村级治理中的村民代表-关于村民代表会议制度效能的讨论

1、村级治理中的村民代表关于村民代表会议制度效能的讨论贺雪峰内容提要：村民代表会议制度是村级治理中民主决策、民主监视和民主管理的核心。本文通过对村民代表与村民和村干部关系一般图景及例外情况的考察，认为村民代表会议制度能否发挥效能，不仅与制度建立有关，而且与特定的村庄根底有关。正是村民代表的代表才能构成了特定的村庄基矗只有通过制度建立而使村民代表会议制度提供应村民和村干部的收益，大于建立所需要的本钱，村民代表会议制度才有良性开展的希望，其效能也才会因此增强。关键词：村民代表会议村级治理制度Abstrat:Thesystefvillagersrepresentativeeetingistherefth

2、ederatideisin-aking、supervisinandanageentinvillagesgvernane.Bythestudyfthegeneralandexeptinalrelatinshipsbeteenthevillagersrepresentativeandthevillagerandthevillageadre,thispaperarguesthat,theeffiienyfthesystefvillagersrepresentativeeetingbearsntnlyntheinstitutinfsyste,butalsnthepartiulareleentsfvil

3、lage,hiharejustfredbytheabilityftherepresentative;nlybytheinstitutinfsyste,hihprvidesithahigherprfitthanthestfrthevillagerandthevillageadre,anthesystefvillagersrepresentativeeetinggainahealthfuldevelpentandahigheffiieny.Keyrds:VillagersRepresentativeeeting;VillagesGvernane;Syste一、引论确实，村民代表会议制度对于村民自治

4、制度的施行非常重要，它往往成为村务“民主决策、民主管理、民主监视的核心局部。正因为村民代表会议制度如此重要，详细考察村民代表和村民的关系及村民代表与村干部的关系，就具有非常重要的意义。本文中，笔者希望以农村调查中发现的一些关于村民代表的片段，来讨论村民代表这一中心词及其组成的村民代表会议制度效能的村庄根底，而不是抽象地讨论村民代表会议的功能。二、村民代表与村民和村干部关系的一般图景考察村民代表在村级治理中的作用，核心就是考察村民代表与村民的关系和村民代表与村干部的关系。从理论上讲，村民代表是由村民选举产生的，村民代表一般都是村庄中声誉较高、素质较好的村民，村民理应信任村民代表，村民代表具有在村

5、民中的影响力和发动才能。从我们的调查和有关资料来看，1998年?村组法?正式公布施行以后，全国农村不仅普遍推选村民代表建立了村民代表会议，而且推选村民代表的方式非常民主，大多采取1015户村民共推一位村民代表的方法。因为村民之间互相熟悉，推选出来的代表大多是素质较好的村民。这是村民代表会议可以发挥作用的重要方面。由村民推选产生的村民代表，不仅应该具有较高的素质，而且具有参与村务的才能。因此，在村务管理、村务决策和村务监视中，村民代表应该对村干部有着强大的约束才能，村民代表会议不仅成为决策村务的主要场合，而且成为与村干部形成对话的场合。高素质、重声誉，也懂得村务的村民代表，可以为村务决策和管理提

6、供智慧。他们也可以判断村干部提出的村务财务报告中的疑点问题，从而断定村干部工作的好坏。村民代表因此成为村干部的智囊、监视者、合作者和评价人。但是，以上关于村民代表会议效能的一般图景往往受到一些例外因素的影响，而使其发生作用的才能蒙有一些阴影，并造成不是因为制度安排不到位，而是因为村庄根底不充分，所产生的村民代表会议制度效能的弱化。讨论这些构成村民代表会议制度效能例外情况的村庄根底，对于深化对村民代表会议制度的认识、理解现实生活中村民代表会议制度施行程度与效能的不平衡，具有非常重要的作用。以下通过一些调查实例来作这种讨论。三、村民代表与村民和村干部关系的片段近年的农村调查中，笔者发现了大量关于村

7、民代表与村民和村干部关系的有趣片段，本节试图通过描写这些片段，得到一个与学术界所理解的关于村民代表会议效能一般图景略有不同的理论可能性，这种可能性不是源自制度安排不到位，而是因为村民代表会议制度发生作用的村庄根底不充分所致。再讲两个村民代表与村组干部的片段。第一个片段是关于村民选代表清理村民小组财务的事情。2000年夏粮征收时，童村8组村民要求清理本村民小组的帐目，否那么就不交夏粮。童村8组村民一直疑心本村民小组财务帐目有问题，屡次向镇村两级提出清帐要求，一直未能成功。这次拒交夏粮让镇政府下决心彻底清理童村8组的财务，因此，一方面镇里抽调会计人员进驻童村8组，一方面让童村8组村民选假设干村民代

8、表会同清理人员一并清帐。在清理过程中，逐张核实开支条据，结果，参与清帐的村民代表因为或多或少得到过原村民小组的或请客或免提留或减积累的好处，而睁一只眼闭一只眼。第二个片段也是关于村民选代表清理财务的事情，这一次发生在村一级，地点是迪村。因为迪村复杂的权利斗争和村民普遍对村财务的疑心，而在1995年形成了一个每年都由村民代表清理村财务一次，每次清理一个星期的制度。这个事情也颇有趣。清理财务的村民代表是由村民在各自村民小组选出的，他们既具备清理财务所必须的根本财会知识，又是本村民小组有一定影响的人。但这些代表在清理财务期间，很快便关心起自己花费一周时间清理村级财务的合理性来。村干部当然是敏锐的，他

9、们与村民代表商议，干脆买一头猪来杀掉做生活，另外决定每个清帐代表每天补贴25元现金。这样，每年一次的村财务清理便形成了一个清帐一周杀猪一头，每顿饭都喝酒，且每个清帐代表可以有100多元补贴的惯例。当清帐代表是很合算了，他们当然也不可能再清理出村干部的经济问题来6。四、对以上片段的讨论以上讲的四个片段，并非四个特例，在农村调查中，我们经常听到如此的颇为矛盾的故事。以下笔者希望通过对这些片段的讨论，理清支持它的村庄根底，从理论上构造关于村级治理中村民代表会议效能有别于一般图景的可能图景。首先，关于村民代表与村民的关系，存在的一种理论上的可能性是村民虽然选举了自己的代表，但并不信任自己的代表。造成这

10、种后果的原因，一是选举本身的不标准，村民对选举出来的代表不满意；二是选举代表的次数太少，村民还不习惯于选举及建立在选举根底上的委托代理关系。这是两种一般性解释。另外一种可能的解释是，村民之间的传统联络已经解体，现代民主理念又未建立起来，村民既不是传统意义上的处于传统社会网络中的农民，又不是现代意义上的公民，而是原子化的村民，因此，没有人可以代表其他的人，也没有人愿意代表其他的人。这样，按照现代民主理念选举出来的村民代表，只是在形式上具有代表选举自己的那些村民的权利，村民内心里却并未打算因为选举了自己的代表而将权利委托于代表，也并不因此就信任代表。而代表既然感受不到这种信任和权利，他便仍然只是代

11、表着个人的利益，因此，作为代表的村民，其行为理性不是来自于委托代理关系而是来自于实际好处。假设是后者而不是前两者构成了村民代表与村民之间的分裂关系，那就不仅需要从制度上寻找原因，而且需要从村庄根底上寻找原因。传统的关系网络通过塑造出来的村庄社会中的面子声望观和长期共处的信任关系，使得村庄社会分层及建立在这种分层根底上的事实上的代表才能强劲有力。在一些宗族权力较大的村庄，宗族代表人物具有对本族成员的权利，他可以代表宗族，宗族成员也信任他，他因此具有与其别人的会谈才能，达成的协议，他也有才能将之在本宗族范围落实。这种意义上，在传统乡土社会，代表从来都是存在的，如村社委员会的存在等等。但这些代表一般

12、都不是选举产生而是在长期共同生活中自然中形成的。在现代公民社会中，选举代表的涵义那么有着让每个人都清楚的权利授受关系。因此，选举者和被选者的权利义务边界明晰。但当前中国农村村民代表的选举，有些是在传统关系解体，现代理念未建立的情况下进展的，选举本身往往是培育村民公民意识和训练农民政治权利和义务感的一种方法。村民代表与村民之间的这种互不信任和互相不能代表的关系，与村民代表和村干部之间的关系，互相形构和强化，进一步消减了村民代表可能发挥作用的空间。如前一节引叙的关于村民代表与村组干部关系的两个片段，村民代表显然不大认为当代表可以在精神上和面子上为自己带来多少满足，他们也缺乏一个公民应该具有的政治责

13、任感和义务感，因此，他们的行为充满了物质利益的考虑，甚至在他们的不当得利己引起村民的普遍不满之时，他们仍然如此。当村民代表过多考虑物质得利而全然不将村民的评价放在眼中时，村民对代表充满绝望，而村干部恰恰可以利用自己掌握的资源，来收购这些一个一个的精英。得到物质利益的村民代表不愿意得罪自小就与自己生活在一起的互相熟识的村组干部。村干部与村民代表很快便互相庇护起来。综合以上村民代表与村民和村干部关系的讨论，可以看到，互相形构和强化的村民与村民代表的关系和村民代表与村干部的关系，源自于村庄社会缺乏传统的道德价值观，又缺乏现代的政治责任感，原子化的村民无力给村民代表和村干部的正当行为以强有力的鼓励，也

14、无力给他们的不良行为以强有力的约束，与当村干部和村民代表所需要消耗的时间精力与可能得到的物质好处相比，按照善行准那么行事，成为一件颇不合算的事情。也就是说，在村民已经原子化或说村庄社会关联度较低的村庄，村民代表会议制度本身存有发挥效能的陷阱，这种陷阱造成村民代表会议制度效能对一般图景的偏离，这种偏离构成了村民代表会议制度建立的困境：村民不信任代表，代表缺乏说服村民的才能，村干部期望通过村民代表会议来增加村庄资源发动才能、形成扬善抑恶决议的期待大多落空，而村干部的不良行为却可能在村民代表达成的某种默契得以蔓延。如此一来，村民对选举村民代表愈发丧失兴趣，对村民代表会议作出的决定愈发不放在眼里，村组

15、干部愈发发现试图通过村民代表会议来实现自己宏大抱负并无好处，而村民代表所具有的制度上的监视作用，愈发可能通过物质利诱和私人交往得以消解。村民代表也因此愈发失去对村务管理和监视的兴趣，而愈发专注于自己实际上可能得到的点滴好处。一个良好的制度设计，因为村庄根底的不具备，而存有效能逐步衰减的可能。一个具有效能的制度必须在其发挥作用的过程中创造出收益，其中一些人或所有人可以从这个运作的制度中受益。当村民代表会议制度在一些村庄运作时，没有人可以从中受益，这一制度便很难真正有效地运作下去。从一般图景上看，村民代表会议制度是当前村级治理中最容易获得收益的制度安排，这种收益可以让村民、村民代表和村干部三方受益

16、，即让村庄利益和秩序得到好处。但是，在村民为原子化的状态时，没有人可以约束别人，也没有人有才能代表别人，这时候的村民代表会议制度安排能找到足够自己有效运作下去的受益者吗？村民代表会议制度运作的本钱和村庄受益者所得到的好处相比拟能否降得足够低吗？这些显然是在实际的村级治理中需要进展考证的。真正原子化的村民是没有的，村民代表的有些行为只是农村特定场合的特殊行为。以上构造出一幅在原子化村民根底上可能的村民代表会议效能衰减的理论可能性，是希望提醒村级治理的研究者，必须考察村级治理制度的村庄基矗因为村民原子化程度的不同，或说村庄社会关联度的不同，村民代表会议制度运作的效能不同，同一制度的施行本钱也不同。明确了这种不同，有助于我们不是从个人的角度，而是从社会的角度，来评论一种治理制度的生长状况，进而来讨论一种治理制度在不同社会根底的不同运作条件，然后制定出有一定差异和弹性的制度来。五、结语-