地方公共政策

1、浅析我国地方政府公共政策现状、问题及对策李珊珊 内容摘要：近年来，中国地方政府在地方的作用日渐显著，其决策往往决定一个 地区的发展，但各地区决策的水平、能力相差很大，造成许多不必要 的损失。本文试图分析我国地方政府公共决策的现状，找出问题，进 而提出相关的建议。关键词： 地方政府 公共决策 建议一、地方政府公共政策的现状自 80 年代以来，中国地方政府在经济活动中作用崭露头角且日渐显著。通过有 效的公共政策来保障经济发展，不仅是中央政府的职责，也是地方政府的职责。从规范的角度看，一方面，地方政府负有使中央政府制定的公共政策在本地 区内得以贯彻执行的责任，另一方面，按照中国的现行体制，县级以上的

2、地方政 府有权制定本地区的国民经济和社会发展计划，决定本地区的政治、经济、教育、 科学、文化、卫生、民政等重大事项；省、自治区、直辖市及其所在地的市和经 国务院批准的较大的市的人民代表大会，可以制定地方性法规。这些都属于公共 政策的范畴。从经验层面上考察，近年来中国地方政府在本地区经济发展上的作用，已远 远超出了规范层面的限度。这是基于两个方面的动向。（1）政府的经济管制权从中央向地方下移。到90 年代，地方政府已拥有地 方自主投资权和“直接融资自主权”等许多重要经济权力；中央政府指令性计划 的比例不断减少，在1993 年工业产值中的比重已降至 16以下，中央控制的商 品种类也由原来的 722

3、 种下降至 30 种，这客观上都有助于地方政府经济管制权 的扩张。（2）政府财政资源由中央向地方倾斜。特别是1984 年开始的城市经济体制 改革，在中央和地方之间采用了“分灶吃饭”的财政机制，地方政府财政支出的 比例不断增大，在80 年代相对于中央政府上升了十多个百分点。90 年代这种趋 势仍在加强，中央财政的比重已降至 30以下。这样，地方政府由于较大的经 济实力而强化了经济职能。虽然上述状况存在不合理性，超出了一般意义上的地方分权范畴，但已成为 事实，即使通过加强中央宏观调控和分税制的改革来抑制这种势头的增长，在相 当时期内也难以改变地方政府拥有强大经济功能的基本格局。这就意味着，中央 政

4、府的公共政策功能遭到了削弱，而地方政府相对于中央发挥着更大的作用，因 此，地方政府优化其促进经济发展的公共政策的功能就比以前更为紧要，其公共 政策功能的失调可导致的紊乱和危害也就显而易见了。二、地方政府公共政策存在的问题社会转型时期是一个很容易产生观念误区的时期。一来社会利益格局发生了 很大变化，“利益本位化”逐步确立，公共政策的产生、作用以及社会评价都是 以某种利益为转移的。从我国实践来看，有过且迄今依然存在着不少观念误区， 使公共政策经常缺乏纲领性、长期性、稳定性、连续性和有效性。这样的观念误区或政策选择中的预设陷阱有很多表现。公共政策的短期化倾 向就是其中最常见的表现。“政策短期化”的具

5、体涵义，是指政治体系在制订公 共政策时常常表现出急功近利的倾向，而对它可能引起的当前和长远的后果则不 加以重视。一句话，政策短期化就是政治体系放弃长期(远)利益而追逐短(近) 期利益的行为和观念。这在现实生活中主要存在如下几种现象：“你有政策，我有对策”替换性执行替换性执行是指当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突 时，执行机关就有可能制定出与上级公共政策目标表面一致，实际相违的执行措 施，妨碍公共政策的全部实施。这是政策执行者主观反对政策的一种重要表现形 式，这种现象实际上是一些地方想扩大权力、获取地方和个人利益的反映，实际 上是钻政策的空子。( 2)搞“土政策”附加性执行 附加

6、性执行指在公共政策执行中，执行部门常附加一些原目标所没有的内 容，致使政策不能到位或政策失真。而所谓“土政策”，使执行复杂化，影响目标的实现， 打着贯彻上级政策要结合实际的旗号，另立一套，自行其是，谋取私利。（3）断章取义，为我所用，选择性执行选择性执行是指有些地区或单位有对上级指令、命令进行过滤，选择对自身 “有利”的规定政策执行。公共政策的实行，本应是全面的理解并贯彻执行，但 有些地区或单位在大局 利益和局部私利冲撞抵触时，符合自己利益的就执行，不合自己的就不执行。（4）“阳奉阴违”，“虎头蛇尾”象征性、敷衍性执行 这是指只做表面文章，没有具体措施，或者执行政策虎头蛇尾、前紧后松， 敷衍塞

7、责、延宕推拖的一种现象。实施政策要坚决贯彻、善始善终。但在现实中， 有些部门、有些地区，相互推脱，互相扯皮，敷衍了事。三、地方政府公共政策的功能定位加强中央政府和地方政府之间的政策调适，实现政府系统的政策整合，是现 阶段中国政府系统面临的一个基本问题。这不能仅仅依靠政府官员的主观愿望， 更主要的是依靠行政体制来加以解决，要适当加强中央政府的集权，重塑中央和 地方的关系。在实现政策整合的基础上，地方政府应该调适自身的公共政策功能，减轻中 央政府政策的负荷，使公共政策兼具统一性和灵活性，实现中央政府和地方在经 济发展中公共政策的良性循环。地方政府相对于中央政府而言，应着重于公共政策的以下三个方面。

8、（1）保证中央政府的公共政策在本行政区域内的实施。时下公共政策方面 最大的问题就是政策功能障碍，其主要表现是政策执行不力，“上有政策，下有 对策”。在这方面，地方政府负有重要责任。就规范意义而言，地方政府具有双 重角色，即中央政府在地方的代理者和地方利益的代表者。但实际上目前前一种 角色已大大淡化，后一种角色却大大增强。这一状况出现的根本原因在于体制性 和结构性因素，（2）提供地方性公共品服务的公共政策。地方的交通设施、市政建设、水 电供应、基础教育、环境保护、人口控制、信息提供等地方性公共品主要应由地 方政府出面规划和提供，而不能指望企业来承担，也不能全由中央政府来提供。（3）通过地方性产业政策和地方性法规来调控地方的经济发展。目前中央 政府一级的宏观