社会卫生政策分析课件

1、社会卫生政策分析social health policy analysis同济医学院社会医学系Faculty of social medicine of Tongji medical college1outlineGeneral description Common methods of health policy analysisFormulation , implementation and evaluation of health policy analysis2第一节 概述General description 卫生政策分析（health policy analysis） 是政府为解决

2、卫生问题而进行的政策本质、产生原因及实施效果的研究，它是一个系统、连续的过程，贯穿于政策制订的各个环节，用于社会卫生策略及卫生措施的研究及制订。3一、政策的本质与功能 （essence and functions of policy）（一）政策本质(essence of policy) 政策（policy）是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行动准则，是一系列谋略、法令、措施、方法、条例等的总称。 4政策具有以下几个方面的特征： 利益倾向：代表本阶级的利益目标取向：明确的目标合法性：涉及对象的认可和接受权威性：政策的强制性功

3、能多样性：正功能和负功能；显功能和潜功能； 可预测的功能和不可预测的功能。（计划生育政策）价值取向：制定者价值观的影响。如公平与效率。过程及阶段性：政策制定阶段和政策执行阶段。 5调控功能（control） 政府运用政策，对社会公共事务中出现的各种利益矛盾进行调节和控制（价格、信贷等经济手段），如医疗保险政策。 直接调控和间接调控 利益分配功能（benefit allocation） 需要政策来调节利益关系，以减少各个集团之间利益冲突（卫生资源配置问题）。7二、政策分析理论和原则 （theories and principles of policy analysis）（一）公共选择理论（pub

4、lic choice theory） 按照美国学者C.沃尔夫的观点，公共政策干预的主要理由在于市场存在着缺陷，并可能发生市场失灵； 市场失灵（market failure ）：是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某些限制，使单纯的市场机制无法把资源有效地配置到最佳状态，即经济学的“帕累托最优”状态； 8为了弥补市场在资源配置等方面的失灵，政府必须介入，并采取相应的政策对市场进行干预； 社会成员通过某种政治程序或以公共政策形式出现的这种非市场的解决（市场失灵）方式称为公共选择过程，实际上就是对各种公共物品（public goods）的供给问题做出决策，而政府干预就是公共选择过程的具体形式。

5、 10（二）政策分析原则 （principles of policy analysis）系统原则（systemic principle） 政策本身就是一个系统,政策分析要考虑局部与整体、内部和外部、眼前和长远利益、主要目的和次要目的关系。卫生改革是市场经济改革有机组成。非典问题。预测原则（predictable principle） 制订政策是对未来行为所作的一种设想，远景规划，十五规划。11协调原则（concerted principle） 政策出台，是利益相互妥协的结果。公共政策协调的最基本特征是利益的协调，包括不同人、不同事物间互斥利益的协调；多样性原则（principle of div

6、ersity） 多样性是一个系统的可能状态的数量；12三、政策分析的框架和要素 (frame and elements of health policy analysis)（一）政策分析的框架 公共政策问题的构建公共政策方案的制定与通过公共政策内容的实施公共政策效果的评价14（二）政策分析的要素政策问题：来自大量社会问题，如爱滋病的流行政策目标：希望取得的结果或者完成的任务政策方案：实现目标的具体手段、对策或者措施政策模型：复杂问题变成易于处理的简单模式政策资源：利益各方显示其政治影响力的基础政策评价标准：技术理性、经济理性、法律理性、 社会理性、实质理性(荻辛)政策效果：取得的成果政策环境：

7、外在的制约和影响因素政策信息：信息的收集、传递、加工、使用和反馈15（二）渐进决策模型 （gradual decision-making model） 特点： 采用不断尝试的方法，找出满意的结果 从若干个相差不大的方案中选择相对较好的方案 使利益相关集团达成共识，协调各种冲突的目标 渐进决策模型能及时纠正错误，比较稳妥，容易控制17（三）精英决策模型 （estate decision-making model） 精英决策模型，是将公共政策看成是反映占统治地位的精英们的价值和偏好的一种决策理论。该模型认为： 只有少数掌权的人为社会分配价值 群众对社会的影响可以忽略 占统治地位的精英们决定公共政策

8、，然后由政府机构和官员加以实施 精英决策模型不适用于大众参政议政程度较高的社会 18（四）集团决策模型 （group decision-making models）集团决策模型强调利益集团之间的相互作用，认为政策是利益集团之间争斗所达到的平衡； 优点：充分考虑利益集团在决策过程中的作用，对分析和处理具有利益冲突的各种政治、经济和社会行为有较好的作用，但过分夸大了集团的重要性，低估了决策者的作用及其他因素的影响； 19（五）系统决策模型 （systemic decision-making model）系统决策模型从系统论的观点出发，把政策视为政治系统对来自环境需求的反应；政治系统是复杂的，按照系

9、统论的观点，可以把政治过程看作一个黑箱，人们不需要详细研究其具体结构，只需要了解投入和产出，了解政策制订系统与环境的作用，而这种相互影响是一个动态的过程；在稳定的环境里，政治系统的反应可以是渐进性地修改政策；而在快速变迁的环境中，则需要对政治系统进行彻底的变革； 20第二节 卫生政策分析方法common methods of policy analysis利益相关集团分析（stakeholder analysis） 政策图解法（political mapping） 政策网络分析（policy network analysis） 场力分析法（force-field analysis） SWOT分

10、析（SWOT analysis） 21一、利益相关者分析 （stakeholder analysis）（一）利益相关者（stakeholder） 利益相关者是指某些人、团体或者机构，他们能够改变某个政策的目标，影响政策目标的实现；或是当政策目标实现后，他们的利益会受到影响。22（二）利益相关集团分析的意义 制订一个政策，实现政策的目标，一定要考虑利益相关集团的利益，否则就会导致政策目标的削弱或者失败。 某些利益相关集团所处地位非常有力，能够加强或者削弱决策者的自主权，如政府； 某些集团支持态度很坚决，决策者应当特别注意这些集团，与其保持密切联系，以获得足够的支持，如群众； 某些集团可能会影响决

11、策的方向或者政策目标，如媒体。 关注两点：各个集团的利益和影响组织决策的力量，即所能动用的资源24（三）利益相关集团分析的4个步骤 确定利益相关集团估计利益相关集团的利益以及政策目标对其利益的可能影响评价利益相关集团动用资源的能力判断各个利益相关集团的立场25（五）利益相关集团分析实例 以英国政府资助的项目提高贫困地区结核病患者的发现率为例。在我国很多地区，尤其是贫困农村，结核病仍然是威胁地区居民健康的主要病因。原因在于很多结核病人没有被发现，所以提高结核病人的发现率，就成为控制结核病的一个关键因素。 27利益相关集团集团的利益资源动用资源能力立场病人（病情轻，尚能劳动）不去就医，能挺就挺不完

12、整的信息一些家产没有金钱不会动用家产不去就医，无法发现病人（病情重，丧失劳动力）希望赶快治好不完整的信息一些家产变卖家产去治病去就医，可能发现家人希望患者康复不完整的信息一些家产变卖家产治病社区邻里害怕传染信息提供治疗线索可能发现社区领导者劝患者就医信息和社会地位提供治疗线索，宣传结核危害可能发现当地卫生工作者通过治疗获取经济效益信息、社会地位、影响力转送患者到专业机构治疗可能发现卫生防疫部门控制结核病发生和蔓延信息、社会地位、技术为合乎条件的患者免费治疗发现综合医院通过治疗病人获得经济效益信息、社会地位、技术提供治疗发现专业医院控制结核病的发生和蔓延信息、社会地位、技术提供治疗发现媒体提供新

13、闻热点，获得群众关注，信息提供治疗线索，包括免费治疗地点，医生选择帮助发现28二、政策图解法（political mapping）宏观政策图解法微观政策图解法政策网络分析国家大政方针如法律的制定微观领域如卫生部的规章制度制定29（一）宏观政策图解法 （macro-political mapping） 宏观政策图解法，就是借助地图图解，找出主要的利益相关集团，并在地图上标注出他们之间以及他们和政策制订者之间的相互关系，以达到简化环境因素，精简信息量的目的； 地图中央：政策制订者 纵轴：各个可能的政策参与者 横轴：团体对政策制订者的支持程度，越靠 近中央，支持程度越高，反之越低 30政策图解分析要

14、考虑两个重要的变量1.政策参与者是支持还是反对该政策的制订 该团体基本同意政策博奕的根本规则； 该团体同意新政策的目标、目的和策略； 该团体对于政策制订者和执行者完成目标的权力至关重要； 该团体对于实施某些重大政策具有影响力； 该团体可以获得很多好处 2.政策参与者是处在政策制订者左边还是右边 基本上依据的是主观判断，根据研究的目的，把保守派和改革派、左派和右派区分开来 31反对者支持者反对者外部参与者 世界银行 IMF USAID私有银行国际投资立场反抗法律反对道义支持 核心支持道义支持法律反对反抗社会团体城市中产阶级城市工人小农户大农户企业家政党促进民主党 全国联盟真正自由党自由党压力团体

15、社会劳工联合会农业劳工联合会经贸委军队农协工业会所 政策制定者出口商城市中产阶级商人议会雇工联合会商业会所银行联合会32通过政策图解分析可以回答：1政策的支持程度2支持的凝聚程度，摇摆程度，分裂 3支持的位置 33宏观政策图解分析需要注意：1有多少反对团体？2反对的程度有多大？ 3有多少团体是真正反对？ 4在政策制订或执行过程中是否有新的联盟形成？ 5反对派的力量能否被平衡？ 34宏观政策图解分析的优点：第一，形象地了解所要制订政策的处境；第二，了解政策的弱点；第三，发现潜在的反对和支持联盟；第四，了解政策的权威性；第五，清楚政策实施者的能力；第六，明确政策的方向。 35（二）微观政策图解法

16、(micro-political mapping） 微观政策图解法可以用来分析对某一政策具体问题的支持程度，分析一些团体对特定政策做出的反应，或者同一个部门中的不同组织对于该政策的不同态度。 36反对道义支持核心支持道义支持反对把巴拉圭政府农业部改变农产品价格的政策进一步明确为减少农产品价格控制，促进农产品生产，再进行微观政策图解分析。国际捐助机构城市中产阶级国会农业部政党城市劳工联合会小农户农业会所军队经贸委商业会所国际货币基金组织谷农37（三）政策网络分析 （policy network analysis）重点关注某一个特定的政策政策网络分析通过如下步骤，绘制政策网络图： 首先，搞清政策的

17、通过和实施要经过哪几个关键点？第二步，每一个步骤的关键人物是谁？第三步，政府官员如何接近这些关键人物？最后，政府官员如何对这些步骤施加影响？38市长联合会全国合作协会卫生部长医学会卫生协会总统议会农业协会财政委员会预算委员会内阁总理预算办公室财政部长国家卫生系统的政策网络图直接联系间接联系39（四）场力分析(force-field analysis) 场力分析就是划出一条线，一端是“强烈支持”，另一端是“强烈反对”，把相关的团体放在这条连续线的相应位置上。 场力分析的最大用途，是把不同的利益相关集团进行分类，以便进一步的分析，同时给管理者一个初步的印象，知道哪些是主要的支持方和反对方。 40反

18、对中立支持城市中产阶级国会商业会所小农户城市劳工联合会国际货币基金组织经贸委国际捐助机构政党军队农业会所 谷农以巴拉圭政府农业部减少农产品价格控制政策为例 41三、SWOT分析 （SWOT analysis） SWOT分析就是把组织内外影响成功的因素进行综合分析，了解组织的优势（strengths）、劣势（weaknesses）、机会（opportunities）和挑战（threats）。 42（一） strengths 、 weaknesses 、 opportunities and threats优势：组织拥有的任何内部资产（包括技术、内驱力、技能、资金、商务关系）； 劣势：组织内部的一些

19、不足，可能会阻碍组织实现目标； 机会：意味着任何外部环境或者趋势，能够有利于组织实现一个特定的目标； 挑战：意味着任何外部环境或者趋势，不利于组织实现一个特定的目标 ；43（二） problems resolved by SWOT analysis 我们的目标是什么？ 我们的服务对象需要什么？ 我们与竞争对手的不同之处是什么？ 我们如何改善自己的服务？ 我们如何区分内部条件（优势和劣势）与外部环境（机会和挑战）？ 44（三）procedures of SWOT analysis 在对组织的上述问题意见达成一致之后，分析团队就可以通过头脑风暴法(brain storm method)找出该组织的

20、所有优势、劣势、机会和挑战。在分析之前，可以选出一个主持人，负责发放卡片。分析分四个步骤，每个步骤只分析一个内容（如优势）。每个步骤完成后，对所提出的内容进行归纳，在团队内基本认同后，再进行下一个步骤的分析。如果大家都觉得分析某一个内容（如挑战）有难处，就可以设计一个情景，把问题放在具体的环境当中进行分析。 45（四）example of SWOT analysis例：2002年，我国学者对加入世界贸易组织后的公立医院发展，进行了SWOT分析。优势：公立医院历史悠久，在医疗服务市场上占据主导地位，国家给予包括税收减免、财政补贴、大型基本建设项目和大型医用设备采购支出等待遇；技术力量强，获得群众

21、认可；是医疗保险定点单位；基础设施好；容易吸引患者。 46劣势：公立医院产权制度不清，政府对管理干预过多；运行机制不灵活，难以很快适应市场的变化；观念陈旧；后勤保障运行成本高；服务价格受到管制；人事分配制度僵化，激励机制存在缺陷，员工积极性调动不足；经营管理人才缺乏。47机会：有利于医疗服务管理水平的提高：学习国外先进的管理经验，如全面质量管理等；促进临床医学的繁荣和诊断治疗水平的提高：医学领域的科研、交流增多；进一步明确公立医院的市场定位和在医疗服务体系中的职责：中外合资医院和民营医院的崛起将逐步使公立医院从多重社会角色的冲突中解放出来，贯彻非营利的本质属性；开拓国际医疗服务市场；挑战：医疗

22、机构之间竞争更加激烈；公立医疗机构人才流失的挑战；公立医院的治理结构面临挑战 。48第三节 卫生政策的制定与实施formulation and implementation of health policy analysis提出卫生政策问题卫生政策的制定卫生政策的实施卫生政策效果评价49一、提出卫生政策问题（provision of health policy problem）（一）卫生政策问题的构建1大众传播媒介的力量 2问题解决的可能性 3政策的倡导者 ：经历、关注点4自然灾害或者经济危机：非典 5政治时机：反恐 6新的政治角色进入 7社会文化的影响 8重要人物的影响：决定力量的领导者 5

23、0（二）建立卫生政策问题议程卫生改革政策取得成功的条件： 政治学家肯顿认为，一项卫生改革政策要想取得成功，最好要满足以下三个条件： 第一，符合客观实际，即它确实是专家和群众所认可的热点问题； 第二，有解决的可能性； 第三，符合政治事件发展的规律，政治可行性 。对卫生工作者来说，最复杂、最难以把握的是政治事件发展的规律 51二、卫生政策的制定 （formulation of health policy）1确定政策目标2. 设计政策方案3. 备选方案的选定4. 方案的论证5. 方案的合法采纳52（一）确定政策目标（conformation of policy objective） 政策目标具体明确

24、：政策目标有效协调：一致性、同向性，避免冲突性政策目标与手段要统一：构成手段目标链 53（二）设计政策方案 （design of policy project）备选方案的设计是个动态的过程，包括设想、分析、初选、评定、淘汰等环节；两个过程： 大胆寻找：就是完成对政策方案的轮廓设想，一般从经验和已有知识入手 ； 精心设计：就是要把每个备选方案尽量细化，更重要的是，要对方案可能产生的结果进行预测。54备选方案库应当具有以下特征： 1所拟定的所有方案都应当进入方案库； 2方案之间必须互相排斥，如方案甲不能包括方案乙； 3拟定的方案在考虑经济可行性、技术可行性的前提下，必须考虑政治可行性。55（三）备

25、选方案的选定 （selection of policy project）最大限度地实现政策目标 最少地消耗各种政策资源 对多种风险具有最大的应变性 在政策实施中产生最小的负面效应 56（四）方案的论证（argumentation of policy project）寻找证据支持自己的主张、反驳他人看法的过程就是政策论证。是一个互动的过程。 论证的目的： 一是再次检验政策提出的理由，促使提出者审慎地对待自己的结论，反思分析的方法； 二是通过这种批判式的交流活动，使得相互冲突的组织，在说服与争论中达成相互理解，接受所认同的政策主张 57（五）方案的合法采纳（legitimation of policy project）政策方案被选出来之后，未必立即付诸实施。它需要依照一定的法律程序予以审定，即合法化（legit