我国地方政府投融资体制的改革和创新

1、第二章中国地地方政府府投融资资体制的改改革与创创新第一节北京市市基础设设施投融融资体制制改革创创新与措措施一、关于于基础设设施投融融资体制制改革创创新（一）年北北京市人人民政府府批转市市计委关关于深化化本市基基础设施施投融资资体制改改革的若若干意见见，决决定进一一步深化化北京市市基础设设施投融融资体制制改革，探索和和建立更更加适应应首都经经济建设设需要的的基础设设施投融融资体制制，并提提出了深深化北京京基础设设施投融融资体制制改革的的具体政政策投资资主体多多元化。根据基基础设施施项目的的性质和和特点，将其分分为非经经营性项项目和经经营性项项目：非非经营性性项目包包括城区区道路、城区河河湖治理理

2、等；经经营性项项目包括括供水、污水处处理、垃垃圾处理理、公共共交通、轨道交交通、燃燃气、供供热等。非经营性性项目仍仍主要以以政府为为投资主主体。经经营性项项目要逐逐步由以以政府为为单一投投资主体体，转向向在政府府政策引引导下以以基础设设施投资资公司投投资为主主，企业业、民间间投资者者和外商商多元投投资主体体共同参参与投资资的有序序竞争。融资资渠道多多样化。融资渠渠道要由由政府拨拨款的单单一渠道道，向政政府拨款、政府控控股参股股、企业业利用市市场融资资，以及及民间投投资者和和外商直直接投资资相结合合的多样样化融资资渠道转转变。非非经营性性项目由由政府直直接投资资。经营营性项目目由基础础设施投投资

3、公司司负责投投融资，可采取取包括国国内银行行贷款、发行债债券、上上市募集集、转让让经营权权、产业业投资基基金以及及利用世世界银行行、亚洲洲开发银银行和外外国政府府贷款等等多种融融资手段段。同时时，积极极鼓励和和引导民民间投资资者和外外商投资资经营性性基础设设施。财权权与事权权统一化化。为充充分调动动区、县县政府投投资基础础设施建建设的积积极性，根据“两级政政府、三三级管理理”、财权权与事权权相适应应的原则则，将目目前由市市政府负负责的基基础设施施专项建建设资金金部分下下放给区区、县政政府，进进一步明明确市政政府及区区、县政政府在基基础设施施建设上上的投资资范围和和责任，实现财财权与事事权相统统

4、一。政府府管理规规范化。强化对对政府投投资基础础设施建设设项目的的管理，加强监监督调控控，各部部门明确确职责，实现管管理规范范化、程程序化。由计划划部门负负责项目目前期规规划与决决策、资资源总体体平衡、资金综综合平衡衡、投资资政策、项目稽稽察等。城市基基础设施施各行业业主管部部门工作作重点要要逐步转转向行业业发展规规划、法法规制定定和监督督执行等等方面。在项目目选择方方面，由由计划部部门牵头头组织有有关部门门，根据据北京京城市总总体规划划和国国民经济济中长期期发展计计划，建建立重大大基础设设施项目目库，综综合平衡衡，研究究提出基基础设施施项目，进行资资金平衡衡及技术术方案、投资主主体选择择等前

5、期期策划，按规定定决策程程序报批批，并列列入年度度投资计计划。经营营管理企企业化。继续按按照政企企分开的的原则，将行业业管理职职能与企企业经营营职能分分开，建建立产权权清晰、权责明明确、政政企分开开、科学学管理的的现代企企业制度度，实现现基础设设施经营营管理企企业化。（）对对已成立立的从事事基础设设施建设设、管理理的国有有独资公公司，继继续深化化改革，使其真真正成为为自主经经营、自自负盈亏亏、自我我发展和和自我约约束的生生产经营营公司。（）改改革现行行生产与与供应一一体化的的模式，按照专专业化分分工和市市场化、商品化化的要求求，逐步步将水、气、热热等行业业中的生生产企业业与供应应系统分分开，组

6、组建各自自独立的的法人企企业。（）将将水、气气、热、公交、地铁等等行业中中的设计计施工企企业、器器材零部部件生产产企业等等，从运运营主体体中分离离出来，实行社社会化经经营。（）对对垄断行行业实行行市场准准入制，政府部部门负责责经营特特许权的的授予，采取招招投标方方式，择择优选定定特许经经营企业业。工程程建设社社会化。针对目目前一些些基础设设施项目目建设中中，同一一经营实实体或同同一行政政事业单单位在其其直接管管辖范围围内包揽揽设计、施工、监理“一条龙龙”作业的的状况，积极推推行设计计、施工工、监理理及设备备材料采采购的公公开招标标投标制制，实行行工程建建设社会会化。逐逐步形成成建设部部门制定定

7、施工定定额的实实物量，物价部部门制定定相应指指导价格格，社会会中介机机构负责责概预算算审查、合同审审定、招招投标工工作的工工程建设设社会化化监控体体系。举债债融资责责任制化化。针对对目前部部分基础础设施建建设项目目缺乏还还款约束束机制和和还款保保障机制制的问题题，实行行举债融融资责任任制化。对外注注重信誉誉，对内内强化管管理。对对现有债债务根据据财权、事权的的调整，相应制制定还款款计划；对新的的举债融融资，实实行责、权、利利的统一一，按照照“谁用钱钱，谁还还债”的原则则，落实实还款责责任制，实现自自借、自自用、自自还。价格格市场化化。逐步步理顺经经营性项项目的产产品和服服务价格格，推进进基础设

8、设施产业业化经营营。要根根据基础础设施及及公用事事业的特特殊性、社会各各方面的的经济承承受能力力和心理理承受能能力，制制定基础础设施产产品和服服务价格格的调整整计划，逐步弱弱化经营营性基础础设施及及公用事事业产品品和服务务价格的的福利性性，不断断提高其其商品化化、市场场化的程程度，使使其适应应基础设设施投融融资体制制改革的的需要。续深化化改革，使其真真正成为为自主经经营、自自负盈亏亏、自我我发展和和自我约约束的生生产经营营公司。（）改改革现行行生产与与供应一一体化的的模式，按照专专业化分分工和市市场化、商品化化的要求求，逐步步将水、气、热热等行业业中的生生产企业业与供应应系统分分开，组组建各自

9、自独立的的法人企企业。（）将将水、气气、热、公交、地铁等等行业中中的设计计施工企企业、器器材零部部件生产产企业等等，从运运营主体体中分离离出来，实行社社会化经经营。（）对对垄断行行业实行行市场准准入制，政府部部门负责责经营特特许权的的授予，采取招招投标方方式，择择优选定定特许经经营企业业。工程程建设社社会化。针对目目前一些些基础设设施项目目建设中中，同一一经营实实体或同同一行政政事业单单位在其其直接管管辖范围围内包揽揽设计、施工、监理“一条龙龙”作业的的状况，积极推推行设计计、施工工、监理理及设备备材料采采购的公公开招标标投标制制，实行行工程建建设社会会化。逐逐步形成成建设部部门制定定施工定定

10、额的实实物量，物价部部门制定定相应指指导价格格，社会会中介机机构负责责概预算算审查、合同审审定、招招投标工工作的工工程建设设社会化化监控体体系。举债债融资责责任制化化。针对对目前部部分基础础设施建建设项目目缺乏还还款约束束机制和和还款保保障机制制的问题题，实行行举债融融资责任任制化。对外注注重信誉誉，对内内强化管管理。对对现有债债务根据据财权、事权的的调整，相应制制定还款款计划；对新的的举债融融资，实实行责、权、利利的统一一，按照照“谁用钱钱，谁还还债”的原则则，落实实还款责责任制，实现自自借、自自用、自自还。价格格市场化化。逐步步理顺经经营性项项目的产产品和服服务价格格，推进进基础设设施产业

11、业化经营营。要根根据基础础设施及及公用事事业的特特殊性、社会各各方面的的经济承承受能力力和心理理承受能能力，制制定基础础设施产产品和服服务价格格的调整整计划，逐步弱弱化经营营性基础础设施及及公用事事业产品品和服务务价格的的福利性性，不断断提高其其商品化化、市场场化的程程度，使使其适应应基础设设施投融融资体制制改革的的需要。（二）年底，为适应应首都经经济社会会发展和和北京举举办年年奥运会会的需要要，加快快北京市市城市基基础设施施建设，广泛吸吸引社会会资本投投入城市市建设，努力提提供优质质的公共共产品和和服务，北京市市发布了了关于于本市深深化城市市基础设设施投融融资体制制改革的的实施意意见（以下简

12、简称意意见）意见提出深深化城市市基础设设施投融融资体制制改革的的总体思思路是：按照“政府主主导、社社会参与与、市场场运作”的方针针和“增量改改革、存存量试点点”的原则则，通过过开放本本市城市市基础设设施建设设和经营营市场，进一步步整合城城市基础础设施资资源，转转变政府府职能，改进管管理方式式，实行行基础设设施特许许经营制制度，打打破行业业垄断，形成有有效竞争争格局，逐步将将政府资资金从经经营性城城市基础础设施项项目中退退出，集集中投向向非经营营性城市市基础设设施项目目，引进进社会投投资，盘盘活存量量资产，加快首首都城市市基础设设施建设设。意意见还还提出了了关于深深化北京京市基础础设施投投融资体

13、体制改革革的实施施政策。打破破垄断，全面放放开城市市基础设设施建设设和经营营市场。对于自自来水、燃气、热力、污水和和垃圾处处理、收收费公路路等经营营性基础础设施项项目，新新建设的的将逐步步减少政政府投资资，采取取等方式式面向社社会投资资者招标标；对存存量资产产，除国国家有规规定的以以外，将将采取、股权转转让、经经营权转转让等方方式面向向社会投投资者招招标。对对于有经经营收入入但不足足以收回回成本的的轨道交交通等新新建基础础设施项项目，将通通过政府府资金的的引导，采取模模式吸引引社会投投资者合合作建设设。对于于政府行行政办公公设施、城市道道路、公公共绿地地等非经经营性基基础设施施项目，将以政政府

14、投资资为主，通过代代建制方方式进行行建设；对于其其中有条条件的项项目，将将按照O方式式吸引社社会资金金进行建建设，政政府通过过补偿机机制和回回购方式式，回报报投资者者。整合合城市基基础设施施资源，转换企企业经营营机制。通过行行业资源源整合，构建基基础设施施投融资资平台，为城市市基础设设施建设设和发展展筹集资资金。搭搭建城市市基础设设施资产产经营平平台，对对经营性性城市基基础设施施中由政政府投资资形成的的经营权权、股权权，按有有关规定定进行出出让、转转让，实实现城市市基础设设施多元元化投资资经营。整合、盘活存存量资产产所回收收资金纳纳入国有有资本经经营预算算，按照照北京市市统一规规划，用用于非经

15、经营性和和有经营营收入但但不足以以回收成成本的城城市基础础设施项项目的建建设和运运营。实实施企业业股份制制改造，规范法法人治理理结构，转换国国有企业业经营机机制。实实行主辅辅业分离离，逐步步将城市市基础设设施的工工程设计计、施工工、监理理和设备生产产、供应应等辅业业从国有有企业中中剥离出出来，实实现社会会化经营营。强化化政府经经济调节节、市场场监管和和公共服服务职能能。坚持持“公开、公正正、公平平”原则，对参与与城市基基础设施施建设的的国有资资本、民民间资本本和外国国资本一一视同仁仁。依法法对企业业的市场场进入、价格决决定、产产品质量量和服务务条件等等进行管管理，实实现政府府由直接接管理经经营

16、者向向市场监监管者的的转变。自年年起，对对符合国国家产业业政策、城市总总体规划划和环保保要求的的非政府府投资项项目立项项与可行行性研究究报告的的审批逐逐步实行行备案制制。调控控土地使使用。改改革和完完善基础础设施定定价体系系。依法法竞价出出让公交交线路专专营权以以及道路路、广场场、绿地地、桥梁梁、停车车场等公公共设施施的广告告权、冠冠名权和和收费权权，所得得收入用用于城市市基础设设施建设设。二、关于于基础设设施投融融资体制制改革的的有关措措施北京市市人民政政府批转转市计委委关于深深化本市市基础设设施投融融资体制制改革的的若干意意见中中，也提提出了深深化北京京市基础础设施投投融资体体制改革革的具

17、体体措施。非经经营性基基础设施施项目的的投融资资体制改改革。为为保证非非经营性性基础设设施项目目的建设设，要进进一步明明确划分分市政府府及区、县政府府在非经经营性基基础设施施项目建建设方面面的财权权和事权权。（）市市政府主主要负责责以下全全市性非非经营性性基础设设施项目目的投资资建设：城区四四环路以以内快速速路、主主干路道道路工程程及配套套雨水管管线；市市级管理理的城市市河湖。其资金金来源主主要为市市财政预预算内拨拨款用于于基础设设施建设设的部分分。（）城城近郊各各区、县县政府主主要负责责以下非非经营性性基础设设施项目目的投资资建设：城市快快速路、主干路路以外的的城区道道路；区区、县级级管理的

18、的城市河河湖；所所有涉及及城区道道路建设设、河湖湖治理项项目的拆拆迁安置置等。其其资金来来源主要要是本区区、县财财政预算算内拨款款用于基基础设施施建设的的部分、市政府府返还综综合地价价款及市市政公用用设施建建设费区区、县政政府分成成部分。今后，除国家家及市政政府重点点项目用用地外，城近郊郊区土地地开发，以各区区、县政政府为主主，按统统一规划划进行。（）远远郊各区区、县政政府主要要负责本本区、县县范围内内的基础础设施建建设（公公路建设设工程除除外）。其资金金来源主主要是本本区、县县财政预预算内拨拨款用于于基础设设施建设设的部分分、征收收的全部部地价款款及市政政公用设设施建设设费等。因各区、县基础

19、础设施现现状条件件和财政政收入水水平差别别较大，按上述述原则划划分财权权与事权权后，区区、县政政府确实实难以承承担的非非经营性性基础设设施项目目，在具具体安排排计划时时，可做做适当调调整。加快快经营性性基础设设施项目目投融资资改革，设立基基础设施施投资公公司。为为实现经经营性基基础设施施建设项项目的投投资主体体多元化化和融资资渠道多多样化，拟设立立两家基基础设施施投资公公司，主主要负责责除公路路、电力力以外的的经营性性基础设设施项目目投融资资与建设设。（）基基础设施施投资公公司为市市政府出出资设立立的国有有独资公公司，以以在本市市行政区区划内，从事经经营性城城市基础础设施建建设投融融资为主主业

20、。（）基基础设施施投资公公司的主主要业务务范围：负责本本市城近近郊区基基础设施施中给水水、污水水处理及及排放、垃圾处处理、轨轨道交通通、燃气、供热、公交等等经营性性项目的的建设投投资，以以及政府府基础设设施建设设资金的的运作；在确保保完成年年度计划划安排项项目的前前提下，可兼做做其他盈盈利项目目。（）基基础设施施投资公公司的权权利：根根据市政政府授权权，经营营管理所所持国有有资产；经营运运作市政政府投入入的资金金；对所所投资项项目行使使重大决决策、资资产收益益和选择择经营者者等出资资主体的的权利。（）基基础设施施投资公公司的主主要职责责：按照照市计划划部门编编制的年年度投资资计划，通过各各种融

21、资资渠道筹筹措公司司应负责责的建设设资金，并对城城市基础础设施项项目承担担建设实实施和借借贷资金金、还本本付息的的责任；采取参参股、控控股、注注入资本本的方式式对经营营性基础础设施项项目进行行投资，并在政政府政策策引导下下积极促促进企业业、民间间投资者者和外商商投资；通过资资金市场场为建设设项目融融资和提提供担保保；通过过资本运运作，对对市政府府授权经经营的国国有资产产股权进进行调整整和重组组，盘活活国有资资产存量量，实现现国有资资产保值值增值；在根据据市政府府授权经经营国有有资产和和接受市市政府投投资的同同时，承承担历年年来市政政府在相相应行业业项目投投资中的的债务。（）市市政府对对基础设设

22、施投资资公司的的投入：综合地地价款市市政府分分成部分分，城市市基础设设施“四源”建设费费、市政政公用设设施建设设费市政政府留用用部分，污水处处理费、垃圾处处理费、燃煤污污染费等等收费中中用于基基础设施施建设的的资金；根据融融资任务务和项目目情况需需要，市市政府向向基础设设施投资资公司增增划的基基础设施施国有股股权；基基础设施施在建项项目中尚尚未验收收、移交交的市政政府投资资部分。（）两两家基础础设施投投资公司司，拟通通过招标标竞争方方式选定定公司组组建。参参与投标标的公司司的基本本条件为为：净资资产在亿元元以上；资产负负债率在在以下；近年年内连续续盈利，运营业业绩较好好；有较较好的资资信和融融

23、资能力力。公路路和电力力建设项项目的投投融资体体制改革革。（）以以养路费费为基础础资金来来源，组组成一个个公路投投资公司司，负责责四环路路以外（含四环环路）的的公路及及城市主主干道建建设。目目前，先先以现有有市高速速公路投投资公司司和市公公联公路路联络线线有限责责任公司司为主体体开展工作作。（）电电力基础础设施建建设的投投融资体体制改革革待国家家有关政政策出台台后，进进一步研研究。强化化政府投投资管理理。（）制制订和实实施北北京市政政府投资资建设项项目管理理暂行规规定。（）严严格执行行国家基基础设施施建设审审批程序序，确保保前期工工作质量量。项目目建议书书、可行行性研究究报告和和初步设设计文件

24、件，必须须达到国国家规定定的工作作标准。要建立立相应的的储备项项目库，对外引引资项目目的前期期工作可可请国外外中介机机构参与与。真正正做到“在建一一批、预预备一批批、规划划一批”，杜绝绝政府投投资建设设项目中中边勘察察、边设设计、边边施工的的“三边”现象。（）在在政府投投资建设设项目中中实行招招标投标标制度，严格按照照中华华人民共共和国招招标投标标法的的有关规规定，发发展招标标代理机机构，对对政府投投资建设设项目的的项目法法人确定定、勘察察设计、施工、监理、设备和和材料采采购等环环节招标标工作实实行全方方位服务务。招标标代理机机构不隶隶属于任任何行政政部门，在招标标人委托托的范围围内办理理相关

25、事事宜，不不再报政政府行政政主管部部门批准准。（）在在政府投投资建设设项目中中积极推推行合同同管理制制。政府府投资建建设项目目的设计计、施工工、采购购和工程程监理都都要依法法订立合合同，各各类合同同要有明明确的质质量要求求、履约约担保和和违约处处罚条款款。违约约方要承承担相应应的法律律责任，切实改改变以往往部分政政府投资资建设项项目中合合同关系系不明确确、合同同条款不不完善、合合同约束束力不强强的现象象。（）依依照市政政府各部部门职能能分工，加强计计划、财财政部门门对政府府投资建建设项目目全过程程跟踪监监督管理理。禁止止在设计计、施工工过程中中，随意意增加设设计内容容和提高高建设标标准。实实行

26、估算算控制概概算、概概算控制制预算、预算控控制决算算的过程程控制，防止发发生投资资严重超超概算现现象。（）制制订和认认真执行行关于于建立向向政府投投资重大大建设项项目派出出稽察特特派员制制度的实实施方案案，全全面加强强对基础础设施项项目建设设的监督督。三、建立立经营性性基础设设施项目目投资回回报补偿偿制度年月日，北北京市政政府批转转北京市市计委关于对对经营性性基础设设施项目目投资实实行回报报补偿的的意见。内容容包括：采取取招标等等方式选选择经营营性基础础设施建建设项目目的投资资者。实行行经营性性基础设设施建设设项目投投资主体体多元化化。在北北京市进进行的轨轨道交通通、收费费公路、自来水水、燃气

27、气、热力力以及污污水处理理、垃圾圾处理等等经营性性基础设设施建设设项目，国有企企业、集集体企业业、私营营企业、外商企企业均可可以参加加投标。采取取多种方方式保证证投资者者的投资资收益。一是建建立补偿偿资金，对中标标价格与与政府定定价之间间的差额额进行现现金补偿偿。二是是对某些些大型基基础设施施项目，如补偿偿金难以以实现对对差价的的补偿，可考虑虑在符合合城市总总体规划划和土地地供应总总量的前前提下，提供投投资者一一定数量量的开发发用地补偿偿。三是是经行业业主管部部门审查查并报市市政府批批准，给给予投资资者在其其建设经经营的项项目中一一定期限限内的广广告等方方面的特特许经营营权；同同时，鼓鼓励投资

28、资者结合合所建设设的基础础设施项项目，开开发旅游游、娱乐乐等文化化体育项项目。四四是对于于投资规规模很大大并在短短期内难难以回收收资金的的项目，政府可可投入一一定数量量的股本本金，参参与投资资与经营营。四、建立立城市基基础设施施特许经经营制度度为了推进进城市基基础设施施建设运运营市场场化进程程，扩大大融资渠渠道，加加快城市市基础设设施建设设，提供供优质的的公共产产品和服服务，维维护投资资者、特特许经营营者和消消费者的的合法权权益，北北京市出出台了北京市市城市基基础设施施特许经经营办法法，并并于年年月月日起起施行。该办法法规定实实行特许许经营的的基础设设施包括括供水、供气、供热、排水、污水、固体

29、废废物处理理、收费费公路、地铁、城市铁铁路和其其他城市市公共交交通，以以及其他他城市公公共基础础设施等等十一大大类。特特许经营营可采取取以下四四种方式式：（）在在一定期期限内，将项目目授予特特许经营营者投资资建设、运营，期限届届满无偿偿移交；（）在一定定期限内内，将城城市基础础设施移移交特许许经营者者运营，期限届届满无偿偿移交；（）在一定定期限内内，将公公共服务务委托特特许经营营者提供供；（）根据据实际需需要、政政府同意意的其他他方式，中华人人民共和和国境内内外的企企业和其其他组织织均可依依照特许许经营办办法平等等参与竞竞争，获获得北京京市城市市基础设设施的特特许权。特许经经营者可可以四种种方

30、式取取得回报报：（）对提提供的公公共产品品和服务务收费；（）享有与与城市基础设设施相关关的其他他开发经经营权益益；（）享有有政府给给予的相相应补贴贴；（）市人人民政府府同意的的其他方方式。特特许经营营者应当当通过招招标投标标的方式式确定，应当对对特许协协议的内内容进行行明确规规定。第二节上海市市基础设设施投融融资体制制改革创创新与措措施一、基础础设施投投融资体体制改革革创新（一）上上海市城城建基础础设施投投融资体体制改革革的回顾顾上海投融融资体制制改革经经历了一一个循序序渐进、不断深深化的过过程。世纪纪年年代中期期到世纪年代代初，上上海城市市建设处处于起步步阶段。以建立立举债机机制为重重点，扩

31、扩大政府府投资规规模。由由于承担担了国家家财政税税收的繁繁重任务务，政府府城市建建设资金金严重不不足，每每年用于于城市建建设的财财政资金金只有亿元元人民币币。因此此，上海海为了解解决建设设资金问问题，成成立了上上海城市市建设投投资开发发总公司司、上海海久事公公司等政政府性投投资公司司。作为为融资主主体，由由市政府府授权对对城市基基础设施施建设和和维护资资金进行行筹措、使用和和管理，使城市市基础设设施由政政府直接接投资转转向通过过政府性性投资公公司间接接投资。通过组组建投资资公司，适度集中使用用各部门门预算内内、外各各类政府府资金，形成集集自借、自用、自还于于一体的的负债经经营、自自我平衡衡的运

32、作作体系，扩大了了政府资资金的规规模效应应。以投投资公司司为融资资主体，向世界界银行、亚洲开开发银行行等金融融机构贷贷款进行行建设，当时共共计融资资亿亿美元。如南浦浦大桥、杨浦大大桥就是是亚洲开开发银行行的贷款款项目。投资公公司的创创立对提提高建设设资金的的经营管管理能力力，扩大大融资渠渠道，增增强政府府的调控控能力和和强化投投资责任任，都起起到了十十分积极极的作用用。同时时，各区区、县也也相继成成立了区区属城市市建设投投资开发发公司，成为区区、县政政府城市市基础设设施建设设的投融融资主体体，形成成了“两级政政府、两两级管理理、分层层决策、分层投投资”的城城市基础础设施投投资体制制。当然，负负

33、债建设设加快了了建设速速度，同同时也暴暴露了体体制上的的缺陷。一是没有有建立项项目法人人制，投投资预算算失控。“投资公公司出钱钱，建设设单位用用钱”，项目目资金的的筹措和和使用是是两个独独立的体体系，投投资公司司扮演了了出纳角角色，资资金使用用缺乏内内在约束束机制，投资经经常超预预算。二二是没有有建立还还贷机制制，负债债能力有有限。这这表明了了负债建建设模式式的局限限性。世纪纪年年代中期期，以土土地批租租为重点点，大规规模挖掘掘资源性性资金。土地资资源是政政府的一一笔巨大大财富，但过去去长期沉沉淀。上上海通过过土地批批租共筹筹措资金金多亿亿元人民民币，加加快了旧旧区改造造。如果果没有土土地批租

34、租收益，仅靠政政府财力力，要完完成旧区区改造任任务估计计需要年年时间。然而，土地批批租融资资也有局局限性：一是土土地资源源的有限限性，决决定了土土地批租租融资的的阶段性性；二是是土地批批租对象象以外商商为主，受国际际经济形形势的制制约，亚亚洲金融融危机爆爆发后，土地收收入大量量减少。世纪纪年年代后期期，以资资产运作作为重点点，扩大大社会融融资。年亚洲洲金融危危机爆发发以后，土地批批租大量量减少，但国内内证券市市场规模模迅速扩扩大，居居民储蓄蓄存款不不断增长长，社会会富余资资金增长长。面对对这种情情况，上上海将有有盈利的的基础设设施项目目推向市市场，实实行社会会融资。如已建成成的项目目以公司司方

35、式上上市，筹筹资超过过亿元人人民币；高速公公路等可可以收费费的项目目，实行行社会化化招商，吸引社社会资金金多亿元元人民币币；为了了降低投投资风险险，吸引引企参与与建设，市政府府在土地地出让、拆迁、税收、贷款贴贴息等方方面实行行了政策策优惠。（二）上上海市投投融资体体制创新新的基本本内容上海在城城建管理理体制、运营模模式等方方面也进进行了全全方位的的改革。一是改变变政府资资金投入入方式。所有的的建设项项目，都都以项目目公司的的方式实实行市场场化运作作，改变变了过去去计划经经济体制制下财政政直接投投资的模模式。同同时，在在建设过过程中，严格推推行招投投标制度度。二是是改变建建设、运运营一体体的传统

36、统模式。对轨道道交通实实行了投投资、建建设、运运营、监监管“四分开开”，将竞竞争机制制引入各各个环节节。这一一举措极极大地加加快了轨轨道交通通的建设设步伐。三是改改革垄断断行业。上海打打破了自自来水、煤气等等自然垄垄断行业业的垄断断。如自自来水公公司按地地域一分分为四，组建了了四家公公司，同同时将企企业内部部的制水水、管网网、销售售等各个个环节分分开，引引入竞争争机制，从而降降低了成成本、提提高了效效益，大大幅度减减少了政政府财政政补贴，节余的的资金被被转用到到绿化建建设方面面。四是是实行社社会投资资者招商商。通过十多多年来的的投融资资体制改改革，上上海实现现了投资资主体由由单一到到多元、资金

37、渠渠道由封封闭到开开放、投投资管理理由直接接到间接接的转变变，初步步形成了了“政府引引导、社社会参与与、市场场运作”的投资资格局。这是一一个观念念转变的的过程、不断创创新的过过程，也也是政府府管理模模式按市市场经济济要求重重构的过过程。这这一改革革，对上上海的发发展产生生了深远远的影响响，成为为上海持持续快速速发展的的巨大动动力。（三）上上海改革革城市基基础设施施投融资资体制的的主要做做法年以来来，上海海城市建建设转向向建设和和管理并并重的新新阶段。在建设设资金上上，面临临着更为为严峻的的挑战：一是上上海旧区区改造和和城市建建设的任任务仍然然很重，新一轮轮基础设设施建设设规模更更大、强强度更高

38、高；二是是原来的的筹资主主渠道如如土地批批租、吸吸引外资资等方式式，已经经远远不不能满足足经济建建设和社社会发展展的需要要；三是是资金市市场化配配置程度度提高以以后，政政府可调调控的资资金越来来越有限限。面对对新情况况、新任任务，上上海进一一步深化化了建设设投融资资体制改改革。加快快实现政政企分开开，切实实转变政政府职能能。从年开始始，上海海对政府府投资领领域逐步步进行分分类界定定，明确确了政府府投资主主要集中中在非竞竞争性的的公益类类项目和和基础设设施项目目，退出出一般竞竞争性投投资领域域；对有有收费机机制、收收益稳定定的城市市基础设设施项目目，完全全交给社社会投资资者投资资；对一一些有收收

39、费机制制但效益益难以做做到投资资收益平平衡的基基础设施施项目，政府通通过适当当的补贴贴等政策策鼓励社社会资金金规范、有序地地投入。把政府府的主要要职责定定位在做做好“统一规规划、培培育主体体、制定定政策、依法监监管”四个方方面的工工作：一是高起起点、高高质量地地做好规规划，借借鉴国外外好的理理念，整整体上为为发挥投投资效益益创造必必要的前前提条件件。在上上海城市市轨道交交通网络络、黄浦浦江两岸岸资源的的综合开开发利用用等专业业规划中中，已经经采用国国际招标标和国际际咨询的的方式，提高规规划水平平。二是推行行项目法法人制度度和面向向社会招招商，促促进投资资主体多多元化，改变过过去由政政府作为为单

40、一投投资主体体的做法法。千方方百计吸吸引社会会资金直直接进入入基础设设施投资资领域，初步形形成以社社会资金金为主、政府和和社会共共同投资资的投融融资机制制。三是通过过政策配配套、服服务配套套，按照照“公开、公平、公正”的原则则，营造造市场化化运作的的外部环环境。从从财税政政策、土土地政策策等方面面给予支支持，同同时加强强对社会会投资者者的协调调服务，增强政政策的透透明度和和稳定性性。四是通过过完善法法规、健健全监管管机构，保障基基础设施施投融资资长效发发展机制制。在资资产保全全、服务务规范、价格收收费、信信息披露露等方面面，既要要维护投投资者的的权益，又要强强化对社社会投资资者的责责任约束束。

41、按照照上述定定位，努努力贯彻彻“重大项项目规划划设计国国际化、投资项项目招商商运作市市场化、项目公公司投资资主体多多元化”的总体体要求，推进政政府职能能转变，推动政政府从“办建设设”转向“管建设设”。充分分运用市市场机制制，采取取多样化化的投融融资模式式。一是体制制创新。在城市市轨道交交通建设设上引入入竞争机机制，实实行投资资、建设设、运营营、监管管“四分开开”，明确确了投资资主体，分别组组建相互互独立的的轨道交交通投资资公司、建设公公司、运运营公司司，由投投资主体体通过招招标分别别委托建建设和运运营，降降低建设设造价，提高运运营服务务水平，加快轨轨道交通通建设的的速度。二是政策策推进。在高速

42、速公路网网和越江江工程建建设上，通过营营造政策策环境，全面推推行社会会招商。三条高高速公路路和两条条越江工工程项目目共吸引引社会资资金亿元元人民币币，投资资主体中中既有中中央的也也有地方方的，既既有国有有的也有有民营的的，既有有上海的的也有外外地的，较充分分地体现现了投资资的“社会化化、多元元化”。三是强强强联合。在磁悬悬浮轨道道交通建建设上，打破了了行业界界限，引导大企企业集团团参与投投资，组组成了由由具备一一定实力力的能源源、冶金金、汽车车、设备备制造等等大企业业集团共共同出资资的项目目公司。四是资本本运作。在水、电、气气等公用用设施建建设上，充分发发挥申能能股份、原水股股份等上上市公司司

43、的作用用，通过过配股、国有股股减持和和资产经经营等资资本市场场运作途途径，拓拓宽了向向社会融融资的渠渠道。二、上海海市基础础设施融融资方式式的创新新（一）创创新投融融资主体体、组建建城市建建设投资资开发总总公司上海市在在年成成立了城城市建设设基金会会，将城城建的财财政性资资金从财财政局划划给基金金会，实实现了城城建财权权与事权权的统一一。但因因基金会会不是法法人，不不能以法法人身份份融资，于是在在年月，又又组建了了城市建建设投资资开发总总公司（以下简简称“城投公司司”）。这这也是全全国第一一家城市市建设投投资开发发公司。城投公公司的诞诞生，标标志着上上海城市市建设投投融资开开始由计计划体制制向

44、市场场体制转转变。城城市建设设不再是是政府统统包统揽揽，而是是在政府府不断增增加投入入的基础础上，由由政府领领导下的的专业公公司，以以企业举举债的形形式，通通过向金金融机构构融资和和吸引社社会资金金等多种办法，全方位位筹措城城市建设设资金。从年年至年年，城投投公司通通过多种种渠道筹筹措的城城建资金金达多多亿元，先后为为项项重大工工程解决决了资金金难题，几乎上上海每项项标志性性工程身身上都留留下城投投公司的的影子。（二）投投资主体体进一步步多元化化自从年年上海开开始大规规模地推出出公共基基础设施施投资者者招商以以来，各各类投资资者踊跃跃参与，展开公公平竞争争。一些些商业投投资人，如金融融投资机机

45、构、工工业生产产企业、房地产产开发企企业、社社会基金金组织，甚至个个人，特特别是那那些具有有较大资资金集聚聚量的大大型企业业集团，急于寻寻找新的的投资方方向，直直接参与与城市基基础设施施建设投投资。年年，上海海已有一一些民营营企业通通过公开开招投标标，直接接参与了了高速公公路的投投资建设设，并获获得了一一定年数数的经营营管理权权；另有有一些个个人也通通过入股，直接参参与了越越江隧道道的建设设。从招招商结果果看，投投资者涉涉及不同同的所有有制、不不同的行行业。投投资者大大致包括括以下几几个方面面：（）民营营资本。民营资资本已逐逐渐成为为上海公公共基础础设施投投融资项项目的最最主要投投资者，上海高

46、高速公路路七成以以上是民民营资本本参与投投资开发发。（）施施工单位位。如依依靠自身身的资本本实力和和银行的的长期融融资支持持，上海海城建集集团以投投资者的的身份参参与了嘉嘉浏高速速公路等等的投资资，上海海建工集集团参与与了同三三国道等等项目的的投资。（）大型国国有投资资公司。上海的的国有投投资公司司利用自自身的综综合优势势，以一一般投资资者的身身份，积积极参与与上海公公共基础础设施投投资者招招商项目目的投标标。（）上市市公司。如上海海隧道股股份有限限公司投投资上海海大连路路隧道工工程项目目。（）信托托投资公公司等金金融机构构。上海海爱建信信托投资资有限责责任公司司成功地地竞标投投资了上上海外环

47、环线黄浦浦江越江江隧道和和复兴路路越江隧隧道。（）原原材料供供应商。高速公公路、轨轨道交通通等城市市公共基基础设施施需要大大量的钢钢材、水水泥等原原材料，于是也也吸引了了部分原原材料供供应商加加入到投投资者队队伍，以以便于获获得工程程项目的的原材料料供应合合同。（三）多多元化的的融资方方式政府府出资。包括市市财政拨拨款、土土地出让让收入、各类城城建政策策性收费费。向国国际资本本市场融融资，利利用外资资。年年，上海海成功地地利用国国际资本本建设地地铁一号号线。之之后，利利用外资资步伐大大大加快快，如通通过世界界银行和和亚洲开开发银行行融资，解决了了杨浦大大桥、河河流污水水治理工工程、内内环线高高

48、架等重重大工程程的建设设用款。发行行城市建建设债券券。如充充分利用用中央给给上海的的浦东开开发的政政策，发发行浦东东建设债债券，以以及发行行市政建建设债券券、煤气气建设债债券等，为加快快浦东、浦西重重大市政政联动项项目建设设，提高高城市居居民煤气气化普及及率，以以及高架架道路建建设，发发挥了重重要作用用。市政政设施部部门专营营权有期期限出让让。通过过“三桥一一隧”，延安安路高架架（东、西段），沪嘉嘉、沪宁宁高速公公路部分分专营权权出让等等途径，筹措了了大量城城建资金金。组建建上市股股份公司司。如组组建凌桥桥股份有有限公司司、原水水股份有有限公司司，筹措措自来水水的建设设资金等等。吸引引大企业业

49、投资市市政设施施建设。如上海海实业等等六大投投资（金金融）集集团公司司，开始始承担部部分基础础设施项项目建设设。融通通社会基基金。如如借用市市社会保保障基金金。向国国内金融融机构短短期贷款款。平均均每月向向工商、建设、交通等等银行短短期融资资达亿元以以上。基础础设施信信托。年月月日日，中国国人民银银行发布布的信信托投资资公司资资金信托托管理暂暂行办法法开始始正式施施行，当当天上海海爱建信信托投资资有限责责任公司司推出了了“上海外外环线隧隧道项目目资金信信托计划划”，面向向个人与与企事业业单位募募集总量量亿元的的资金，投向上上海外环环隧道项项目建设设。到月日，全全部募集集工作顺顺利完成成。其中中

50、机构投投资者认认购万万元，其其余为个个人投资资者认购购。等项项目建成成后，每每年的运运营收入入扣除成成本、财财务费用用等，加加上政府府补贴合合计利润润分配给投资资者，估估计收益益率在左右右。爱建建信托投投资有限限责任公公司此举举不仅是是信托公公司业务务的新拓拓展，也也是上海海城市基基础建设设投融资资的又一一次创新新。（四）上上海银行行界基础础设施贷贷款的创创新根据城市市基础设设施项目目的特点点，上海海的银行行对城市市基础设设施项目目的贷款款突破了了传统的的工商信信贷的操操作惯例例，基本本上采用用了国际际上“有限追追索项目目融资”方式。贷款款期限延延长。以以前银行行中长期期项目贷贷款，期期限大部

51、部分在年年，上海海基础设设施项目目贷款期期限最长长可达年，基本满满足了项项目公司司自身现现金流量量的匹配配需要。贷款款金额增增大。上上海城市市基础设设施建设设单个项项目的银银行贷款款金额较较大，大大部分在在亿亿亿元人人民币。担保保方式创创新。一一般采用用项目公公司自身身资产和和现金流流量作抵抵押，各各投资方方以其出出资额为为限承担担有限责责任的方方式。三、上海海各行业业投融资资体制的的改革创创新（一）上上海高速速公路投投资体制制：首创创社会投投资者招招商模式式上海针对对高速公公路的现现金流量量稳定和和投资回回收期适适中的特特点，首首创了投投资者招招商的模模式，即即按照项项目融资资的操作作惯例，

52、向全社社会进行行投资者者招商。从年年初，推推出第一一条高速速公路项项目嘉浏公路项项目投资资者招商商以来，到年年月为为止，“十五”期间拟拟建高速速公路项项目的投投资招商商工作已已经基本本完成。上海高高速公路路投资者者招商模模式如下下：政府府就某一一高速公公路项目目按照“建设、营运、转让”，即模模式进行行社会投投资者招招标；政政府授予予投资者者（项目目公司）高高速公路路收费经经营特许许权（期期限一般般为年）以以及其他他支持措措施；投投资者中中标以后后，负责责出资组组建项目目公司，项目公公司的资资本金一一般在左左右，其其他资金金由投资资者和项项目公司司自行向向银行贷贷款；投投资者（项目公公司）负负责

53、项目目的建设设和营运运，主要要靠收费费来偿还还银行长长期贷款款和收回回投资；特许经经营权结结束以后后，高速速公路无无偿转让让给政府府，投资资者自行行承担项项目投资资的风险险。政府采取取了以下下便利投投资者的的措施：（）合理切切割项目目，减小小规模，分段招招商，便便于社会会投资者者有能力力参与。（）财税政政策上给给予优惠惠，用地地政策上上给以支支持。（）建建立统一一收费结结算体系系，降低低运营成成本。（）工工程管理理实行“代建制制”，保证证工程质质量。在在国内首首次引入入了与国国际接轨轨的新型型项目管管理体制制代建制制，由政政府认可可的各类类专业化化、社会会化的工工程项目目管理公公司代为为组织各

54、各项工程程的建设设。（二二）上海海轨道交交通投融融资体制制：首创创投资、建设、运营、监管“四分开开”模式根据新一一轮城市市规划，上海要要加大轨轨道交通通建设的的速度，规划总总长度约约为公里里，每年年约需投投入资金金亿元，而完成成总体规规划则需需要投入入资金多亿元元。如此此巨大的的投入，如果采采取政府府一方投投入建设设的办法法，显然然是一个个巨大的的财力负负担。为为了保证证轨道交交通项目目的顺利利建设，上海对对轨道交交通建设设体制实实施重大大改革，实行投投资、建建设、运运营、监监管“四分开开”，引入入市场竞竞争机制制，降低低建设成成本，加加强综合合开发，提高投投资效益益，加快快上海轨轨道交通通的

55、建设设。在投投资体制制方面组组建专业业投资公公司负责责投融资资。年年月，由上海海久事公公司和上上海城投投公司联联合组建建轨道交交通投资资公司上海海申通公公司，并并按照现现代企业业制度的的要求，建立轨轨道交通通的商业业化运作作机制。上海申申通公司司在新的的投融资资体制中中，采取取了与以以往地铁铁建设不不同的投投融资模模式。其其最大的的特点在在于：不不是由申申通公司司为所有有轨道交交通项目目进行统统一融资资负债，而是采采取与沿沿线各区区一起联联合组建建轨道交交通项目目公司，项目公公司的注注册资金金占总投投资的左左右，申申通公司司和沿线线各区负负责相应应部分的的股权出出资；另另外由项项目公司司向银行

56、行长期贷贷款。建设设体制实实行代建建总承包包制，在在地铁建建设阶段段进行专专业化运运作和适适度竞争争。组建建了上海海地铁建建设总承承包公司司，并于于年月引入入了上海海久创建建设管理理公司和和沪港合合资的上上海港铁铁建设管管理公司司。三家地铁铁建设公公司按照照市场原原则，接接受各轨轨道交通通项目投投资方的的委托，完成轨轨道交通通的设计计施工招招标、施施工管理理，直至至交钥匙匙承包。运营营体制。打破由由一家公公司垄断断运营的的格局，成立了了两家运运营公司司：上海海地铁营营运公司司和上海海现代轨轨道交通通股份有有限公司司，通过过市场竞竞争方式式来获取取轨道交交通的运运行权。监管管体制。在监管管方面，

57、上海市市政府的的职责主主要是建建立公正正、公开开、公平平的监管管机制，提高轨轨道交通通的运行行效率。政府在在投融资资、建设设、运营营等各个个环节，探索、建立有有效的监监管制度度，以保保护投资资者和社社会公众众的利益益。第三节深圳市市基础设设施投融融资体制制改革创创新与措措施一、基础础设施投投融资体体制改革革创新（一）年月深圳圳市政府府发布了了深化化投融资资体制改改革指导导意见，系统统地提出出了投融融资体制制改革的的目标和和原则，界定了了各类投投资主体体的投资资领域，明确了了各类投投资项目目的责任任主体，力求建建立新型型投融资资体制，广泛筹筹集建设设资金深深圳市投投融资体体制改革革的目标标是实现

58、现投资主主体多元元化、融融资渠道道商业化化、投资资决策程程序化、项目管管理专业业化、政政府调控控透明化化以及中中介服务务社会化化，建立立以市场场为导向向的新型型投融资资体制。其改革革的原则则是打破破垄断，放宽市市场准入入；坚持持谁投资资、谁所所有、谁谁受益、谁承担担风险；充分发发挥市场场对投融融资活动动的调节节作用，实行政政府宏观观指导协协调、企企业自主主投资、银行独独立审贷贷；积极极培育多多元化主主体，鼓鼓励公平平竞争，政府依依法保障障各类投投资者权权益和公公众利益益。改革革的内容容包括以以下五个个方面：合理理界定各各类投资资主体的的投资领领域。政政府非经经营性投投资以非非经营性性基础设设施

59、项目目、非经经营性社社会事业业项目和和重大高高新技术术项目为为主，主主要集中中在教育育、文化化、卫生生、体育育、民政政、口岸岸以及高高新技术术研发、环境保保护、市市政建设设、防洪洪排涝、河道整整治等领领域。政政府经营营性投资资以带动动社会资资本投资资为目的的，仅限限于社会会需要但但民间资资本和外外资等社社会资本本不愿或或无力投投资的经经营性基基础设施施项目、经营性性社会事事业项目目和需要要政府以以战略投投资者角角色支持持的重大大高新技技术项目目等领域域。除涉涉及国家家和地区区安全的的项目外外，其他他领域一一律向社社会资本本开放。要打破破地区、行业、所有制制和内外外资界限限，全方方位开放放经营性

60、性基础设设施和经经营性社社会事业业领域，使更多多社会资资本成为为这两大大领域新新的投资资主体。除高速速公路、港口、机场、电力等等已经向向社会资资本开放放的领域域外，轨轨道交通通、自来来水供应应、污水水处理、垃圾处处理等基基础设施施项目和和教、科科、文、卫、体体等社会会事业领领域也要要实行投投资开放放政策，实现投投资主体体多元化化和融资资渠道商商业化。打破破垄断，鼓励竞竞争。给给予民间间资本、外资等等社会资资本平等等的地位位，在投投资机会会和条件件、要素素供给等等方面消消除人为为壁垒，鼓励各各类资本本利用参参股、收收购、兼兼并等方方式参与与国有企企业改制制和事业业单位公公司化进进程。鼓励励社会资