第四篇发展战略：第一章贫困理论与反贫困战略

第四篇发展战略第一章贫困理论与反贫困战略引言减轻贫困（PovertyReduction）是经济发展的根本目的，然而，以经济增长为中心的政策目标，不足以消除贫困。经济增长带来的收益不可能自动地惠及于社会中的每个部门或阶层，在制定经济发展战略时，必须考虑分配问题，要回答“为谁而发展”的问题。一、历史上的贫困问题及反贫困行动：以英国为例1572年，英格兰和威尔士开始征收济贫税；1576年，设立教养院（workhouse），收容流浪者，并强迫其劳动；1601年，颁布第一个济贫法：《PoorLaw》，或《伊丽莎白济贫法》。ElizabethI，生卒：1533年9月7日～1603年3月24日。在位：1558年11月17日～1603年3月24日。伊丽莎白法案之后，最著名的法案有：（1）斯图亚特王朝于1662年通过的《住所法》，规定贫民须在其所在的教区居住一定年限者方可获得救济。1723年的济贫法更进一步规定设立“习艺所”。（2）1796年的“斯品汉姆兰制”。即根据面包的价格和受赡养人口的数量调整工资水平。马尔萨斯（1766～1834）在《人口原理》（1798）中（中文：53）写到：

“皮特先生的济贫法案中有一条规定：有三个以上子女的一切劳动者，都可以为其第四、第五……个子女领取救济金，每个星期一先令。我确信这一条款没有任何恶意。但对这个问题进行进一步的反省以后，我就确信，如果该法案旨在改善贫民的生活状况，则其所期待的目的决不能实现。”皮特，小威廉·皮特（1759～1806），1784～1801年和1803～1806年两度出任英国首相。1796年，皮特坚持认为，一个人多生孩子是“使国家富足”的行为，即使他全家都是穷人。到了与马尔萨斯见面的前一年（1800年），皮特放弃了新的《济贫法》。在下院，他解释说，他这样做是为了向那些持反对意见的人们表示敬意，“对他们的意见，他必须加以尊重。”

1801年12月，皮特与马尔萨斯在剑桥大学会面。1834年，议会通过《济贫法（修正案）》。这是1601年以后最重要的济贫法，史称“新济贫法”。该法取消“斯皮纳姆兰制”的家内救济，改为受救济者必须是被收容在习艺所中从事苦役的贫民。所内的生活条件极为恶劣，劳动极其繁重，贫民望而却步，被称之为劳动者的“巴士底狱”。狄更斯（1812～1870）的《TheAdventuresofOliverTwist》（1838）讲述的就是这个时期的故事。1842年11月-1844年8月，恩格斯在英国居住。期间，他考察和研究了英国无产阶级的生活条件。1844年9月-1845年3月，恩格斯在家乡巴门写成《英国工人阶级状况：根据亲身观察和可靠材料》一书。德文第一版于1845年在莱比锡出版。二、联合国的反贫困行动（一）千年发展目标（MDGs）

MillenniumDevelopmentGoals2000年9月，召开“联合国千年首脑会议”，提出了千年发展目标，将全球贫困水平在2015年之前降低一半（以1990年的水平为基准）。目标1：消灭极端贫穷和饥饿（1）靠每日不到1美元维生的人口比例减半

Reducebyhalftheproportionofpeoplelivingonlessthanadollaraday

（2）挨饿的人口比例减半

Reducebyhalftheproportionofpeoplewhosufferfromhunger目标2：普及小学教育确保所有男童和女童都能完成全部小学教育课程

Ensurethatallboysandgirlscompleteafullcourseofprimaryschooling目标3：促进两性平等并赋予妇女权力最好到2005年在小学教育和中学教育中消除两性差距，至迟于2015年在各级教育中消除此种差距

Eliminategenderdisparityinprimaryandsecondaryeducationpreferablyby2005,andatalllevelsby2015目标4：降低儿童死亡率五岁以下儿童的死亡率降低三分之二

Reducebytwothirdsthemortalityrateamongchildrenunderfive目标5：改善产妇保健产妇死亡率降低四分之三

Reducebythreequartersthematernalmortalityratio目标6：与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争遏止并开始扭转艾滋病毒/艾滋病的蔓延

HaltandbegintoreversethespreadofHIV/AIDS

遏止并开始扭转疟疾和其他主要疾病的发病率增长

Haltandbegintoreversetheincidenceofmalariaandothermajordiseases目标7：确保环境的可持续能力（1）将可持续发展原则纳入国家政策和方案；扭转环境资源的流失

Integratetheprinciplesofsustainabledevelopmentintocountrypoliciesandprogrammes;reverselossofenvironmentalresources（2）无法持续获得安全饮用水的人口比例减半

Reducebyhalftheproportionofpeoplewithoutsustainableaccesstosafedrinkingwater（3）到2020年使至少1亿贫民窟居民的生活有明显改善

Achievesignificantimprovementinlivesofatleast100millionslumdwellers,by2020目标8：全球合作促进发展进一步发展开放的、遵循规则的、可预测的、非歧视性的贸易和金融体制。包括在国家和国际两级致力于善政、发展和减轻贫穷

Developfurtheranopentradingandfinancialsystemthatisrule-based,predictableandnon-discriminatory,includesacommitmenttogoodgovernance,developmentandpovertyreduction—nationallyandinternationally目标8：全球合作促进发展满足最不发达国家的特殊需要。这包括：对其出口免征关税、不实行配额；加强重债穷国的减债方案，注销官方双边债务；向致力于减贫的国家提供更为慷慨的官方发展援助Addresstheleastdevelopedcountries'specialneeds.Thisincludestariff-andquota-freeaccessfortheirexports;enhanceddebtreliefforheavilyindebtedpoorcountries;cancellationofofficialbilateraldebt;andmoregenerousofficialdevelopmentassistanceforcountriescommittedtopovertyreduction目标8：全球合作促进发展满足内陆国和小岛屿发展中国家的特殊需要

AddressthespecialneedsoflandlockedandsmallislanddevelopingStates通过国家和国际措施全面处理发展中国家的债务问题，使债务可以长期持续承受

Dealcomprehensivelywithdevelopingcountries'debtproblemsthroughnationalandinternationalmeasurestomakedebtsustainableinthelongterm与发展中国家合作，为青年创造体面的生产性就业机会

Incooperationwiththedevelopingcountries,developdecentandproductiveworkforyouth目标8：全球合作促进发展与制药公司合作，在发展中国家提供负担得起的基本药物

Incooperationwithpharmaceuticalcompanies,provideaccesstoaffordableessentialdrugsindevelopingcountries与私营部门合作，提供新技术、特别是信息和通信技术产生的好处

Incooperationwiththeprivatesector,makeavailablethebenefitsofnewtechnologies—especiallyinformationandcommunicationstechnologies执行情况究竟如何？2004年3月，联合国发表第一份千年发展目标进度报告。表扬中国在推动该目标方面的成果。中国已经在包括减少贫困人口等几个方面提前实现了千年发展目标。联合国对其他目标在中国的实现表示乐观。2013年：《TheMillenniumDevelopmentGoalsReport》执行情况究竟如何？1、极端贫困人口已经减半。提前5年实现。但仍有12亿人。2、超过20亿人获得改善的饮用水源。提前5年。3、减少饥饿的目标即将实现。但目前全世界每8个人中仍有1人处于长期营养不良状态。4、环境可持续性受到严重威胁，需要更深一层的全球合作。5、2011年，千名活产婴儿死亡51人（1990年为87人）。这个目标需要更快的进步。6、2010年，十万名活产婴儿中产妇死亡率降到210例（1990年为400例）。该目标需要进一步的干预措施和针对妇女儿童的更有力的政治支持。7、许多儿童仍无法获取小学教育。2015年普及小学的目标将不可能实现。（二）世界银行世界银行同样致力于援助贫穷落后地区。世界银行出版物中，1980年、1990年、2000/2001年和2004年，四个年份均以“贫困”为主题。1980年世界发展报告：人力资本开发与减轻贫困【1978年发布第一份报告】1990年世界发展报告：Poverty2000∕2001年世界发展报告：与贫困作斗争2004年世界发展报告：让服务惠及穷人世界银行发展丛书•穷人的呼声（VoicesofthePoor）系列（1）CanAnyoneHearUs?2000。中文版，谁倾听我们的声音？中国人民大学出版社，2001年7月。该书传出了20世纪90年代以来所调查的来自50个国家的4万多名穷人的心声。（2）CryingOutForChange.2000。中文版，呼唤变革，中国人民大学出版社，2003年3月。反映了1999年在23个国家所做实地考察的2万穷人的心声。（3）FromManyLands.中文版，在广袤的土地上，中国人民大学出版社，2004年6月。（三）联合国开发计划署1997：Humandevelopmenttoeradicate（根除）poverty

人类发展，消除贫困2003：Millenniumdevelopmentgoals:Acompactamongnationstoendhumanpoverty新世纪发展目标：消除人类贫穷的国际合作2006：Beyondscarcity:Power,povertyandtheglobalwatercrisis

透视贫水:权力、贫穷与全球水危机三、发展经济学对贫困问题的关注二战后，不少发展中国家出现了“有增长无发展”现象，人均收入虽然有所提高，但分配不均、贫困、失业等问题却日益突出。从1960年代开始，库兹涅茨、钱纳里等致力于研究收入分配问题。辛格则论证了发展中国家二元程度扩大问题。特恩汉姆首先研究了欠发达国家的就业问题。在国际劳工组织、世界银行等机构的努力下，就业导向战略、收入再分配战略、满足基本需要战略等得以实施。

——齐良书：发展经济学，中国发展出版社，2002：13。罗伯特•克劳尔：没有发展的增长（对利比里亚的研究），伊利诺斯州，西北大学出版社，1966年。国际劳工局（ILO）：就业、收入和平等：肯尼亚增加生产性就业的一项战略，1972年。Chenery,H：RedistributionwithGrowth，牛津大学出版社，1974年。Singer,H.,andAnsari,J.RichandPoorCountries，1977年出版。AmartyaSen，1998年诺贝尔奖获得者AmartyaSen1973:贫困、不平等和失业：度量的一些概念问题1975:就业、技术和发展，牛津大学出版社。1981:Poverty

andFamines【famine：饥荒，饥饿；饥荒时期】：AnEssayonEntitlement

（权利）and

Deprivation（剥夺；损失；免职），为国际劳工局世界就业计划准备。再版：1985，1987，1989，1991，1992，1996，1997。中文版，商务印书馆，2001年，根据1997版翻译。四、何谓贫困（Poverty）？（一）字源考察中文：

《说文解字》：贫，财分少也。

《荀子·大略》：多有之者富，少有之者贫，至无有者为穷。英文：（1）thestateofbeingpoor；（2）alackofsth;poorquality（二）贫困的现身说法“无须问我什么是贫困，因为你已经在我的屋外遇见了它。看看我的房子，数数它有多少个窟窿。看看我的家用器具和我穿的衣服。看看每一件东西，写下你所看到的一切。你所看到的就是贫困。”

——一位贫穷的男子，肯尼亚，1997年。“贫困是一种耻辱，一种当我们寻求帮助时，依赖他人，被迫承受无礼、侮辱和冷漠的感觉。”

——拉脱维亚1998年。（三）贫困的定义1、所谓贫困，首先是指缺少达到最低生活水准的能力。而这种最低生活水准，实际就是指基本需要（BHN）。符合这个思想的最早具体建议是1962年印度计划委员会的“1961～1976年发展远景”。在1975年国际劳工局召开的一次世界就业大会上，“基本需要”是会议文件的中心议题。该文件于1976年以《就业、增长和基本需要》出版。在这个文件的序言中，明确指出，“总产量的迅速增长，其本身不能减轻贫穷和不平等。”“基本需要包括食物、衣服、住房、安全的饮用水、卫生设备、交通运输、保健和教育”，以及“为每个愿意工作的人提供合适报酬的职业。”（阿恩特：116）【澳大利亚】阿恩特：经济发展思想史，1987年，芝加哥大学出版社。中文版，商务馆，1999。2、贫困是一个历史性的概念。（1）“Poverty”这个概念的大量使用是在二战后。二战后，许多发展中国家在成立之初，在国家构建完成之前，就被认定存在着大规模的贫困。一瞬间，世界上2∕3的人口都成了贫困人口。毫无疑问，这种大规模的贫困与“依附关系”、“不平等贸易”、“新殖民主义”等词汇相联系。（2）“Poverty”最初是从物质资源占有的多少来定义的。无论是绝对贫困（不足人体所需热量），还是相对贫困（如将收入不到平均收入一半的人口定义为贫困人口）。后来，发展经济学家不再将贫困看做单纯的物质匮乏。而是从社会关系、话语权、文化歧视、权利剥夺等角度来探寻贫困的本源与实质。3、贫困分为：绝对贫困和相对贫困Absolutedeprivation：饥饿、营养不良及其他可见的。这是贫困的内核（Core）衣不蔽体、食不果腹、居无定所、疲惫不堪等。到底什么才是“生活必需品”？Relativedeprivation斯密论“必需品”斯密在论到“消费品税”时曾讲到“我所理解的生活必需品，不仅包括维持生命所必需的东西，而且还包括这样一些东西：如果没有它，甚至是对最下等的人来说，也会被社会习俗认为是有伤风化。例如，一件亚麻衬衫。缺少亚麻衬衫，成为不光彩和贫困的标志。”【杨译本：943】马克思也说过“当历史和道德的因素进入最低生活标准时，在一个给定的国家、给定的时期，一个劳动者所必需的、最低生活标准所意味的平均生活质量是众所周知的。”马克思论“必需品”“生活资料的总和应当足以使劳动者个体能够在正常生活状况下维持自己。由于一个国家的气候和其他自然特点不同，食物、衣服、取暖、居住等等自然需要也就不同。另一方面，所谓必不可少的需要的范围，和满足这些需要的方式一样，本身是历史的产物，因此，多半取决于一个国家的文化水平。其中，主要取决于自由工人阶级是什么条件下形成的，从而它有哪些习惯和生活要求。因此，和其他商品不同，劳动力的价值规定包含着一个历史的和道德的因素。但是，在一定的国家、在一定的时期，必要生活资料的平均范围是一定的。”

——资本论，第一卷，第194页。人民出版社，1975年。美国收入补贴委员会在《贫困与富裕》（1969年）中对贫困的政策性定义：如果社会认为，人们不应该死于饥饿和没有住所，那么，它就会把贫困定义为缺乏维持生命所必需的最低数量的食品和住房；如果社会认为，它有责任为人们提供的不仅仅是生存手段，还包括健康的身体等，那么，它就应该在生活必需品中再加上预防或治疗疾病所需要的资源。在任何特定的时间内，一个政策性定义所反映的应该是社会能力与欲望之间的平衡。五、认定穷人的方法1、生物学方法。罗恩特里（SeebohmRowntree）把贫困家庭定义为“处于基本贫困的家庭”；“总收入不足以获得维持体能所需的最低数量的生活必需品。”

Poverty:AStudyofTownLife,伦敦，麦克米，1901。2、不平等方法。

“从社会等级阶层的角度来考察贫困问题，可以使我们认识到，贫困问题的本质就是一个不平等问题。在这一方法中，我们并不试图去测定具有伪科学准确性的贫困线。相反，我们观察一个社会中最富有的20%人口或10%的人口，与这个社会中的其他人在收入分配上的差别的性质及大小。”

Miller,S.M.andRoby,P.（1971年）,Poverty:ChangingSocialStratification（分层）3、“社会排斥”衡量方法“社会排斥”（socialexclusion）概念于20世纪80年代后期在法国兴起的。1989年，当时的欧洲委员会将“社会排斥”作为测度贫困程度的工具和反贫困政策的标准。这个概念与“谁倾听我们的声音”相联系。意指被边缘化，缺乏话语权。4、“可行能力方法”（capabilityapproach）该方法的提出者：阿玛蒂亚•森“可行能力”是指个人能够实现某种行动或状态的能力指向（vector）。它与Sen所强调的“自由”（freedom）、人的差异性（humandiversity）、机会（opportunities）等概念密切相关。按照Sen的“可行能力”概念，所谓贫困就是基本可行能力的不足或缺乏。而决定和影响这种基本能力的实际是健康和基础教育。

【参见Sen的《以自由看待发展》，2002年】5、认定单元家庭？即确定贫困户；贫困县、乡、村？六、穷人的基本特征地区特征：主要集中于农村；从全球看：

最贫困的人口集中在撒哈拉以南非洲；贫困人口最多的地区是亚洲，尤其是南亚。家庭人口结构特征：人员多，孩子多，需抚养或赡养的人口多；收入特征：收入低，主要来自于农业；财产特征：财产少，无地或少地；消费特征：恩格尔系数高。“吃不饱，穿不暖”2014年人类发展报告另外一种视角：物质匮乏身体虚弱糟糕的社会关系（排斥，拒绝，孤立，孤独）缺乏安全感（脆弱，焦虑，恐惧）缺乏权力、无助、挫折、愤怒

——呼唤变革：44～49七、饥饿指数高的穷国全球饥饿指数（GHI，GlobalHungerIndex）由国际粮食政策研究所(IFPRI，InternationalFoodPolicyResearch

Institute)研制。联合国粮农组织（FAO）对于饥饿的定义是每人每天摄入的热量少于1800千卡，这是每个人维持健康的生活和生产条件所需的最低要求。饥饿水平的计算：（1）营养不良人口比例；（2）五岁以下体重过轻儿童的比例；（3）五岁以下儿童死亡率。2013年的全球饥饿指数（1）全球饥饿正在减少。与1990年相比，2013年世界GHI分数已下降了34％。（2）世界的饥饿状况依然“严峻”，有19个国家的饥饿状况达到“令人担忧”或“极其令人担忧”的程度。（3）南亚是GHI分数最高的区域，其次是撒哈拉以南的非洲。（4）布隆迪、厄立特里亚和科摩罗的饥饿水平最高。粮食安全风险指数联合国世界粮食计划署2010年8月18日公布了“2010年粮食安全风险指数”，这份数据是针对全球163个经济体进行的调查研究。“极度高风险”国家（10）：阿富汗居首，依次是刚果(金)民主共和国、布隆迪、厄立特里亚、苏丹、埃塞俄比亚、安哥拉、利比里亚、乍得和津巴布韦。“高风险”国家：孟加拉国(排名23)、巴基斯坦(排名30)、印度(排名31)、菲律宾(排名52)粮食风险最高的50个国家中，有36个位于撒哈拉以南非洲地区。“中度风险”国家：包括排在第96位的中国。粮食充裕国家：多是位于北美及西欧的发达经济体，其中芬兰最充裕，其次是瑞典、丹麦以及挪威。八、GB模式GB模式（GrameenBank

），乡村银行，小额贷款。创建者：孟加拉国吉大港大学经济学教授穆罕默德•尤诺斯（MuhammadYunus）。创建时间：1974年尤诺斯和格莱明乡村银行获得2006年度诺贝尔和平奖。1974年的孟加拉怎么啦？Sen在《贫困与饥荒》一书中，对于孟加拉饥荒分列两章讨论。“孟加拉大饥荒”（第6章）和“孟加拉国饥荒”（第9章）。前者是1943年。后者是1974年。1974年大洪水，“仅朗布尔地区，死于饥饿和2-3个月内处于营养不良的人数高达8-10万人。”（Sen:167）Sen在171页讲到“如果我们按照粮食总供给判断，与其他任何年份相比，1974年都不应该发生饥荒。可是饥荒就恰恰发生在1974。”Sen在185页这样说到：“一种流行的观点是，孟加拉国所面临的重大经济问题是人口增长率超过粮食生产增长率。我无意让人们轻视和惧怕这些问题。但不深入分析千百万孟加拉人所赖以生存的权利体系是十分危险的。不理解到底是什么人能够支配粮食，能够支配多少粮食，人口与粮食供给就是无关紧要的。”（一）GB模式的目标（1）把银行的帮助延伸到贫困男女；（2）消灭借贷者的剥削；（3）给广大没有利用或没有充分利用的人力资源创造自我就业的机会；（4）将穷人以他们能够理解和运作的方式组织起来，并使他们通过相互支持发现自己的社会、政治和经济力量；（5）将长期恶性循环“低收入→低储蓄→低投资→低收入”转变成良性循环“低收入→贷款→投资→更多收入→更多投资→更多收入”。（二）贷款对象：农户少于0.5英亩（1英亩=6.072市亩）可耕地，或家庭资产相当于不超过1英亩中等质量土地价值的农户。（三）运作方式（1）支行（指设在村或乡镇的银行）人员与GB成员同吃同住同劳动，为生产出主意想办法。（2）贷款无需抵押；（3）贷款直达贫困户，以免中间人截留项目利益；（4）银行交易具有公开性；（5）贷款是小额的；（6）贷款者可自由选择自己的活动；（7）分阶段借款，并不是所有成员同时得到贷款；（8）具有有效的监督；（9）围绕项目运作开展技术培训；（10）确保妇女的参与。（四）成效到2006年初，该行有1609家分行，为56012个村庄服务，雇员人数达到14536。自从设立到2005年8月，总借款人达到504万人，其中96%是妇女。累计发放贷款2422.4亿塔卡，贷款偿还率为99.02%。目前，小额贷款受到穷人的热烈欢迎，小额贷款模式成为一种非常有效的扶贫方式。被亚洲、非洲和拉丁美洲的100多个发展中国家复制采用和创新。九、中国的扶贫开发工作新中国成立后，国家一直致力于发展生产，消除贫困。但严格意义上的扶贫，是从1986年以后提出并大规模实施的。1978年，按国家确定的贫困标准统计，贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7％。1985年，贫困人口减少到1.25亿人，占农村人口的比例下降到14.8％；贫困人口平均每年减少1786万人（七年）。1986年，设立“反贫困与发展办公室”，开始有计划、有组织、大规模的扶贫开发——“开发式扶贫”。第一阶段：1986~1993年1985年，农村人均纯收入200元（相当于当时全国农村人均纯收入水平的一半）以下的贫困人口有1.25亿，占当时农村总人口的14.8%，其中，近4000万人的年均纯收入不足50元，占农村人口总数的4.4%。贫困人口主要分布在18个集中连片的贫困地区。东部的沂蒙山区，闽西南、闽东北地区，中部的太行山区、吕梁山区、秦岭大巴山区、武陵山区、大别山区、井岗山区和赣南地区，西部定西干旱山区、西海固地区，等。习惯上称它们为“老、少、边、穷”地区。扶贫工作中的“三西”及“三西资金”甘肃的河西、定西和宁夏的西海固，被称作“三西”地区。1982年12月10日，列为全国第一个区域性扶贫开发实验地，设立“三西农业专项建设资金”（“三西资金”），每年拨款2亿元，连续十年。成果经过8年的努力，到1993年底，农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。第二阶段：1994~2000年起点与标志：1994年4月15日，国务院发布《国家八七扶贫攻坚计划（1994－2000年）》。目标：用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。贫困人口分布的地缘特征西南大石山区（缺土）西北黄土高原区（严重缺水）秦巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重）青藏高寒区（积温严重不足）致贫的主要因素：自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等。成果全国农村没有解决温饱的贫困人口减少到3000万人，占农村人口的比重下降到3％左右。除了少数社会保障对象和生活在自然条件恶劣地区的特困人口以及部分残疾人以外，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决。中央确定的扶贫攻坚目标基本实现。

——摘自温家宝在中央扶贫开发工作会议上的讲话（2001年5月24日）推荐阅读：对于“八七”扶贫攻坚计划的详细