设立油污损害赔偿基金的几个法律问题

1、设立船舶油污损害赔偿基金的几个法律问题胡正良* 法学博士，上海海事大学教授，大连海事大学教授、博士生导师，律师，email: jzhu一、引 言在我国，有关海海洋油污损害害赔偿基金的的研究始于11971年设设立国际油污污损害赔偿基基金的的国际际公约（以以下简称11971年基基金公约）。 1 International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage, 1971，简称“1971 Fund Convention”。该公约于1971年1

2、2月18日原政府间海事协商组织（Inter-governmental Maritime Consultative Organization: IMCO）在布鲁塞尔召开的关于设立国际油污损害赔偿基金的会议上通过，1978年10月16日生效1 International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage, 1971，简称“1971 Fund Convention”。该公约于1971年12月18日原政府间海事协商组织（Inter-gove

3、rnmental Maritime Consultative Organization: IMCO）在布鲁塞尔召开的关于设立国际油污损害赔偿基金的会议上通过，1978年10月16日生效。我国没有参加该公约。2 International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage, 1969，简称“1969 CLC”。该公约于1969年11月29日原政府间海事协商组织在布鲁塞尔召开的海上油污损害法律会议上通过，1975年6月19日生效。该公约经过1976年、1984年、1992年和2000年四次修正。经1992年议定书修正后，该

4、公约更名为1992年国际油污损害民事责任公约（简称1992年民事责任公约）。1996年5月30日1992年民事责任公约生效后，我国参加了该公约，但没有参加已于2003年11月1日生效的2000年修正案，该修正案只对香港特别行政区有约束力。参见：2003年11月11日交通部关于1992年国际油污损害民事责任公约议定书2000年修正案和1992年国际油污赔偿基金公约议定书2000年修正案生效的公告。3 根据1971年基金公约第10条第1款，有义务向国际污染损害赔偿基金交纳摊款的人，是指缔约国内在一个日历年度中从下列途径收到摊款石油总量超过15万吨的任何人：（1）在该国领土内的港口或油站收到从海上运

5、至这些港口或油站的摊款石油；（2）在位于该缔约国领土内的任何油站，收到从海上运来而卸于非缔约国港口或油站的摊款石油（但这种摊款石油计入在该非缔约国卸载后第一个收到该项石油的缔约国的摊款石油量中）。因此，对于通过海运出口的石油，无需交纳基金摊款。4 根据前述1971年基金公约第10条第1款的规定，如果我国参加该公约，收到国内海上运输石油的炼油厂有义务向国际污染损害赔偿基金交纳摊款，但这些炼油厂表示不愿意交纳该摊款。近年来，随着我我国进口石油油数量迅速增增加，以及船船舶油污事故故的频繁发生生，设立国内内船舶油污损损害赔偿基金金，成为海事事部门和理论论界研究的热热门话题，并并引起了国家家主管部门的的

6、高度重视。目前，我国已成为世界第三大石油消费国，2003年和2004年石油进口量均超过1亿吨，沿海石油运输量超过2亿吨。我国已开始实施国家石油安全战略，能源需求进一步增加。我国进口石油90%通过海上船舶运输实现，目前每天航行于我国沿海的各类油轮多达200艘左右。5 船舶油污事故后续处理亟待“破题”，载于 HYPERLINK / 世界商业评论 HYPERLINK / ICXO.COM，2005年4月45 船舶油污事故后续处理亟待“破题”，载于 HYPERLINK / 世界商业评论 HYPERLINK / ICXO.COM，2005年4月4日。6 同上注这两年来，设立立我国船舶油油污损害赔偿偿基金

7、的工作作有了很大进进展。20003年1月，交交通部会同财财政部向国务务院上报了关关于尽快建立立我国船舶油油污损害赔偿偿机制的请示示，建议设设立我国船舶舶油污损害赔赔偿基金。 2003年年2月，国务务院同意交通通部和财政部部建议。同年年8月，财政政部、交通部部组成调查组组赴上海、宁宁波等地开展展调研，并起起草了船舶舶油污损害赔赔偿基金征收收和使用管理理办法，并并分别征求了了国务院有关关部门和主要要石油货主意意见。与此同同时，海事系系统内部广泛泛开展了船舶舶油污损害赔赔偿问题研究究，为将来船船舶油污损害害赔偿基金制制度出台做好好前期准备。77 同上注船舶油污损害赔赔偿基金是一一种油污损害害风险的分

8、摊摊机制，其主主要目的是保保障油污受害害人的损失得得以充分或者者适当的赔偿偿。自19971年基金金公约实施施以来，这一一机制被证明明是合理和行行之有效的机机制。但是，船船舶油污损害害赔偿基金作作为一项法律律制度，其设设立、管理和和使用，涉及及复杂的法律律问题。为保保障这一制度度科学地建立立和合法有效效地运作，需需要从法律的的角度对这一一制度加以深深入的分析和和研究。本文从这一制度度的法律载体体，油污损害害赔偿基金的的性质与管理理主体、资金金来源、使用用、基金的代代位求偿权等等方面，从我我国的实际情情况出发，参参照19992年基金公公约，8 即1992年设立国际油污损害赔偿基金的的国际公约（In

9、ternational Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil pollution Damage, 1992，简称“1992 Fund Convention”）。该公约系经1992年议定书修订的1971年基金公约。该议定书于1992年11月27日国际海事组织在伦敦召开的会议上通过，1996年5月30日生效。该公约经过2000年修正案的修正，且于2003年11月1日生效。该公约只对香港特别行政区有约束力。参见：2003年11月11日交通部关于1992年国际油污损害民事责任公

10、约议定书2000年修正案和1992年国际油污赔偿基金公约议定书2000年修正案生效的公告。 以8 即1992年设立国际油污损害赔偿基金的的国际公约（International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil pollution Damage, 1992，简称“1992 Fund Convention”）。该公约系经1992年议定书修订的1971年基金公约。该议定书于1992年11月27日国际海事组织在伦敦召开的会议上通过，1996年5月30日生效。该公约经过200

11、0年修正案的修正，且于2003年11月1日生效。该公约只对香港特别行政区有约束力。参见：2003年11月11日交通部关于1992年国际油污损害民事责任公约议定书2000年修正案和1992年国际油污赔偿基金公约议定书2000年修正案生效的公告。二、船舶油污损损害赔偿基金金制度的法律律载体任何一项制度，只只有当由适当当的法律作出出明确规定时时，才具有法法律效力。该该法律即为该该制度的法律律载体。适当当的法律是指指该法律应当当保障该制度度具有法律效效力。因此，采采用什么法律律作为一项制制度的载体，取取决于该制度度的性质与内内涵。船舶油油污损害赔偿偿基金制度也也应当由适当当的法律作为为载体。2000年

12、4月月1日起施行行的海洋环境境保护法9 1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过。 第66条规定定：“国家完善并并实施船舶油油污损害民事事赔偿责任制制度；按照船船舶油污损害害赔偿责任由由船东和货主主共同承担风风险的原则，建建立船舶油污污保险、油污污损害赔偿基基金制度。实实施船舶油污污保险、油污污损害赔偿基基金制度的具具体办法由国国务院规定。”因此，国务院根据本条规定制定船舶油污损害赔偿基金制度的具体办法，符合2000年7月1日起施行的立法法第56条关于“国务院根据宪法和法律，制定行政法规9 1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过。1

13、0 2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过。目前，财政部和和交通部起草草的船舶油油污损害赔偿偿基金征收和和使用管理办办法，如经经国务院通过过和公布，便便具有行政法法规的效力。因因此，根据海海洋环境保护护法的上述述授权，国务务院制定行政政法规作为船船舶油污损害害赔偿基金的的法律载体，是是使该制度具具有法律效力力的最便利途途径。但是，船舶油污污损害赔偿基基金制度不仅仅仅涉及行政政机关对该基基金的征收和和管理，更多多的是涉及该该基金的使用用。该基金的的使用主要包包括：基金所所适用的船舶舶、油类和地地理范围，基基金对油污损损害赔偿的范范围，基金对对油污损害免免于赔偿的情情况，基金对对

14、油污损害赔赔偿的金额，基基金对油污损损害赔偿后的的代位权，向向基金索赔的的时效等。可可见，这些内内容基本上属属于民事法律律的范畴。而而且，这些内内容的复杂性性和特殊性表表明船舶油污污损害赔偿基基金制度应作作为一项民事事基本制度。根据立法法第8条，民事基本制制度属于只能制定定法律的事项。换言之之，根据这一一规定，船舶舶油污损害赔赔偿基金制度度的内容或者者主要内容，应应当以法律作作为载体，而而不是效力层层次低于法律律的行政法规规。前述海海洋环境保护护法第666条的原则性性授权规定，并并不能反映船船舶油污损害害赔偿基金制制度作为一项项民事基本制制度的基本内内涵，从而并并不充分满足足立法法第8条的要求

15、求。因此，笔者建议议，船舶油污污损害赔偿基基金制度的法法律载体，通通过两个步骤骤加以确立和和完善。第一一、国务院根根据海洋环环境保护法第第66条的原原则性授权规规定，制定和和公布船舶舶油污损害赔赔偿基金征收收和使用管理理办法，明明确规定基金金的征收主体体和使用管理理主体、征收收对象、征收收范围、征收标准、用用途、使用程程序等内容，借以初步确立船舶油污损害赔偿基金法律制度；第二、在今后修改海商法时，在拟增加的“船舶油污损害赔偿”一章，11 司玉琢、胡正良主编：中华人民共和国海商法修改建议稿11 司玉琢、胡正良主编：中华人民共和国海商法修改建议稿条文、参考立法例、说明，大连: 大连海事大学出版社2

16、003年版，第43-47页。三、船舶油污损损害赔偿基金金的性质与征征收管理主体体 （一）船舶油污损害赔偿基金的性质在现实生活中，存存在名目繁多多的基金。有有学者将基金金分为政府建建设基金、投投资基金和社社会公益基金金。12 厉以宁：投资基金法律制度，全国人大常委会法制讲座：人民网。国务院2004年2月4日公布、2004年6月1日起施行的基金会管理条例第2条规定：“本条例所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。” 第6条规定：“国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会的登记管理机关。” 其中，政政府建设基

17、金金是政府性基基金的一种，如如港口建设费费。13 港口建设费根据1985年10月22日国务院发布的港口建设费征收办法，以及交通部和财政部于1993年联合发布的关于扩大港口建设费征收范围、提高征收标准及开征水运客货运附加费的通知（交财发1993456号）关于发布港口建设费征收办法实施细则及水运客货运附加费征收办法的通知（交财发1993541号）征收。港口建设费对进出我国对外开放口岸港口辖区范围的所有码头、浮筒、锚地（含外资、中外合资、合作经营、企业专用和地方公用的码头、浮筒、锚地）及从事水域过驳等装卸作业的货物征收，但列明的免征港口建设费的货物除外。港口建设费的义务缴费人为发货人（或其代理人）或

18、收货人（或其代理人）。港口建设费的征收管理工作由交通部负责。港口为港口建设费的代征单位。港口建设费的收入作为国家建设港口资金的一项来源。资金的使用由交通部按照国家有关规定统一安排。 政府性基基金的来源主主要包括政府府财政预算拨拨款、征收具具有专项用途途的资金和社社会团体、机机构和个人的的捐赠。投资基金是是“通过发售基基金份额募集集资金形成独独立财产，由由基金管理人人管理、基金金托管人托管管，以资产组组合方式进行行投资，基金金份额持有人人按其所持份份额享受收益益和承担风险险的投资组织织。”14 厉以宁：投资基金法律制度，全国人大常委会法制讲座：人民网 社会公益益基金是指用用于社会公益益目的的，通

19、通过12 厉以宁：投资基金法律制度，全国人大常委会法制讲座：人民网。国务院2004年2月4日公布、2004年6月1日起施行的基金会管理条例第2条规定：“本条例所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。” 第6条规定：“国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会的登记管理机关。”13 港口建设费根据1985年10月22日国务院发布的港口建设费征收办法，以及交通部和财政部于1993年联合发布的关于扩大港口建设费征收范围、提高征收标准及开征水运客货运附加费的通知（交财发1993456号）关于发布港口建设费征收办法

20、实施细则及水运客货运附加费征收办法的通知（交财发1993541号）征收。港口建设费对进出我国对外开放口岸港口辖区范围的所有码头、浮筒、锚地（含外资、中外合资、合作经营、企业专用和地方公用的码头、浮筒、锚地）及从事水域过驳等装卸作业的货物征收，但列明的免征港口建设费的货物除外。港口建设费的义务缴费人为发货人（或其代理人）或收货人（或其代理人）。港口建设费的征收管理工作由交通部负责。港口为港口建设费的代征单位。港口建设费的收入作为国家建设港口资金的一项来源。资金的使用由交通部按照国家有关规定统一安排。14 厉以宁：投资基金法律制度，全国人大常委会法制讲座：人民网15 参见：2005年5月20日中华

21、人民共和国财政部关于公布保留的政府性基金项目的通知第8条。船舶油污损害赔赔偿基金，应应当是通过征征收专项用途途资金设立的的一项政府性性基金。基金金用于或者主主要用于赔偿偿我国所有管管辖海域的船船舶油污损害害，因而应当当是一项全国国性基金。 （二）船舶油污损害赔偿基金的征收与使用管理主体（一）19771年基金公公约的规定定1971年基基金公约第第2条第2款规定：国国际污染损害害赔偿基金“在各缔约国国应被认为是是按照该国法法律能够享有有权利及承担担义务并能在在向该国法院院提出的诉讼讼中作为一方方的法人，各各缔约国应承承认本基金的干事（diirectoor）为本基金的法定代表人。”换言之，公公约将国

22、际污污染损害赔偿偿基金定性为为能够享有权权利及承担义义务、具有法法人资格的经经济组织。作作为一个组织织，国际污染染损害赔偿基基金具有一定定的组织机构构。根据19984年议定定书修正的11971年基基金公约第第16条，基基金设有一个个大会（asssemblly）和一个个以干事为首首的秘书处。国际污染损害赔赔偿基金是基基金的征收主主体，同时是是基金的使用用管理主体。（二）美国的做做法在美国，根据11986年国国内税收法典典（Intternall Reveenue CCode）第第9509节节（Secttion 99509），16 美国法典（United State Code: U.S.C.）第26

23、卷“国内税收法典”（Title 26 Internal Revenue Code）第I分卷“信托基金法典”（Subtitle I - Trust Fund Code）第98章“信托基金法典”（Chapter 98 - Trust Fund Code） 第A分章“信托基金的设立”（Subchapter A - Establishment of Trust Code）。16 美国财政部（Treasury）设立“溢油赔偿责任信托基金16 美国法典（United State Code: U.S.C.）第26卷“国内税收法典”（Title 26 Internal Revenue Code）第I分卷“信托

24、基金法典”（Subtitle I - Trust Fund Code）第98章“信托基金法典”（Chapter 98 - Trust Fund Code） 第A分章“信托基金的设立”（Subchapter A - Establishment of Trust Code）。17 美国法典（U.S.C.）第33卷“航行与可航水域”（Title 33 Navigation and Navigable Waters）第40章“油污”（Chapter 40 Oil Pollution）。“国家污染基金金中心”在保护美国国环境的总职职责下，负责责实施19990年油污污法第I分分章“油污责任与与赔偿”（Su

25、bchhapterr I Oil Polluution Liabiility and CCompennsatioon）的相关关规定，其中中包括：签发发表明载油船船舶具有经济济赔偿能力的的证书，为环环境提供预防防性保护；18 与1969年民事责任公约或者1992年民事责任公约规定的油污损害民事责任保险或其他财务保证证书（Certificate of Insurance or Other Financial Security in Respect of Civil Liability for Oil Pollution Damage）相似，美国1990年油污法第2716节“财务责任”（Sectio

26、n 2716 - Financial responsibility）第a条规定：下列船舶的责任方（responsible party）应当按照（海岸警卫队所隶属的部）部长颁布的规则，建立并维持满足该责任方根据第2704节第a条或者第d条能够援引的赔偿责任限额的财务责任证明：（1）任何使用美国管辖地点、300总吨以上的船舶（没有载运油类货物或者燃料的非自行推进船舶（non-self- propelled vessel）除外）；（2）任何使用专属经济区水域对运往美国管辖地点的油类进行转船或者过驳的船舶。该财务责任证明的表现形式为财务保证证书（Certificate of Financial Res

27、ponsibility: COFRs），由“国家污染基金中心”签发。 发生溢油事事故后，为油油污事故的快快速反应提供供资金，对清清污费用和油油污损害的索索赔人进行赔赔偿，以及向向责任方（rresponnsiblee par18 与1969年民事责任公约或者1992年民事责任公约规定的油污损害民事责任保险或其他财务保证证书（Certificate of Insurance or Other Financial Security in Respect of Civil Liability for Oil Pollution Damage）相似，美国1990年油污法第2716节“财务责任”（Sect

28、ion 2716 - Financial responsibility）第a条规定：下列船舶的责任方（responsible party）应当按照（海岸警卫队所隶属的部）部长颁布的规则，建立并维持满足该责任方根据第2704节第a条或者第d条能够援引的赔偿责任限额的财务责任证明：（1）任何使用美国管辖地点、300总吨以上的船舶（没有载运油类货物或者燃料的非自行推进船舶（non-self- propelled vessel）除外）；（2）任何使用专属经济区水域对运往美国管辖地点的油类进行转船或者过驳的船舶。该财务责任证明的表现形式为财务保证证书（Certificate of Financial R

29、esponsibility: COFRs），由“国家污染基金中心”签发。19 1990年油污法第2701节“定义”（Section 2712 - Definitions）第32项规定：就船舶而言，“责任方”是指“拥有、经营或者光船承租船舶的任何人。”20 “国家污染基金中心”除根据1910年油污法负责管理“溢油赔偿责任信托基金”外，还负责管理:（1）根据1980年综合环境反应、赔偿和赔偿责任法（Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act of 1980，缩写为CERCLA）设立的、用于赔偿有害物质（h

30、azardous substances）清除的“超级基金”（Superfund）的海岸警卫队部分；（2）根据斯得福法（Stafford Act）和“国家反应计划”（National Response Plan），与污染有关的灾害基金（pollution-related disaster funds）。CERCLA于1986年10月17日经超级基金修正和重新授权法（Superfund Amendments and Reauthorization Act，缩写为SARA）修正。参见：美国海岸警卫队网站/hq/npfc/.“国家污染基金金中心”设有8个部部门，即：2121 参见：美国海岸警卫队网站/

31、hq/npfc/.（1）船舶证书书（Vesssel ceertifiicatioon）部，主主要负责财财务保证证书书（Cerrtificcate oof Finnanciaal Ressponsiibilitty: COOFRs）的的实施与相关关事宜；（2）案件管理理（Casee Manaagemennt）部，负负责保障对在在美国可航水水域发生的油油类排放、油油类排放的重重大威胁或者者有害物质的的溢出作出的的应急反应提提供资金支持持，作为与污污染应急反应应单位进行联联络的主要部部门，准备清清污费用文件件、进行清污污费用追偿；（3）索赔裁定定（Claiim Adjjudicaation）部部，负

32、责对在在美国可航水水域发生的油油类排放或者者油类排放的的重大威胁而而产生的未获获得赔付的清清除费用和11990年油油污法规定定的损害的索索赔，进行裁裁定；（4）自然资源源损害（NRRD）索赔（NNaturaal Ressourcee Damaage (NNRD) CClaimss）部，负责责为NRD相相关活动的启启动提供资金金，对在美国国可航水域发发生的油类排排放或者油类类排放的重大大威胁所造成成的NRD索索赔和丧失持持久利用的索索赔（losss of subsiistencce usee claiim）；（5）财务管理理（Finaanciall Manaagemennt）部，负负责“溢油赔偿

33、责责任信托基金金”、“超级基金”的海岸警卫卫队部分，以以及与污染有有关的灾害基基金的财务管管理；2222 关于“超级基金” 和与污染有关的灾害基金，见注解20。（6）客户服务务（Custtomer Serviice）部，负负责监督和管管理所有外部部协调活动、“国家污染基金中心”的战略规划、出版物、国会和公共事务活动，协调所有内部和外部培训计划、武装人员和文职人员事务；（7）信息技术术（Infoormatiion teechnollogy: IT）部，负负责保障ITT系统为“国家污染基基金中心”的任务和业业务要求提供供支持，提供供海岸警卫队队下属10个个单位和5000多个用户户的通讯和服服务器；

34、（8）法律（LLegal）部部，负责为“国家污染基基金中心”提供法律支支持，包括为为应急清污行行动提供资助助、索赔裁定定、费用追偿偿和船舶财务务责任等提供供法律建议，进进行诉讼等。（三）我国宜采采取的做法船舶油污损害赔赔偿基金的征征收与使用管管理主体，应应当与基金是是通过征收专专项用途资金金设立的一项项全国性政府府基金这一性性质相适应。因因此，该基金金的征收与使使用管理具有有政府行政行行为的属性，从从而基金的征征收主体与使使用管理主体体应当是政府府部门。作为一项全国性性政府基金，基基金的征收与与管理主体应应当是国务院院主管部门。财政部作为国务务院财政主管管部门，主管管全国性政府府性基金。船船舶

35、油污损害害赔偿基金宜宜通过向全国国范围内海上上运输石油及及其制品的收收货人征收专专项基金或者者税而设立，基基金的征收主主体应当是财财政部。海洋环境保护护法第5条条第三款规定定：“国家海事行行政主管部门门负责所辖港港区水域内非非军事船舶和和港区水域外外非渔业、非非军事船舶污污染海洋环境境的监督管理理，并负责污污染事故的调调查处理；对对在中华人民民共和国管辖辖海域航行、停停泊和作业的的外国籍船舶舶造成的污染染事故登轮检检查处理。”23 海洋环境保护法第5条第三款进一步规定：“船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。” 1984年年1月1日起起施行的海上交通安安全法24

36、1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员第二次会议通过。 第3条规定：“中华人民共共和国港务监监督机构，是是对沿海水域域的交通安全全实施统一监监督管理的主主管机关。” 19833年12月229日国务院院发布的防止船舶污污染海域管理理条例第3条规定：“防止船舶污污染海域环境境的主管机关关，是中华人人民共和国港港务监督（以以下简称港务务监督）。”第7条又规定定：“船舶发生海海损事故造成成或者可能造造成海洋环境境重大污染损损害的，港务务监督有权强强制采取避免免或减少这种种污染损害的的措施，包括括强制清除或或强制拖航的的措施。”因此，国家海海事行政主管管部门（中华华人民共和国国海事局）作作为船

37、舶油污污损害赔偿基基金的使用管管理主体，符符合现行法律律、法规的规规定。并且，由由于海事局负负责船舶油污污事故的调查查处理，而船船舶油污损害害赔偿基金对对油污受害人人进行赔偿，与与海事局对船船舶油污事故故的调查处理理，有着密切切的内在联系系。因而，由由海事局作为为船舶油污损损害赔偿基金金的使用管理理主体，将基基金的使用管管理作为对船船舶油污事故故处理工作的的后续部分，有有利于节省基基金的使用管23 海洋环境保护法第5条第三款进一步规定：“船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。”24 1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员第二次会议通过。同时，参照美国国的

38、做法，可可以在中华人人民共和国海海事局内设立立“船舶油污损损害赔偿基金金管理中心”，根据国务务院制定和公公布的船舶舶油污损害赔赔偿基金征收收和使用管理理办法，以以及其他有关关政府性基金金管理的法律律、法规和规规章，具体负负责管理船舶舶油污损害赔赔偿基金。该该中心接受财财政部、交通通部和中华人人民共和国海海事局的监督督。“船舶油污损损害赔偿基金金管理中心”根据其职责责的实际需要要，设置相应应的部门。四、船舶油污损损害赔偿基金金的资金来源源（一）美国的做做法在美国，根据11986年国国内税收法典典（Intternall Reveenue CCode）第第9509条条，“溢油赔偿责责任信托基金金”有

39、5个资金金来源，即：（1）石油环境境税（envvironmmentall tax on peetroleeum）。根根据19886年国内税税收法典（IInternnal Reevenuee Codee）第46111条“征税”（Secttion 44611 - Impoositioon of tax），25 美国法典（U.S.C.）第26卷“国内税收法典”（Title 26 Internal Revenue Code）第D分卷“各种货物税”（Subtitle D Miscellaneous Excise Taxes）第38章“环境税”（Chapter 38 Environmental Taxes

40、） 第A分章“石油税”（Subchapter A Tax on Petroleum）。 对美国国炼油厂收到到的原油，以以及进入美国国用于消耗、使使用和仓储的的石油制品征征收，用于形形成“溢油赔偿责责任信托基金金”和“有害物质超超级基金”（Hazaardouss Subsstancee Supeerfundd）。其中，用用于形成“溢油赔偿责责任信托基金金”部分的税率率为每桶5美美分，故又称称 “桶税”（barrrel taax）。石油油环境税曾是是“溢油赔偿责责任信托基金金”的主要资金金来源。19993年7月月1日，因基基金的总额达达到法律规定定10亿美元元的限额，25 美国法典（U.S.C.）

41、第26卷“国内税收法典”（Title 26 Internal Revenue Code）第D分卷“各种货物税”（Subtitle D Miscellaneous Excise Taxes）第38章“环境税”（Chapter 38 Environmental Taxes） 第A分章“石油税”（Subchapter A Tax on Petroleum）。（2）资金转入入（trannsfer），即即从其他基金金中转入的资资金。这些基基金包括：根根据联邦水水污染控制法法（Fedderal Waterr Polllutionn Conttrol AAct）26 缩写为“FWPCA”，又称“干净水法”（

42、Clean Water Act），制定于1948年，后经过1961年、1966年、1970年、1972年、1977年和1987年几次主要修改。见美国法典（U.S.C.）第33卷。 第第311条第第k款设立的的滚动基金，根根据19774年深水港港法（Deeepwatter Poort Acct of 1974）第第18条第ff款设立的“深水港赔偿偿责任基金”（Deeppwaterr Portt Liabbilityy Fundd），27 “深水港赔偿责任基金”中的剩余资金全部转入“溢油赔偿责任信托基金”，但后者应承担前者的所有赔偿责任。 根据据19788年外部大陆陆架陆地修正正案（Ouuter

43、CContinnentall Selff Landds Actt Amenndmentts of 1978）第第302条设设立的“近海油污赔赔偿基金”（Offsshore Oil PPolluttion CCompennsatioon Funnd），28 “近海油污赔偿基金”中的剩余资金全部转入“溢油赔偿责任信托基金”，但后者应承担前者的所有赔偿责任。 以以及根据跨跨阿拉斯加管管道授权法（TTrans-Alaskka Pippelinee Authhorizaation Act）第第204条设设立的“跨阿拉斯加加管道赔偿责责任基金”26 缩写为“FWPCA”，又称“干净水法”（Clean Wa

44、ter Act），制定于1948年，后经过1961年、1966年、1970年、1972年、1977年和1987年几次主要修改。见美国法典（U.S.C.）第33卷。27 “深水港赔偿责任基金”中的剩余资金全部转入“溢油赔偿责任信托基金”，但后者应承担前者的所有赔偿责任。28 “近海油污赔偿基金”中的剩余资金全部转入“溢油赔偿责任信托基金”，但后者应承担前者的所有赔偿责任。（3）追偿款（ccost rrecoveery），包包括：根据11990年油油污法第11006条第第f款应放入入“溢油赔偿责责任信托基金金”的自然资源源损害的追偿偿款，根据该该法第10115条由该基基金获得的追追偿款。（4）罚款

45、（ppenaltties），即即根据19990年油污污法、联联邦水污染控控制法第3311条和第第309条第第c款、11974年深深水港法、跨跨阿拉斯加管管道授权法第第207条所所支付的罚款款。目前，每每年的罚款收收入在4000500万万美元之间。（5）利息（iintereest），即即基金本金在在美国财政部部的投资中的的利息收入。该该项收入已成成为基金的最最大资金来源源，但由于利利率的调低，近近几年该项收收入不断降低低。在“国家污染基基金中心” 20044财政年度内内，利息收入入为13500万美元，占占该年度总收收入的45%。2929 在1996财政年度，利息收入高达6700万美元，占该年度总

46、收入的60%。参见：NPFC 1996 Annual Report。可见，“溢油赔赔偿责任信托托基金”采用多渠道道的资金来源源。最初以征征收石油环境境税为主要来来源，但随着着基金的积累累而停征石油油环境税，逐逐渐发展到目目前以基金积积累款的利息息收入为主要要资金来源。此外，在“溢油油赔偿责任信信托基金”建立之初，采采用了根据国国内税收法典典的规定，30 30 美国法典（U.S.C.）第26卷“国内税收法典”第9509节第d条规定：作为应予返还的借支（repayable advance），可以从联邦财政部一般基金中借用资金到“溢油赔偿责任信托基金”，但每次借支的金额不超过10亿美元。借支应当在财

47、政部长认定基金中具有用于返还的款项时返还。1994年12月31日后不得再借支，而且，在该日期之前，所有借支应当返还。借支的返还应支付利息，利息率由财政部部长根据同期美国市场债务平均利率确定。（二）我国宜采采取的做法建立船舶油污损损害赔偿基金金，需遵循海海洋环境保护护法第666条规定的船船舶油污损害害赔偿责任由由船东和货主主共同承担风风险的原则。借借鉴19771年基金公公约和前述述美国的做法法，并结合我我国的国情，我我国船舶油污污损害赔偿基基金的设立宜宜采取以下做做法：（1）由财政部部统一在全国国征收船舶油油污损害赔偿偿基金摊款；该摊款可以专项项基金或者税税的名义征收收。征收的对对象是我国管管辖

48、范围内海海上运输石油油及其制品的的收货人。31 征收的对象不限于1992年国际油污损害民事责任公约和1992年基金公约所适用的海上运输的原油或者其他持久性矿物油。与此相对应，船舶油污损害赔偿基金的适用应不限于运输原油或者其他持久性矿物油的船舶造成的油污事故，而应包括任何类型的运输船舶，但用于军事、政府公务的船舶除外。 征收的标准，即对每每吨油类货物物所征收的基基金摊款金额额，应在统计计以往几年我我国管辖海域域和港口水域域内船舶油污污事故造成损损害情况的基基础上，确定定一个合理的的总额，再根根据摊款油类类货物的总量量，确定一个个合理的费率率或者税率。但但是，基金的的设立不是以以营利为目的的，征收

49、标准准应当在油类类货物收货人人能够合理承承担的范围之之内，并且，应应根据基金实实际使用情况况，及时或者者定期作出31 征收的对象不限于1992年国际油污损害民事责任公约和1992年基金公约所适用的海上运输的原油或者其他持久性矿物油。与此相对应，船舶油污损害赔偿基金的适用应不限于运输原油或者其他持久性矿物油的船舶造成的油污事故，而应包括任何类型的运输船舶，但用于军事、政府公务的船舶除外。（2）基金依据据代位求偿权权获得的追偿偿款；基金对船舶造成成的油污损害害进行赔偿后后，依据代位位求偿权向对对油污损害负负有责任的人人进行追偿，因因此获得的款款项应作为基基金的资金来来源之一。（3）基金本金金的利息

50、收入入；（4）船舶非法法排放或者溢溢出油类货物物或者燃油的的行政罚款；船舶非法排放或或者溢出油类类货物或者燃燃油时，海事事局依法对责责任人实施行行政处罚而由由责任人支付付的罚款，可可作为基金的的资金来源之之一。此外，在船舶油油污损害赔偿偿基金建立之之初，可以借借鉴美国“溢油赔偿责责任信托基金金”设立之初从从联邦财政借借支的做法，32 32 参见注解30。五、船舶油污损损害赔偿基金金的使用（一）船舶油污污损害赔偿基基金先行支付付油污事故应应急反应费用用根据19711年基金公约约和19992年基金金公约，国国际污染损害害赔偿基金只只用于对船舶舶油污损害的的受害人提供供事后赔偿。因因而，该基金金并不

51、先行支支付船舶油污污事故应急反反应费用，从从而不利于鼓鼓励和帮助油油污受害人对对重大的油污污事故及时作作出有效的应应急反应。在美国，“溢油油赔偿责任信信托基金”具有先行支支付油污应急急反应费用的的功能，被称称为“应急资助”（emerrgencyy fundding）或或者“溢油反应资资助”（fundding sspill respoonse）。而而且，这是“溢油赔偿责责任信托基金金”的首要功能能。具体而言，“溢溢油赔偿责任任信托基金”中设有“应急基金”（Emerrgencyy Fundd）。发生溢溢油时，为保保障联邦现场场协调员（FFederaal On-Scenee Coorrdinatto

52、rs，缩缩写为FOSSCs）能够够立即采取行行动，“国家污染基基金中心”每天24小小时随时“应急基金”中提供资金金支持。33 “应急基金”的金额为每一财政年度5000万美元。美国2002年海上运输安全法（Maritime Transportation Security Act of 2002）将这一限额提高到1亿美元。参见：美国海岸警卫队网站/hq/npfc/. 但但是，“溢油赔偿责责任信托基金金”在提供这种种基金支持之之前，需认定定油污事故属属于19990年油污法法的适用范范围，即在美美国可航水域域或者毗连的的岸线发生油油类排放（ddischaarge）或或者油类排放放的重大威胁胁（subs

53、stantiial thhreat）。3433 “应急基金”的金额为每一财政年度5000万美元。美国2002年海上运输安全法（Maritime Transportation Security Act of 2002）将这一限额提高到1亿美元。参见：美国海岸警卫队网站/hq/npfc/.34 1990年油污法第2712节“定义”（Definitions）中将“排放”（discharge）定义为“任何故意或者非故意的流出（emission）（自然渗漏除外），包括但不限于溢出、泄漏、泵出、涌出、流出、清空或者倾倒。我国应当借鉴美美国“溢油赔偿责责任信托基金金”的这一功能能。一旦发生生属于船舶油油污损

54、害赔偿偿基金赔偿范范围内的油类类排放或者油油类排放的重重大威胁事故故，基金应及及时按照一定定的程序，对对根据船舶重重大海上溢油油污染事故应应急计划所采采取的应急反反应提供必要要的资金支持持，以保障事事故发生地的的海事局或者者其指定的清清污单位按照照油污应急计计划立即开展展有效的清污污行动。但是是，这种资金金支持具有基基金先行支付付的性质。因因此，清污行行动结束后，基基金先行支付付的资金应列列入基金赔偿偿的金额，在在基金管理中中心与海事局局或者其指定定的清污单位位之间按照基基金索赔程序序进行结算。（二）船舶油污污损害赔偿基基金对船舶油油污损害的赔赔偿1、19922年基金公约约和美国法法律的规定第

55、一、19992年基金公公约1992年基基金公约第第4条第1款款对国际污染染损害赔偿基基金的赔偿范范围作了规定定，即：“为履行第22条第1款第第（1）项的的职责，任何何遭受油污损损害的人，由由于下列原因因不能按照责责任公约的条条款得到损害害的全部和足足够赔偿时，“本基金”应付给赔偿费：（1）由于按照照责任公约对对损害不承担担责任；（2）由于对损损害应负责任任的船舶所有有人按照责任任公约在财务务上不能履行行其全部义务务和按照该公公约第7条所所规定的财务务保证不能了了结或不足以以满足损害赔赔偿的要求；在认为船舶舶所有人不能能履行财务义义务，并且认认为财务保证证不足，而在在受害者采取取所有合理步步骤以

56、寻求其其可以得到的的法律补救办办法后仍不能能得到其按照照责任公约应应得的赔偿金金额的全部赔赔偿时；（3）由于根据据责任公约第第5条第1款款或根据在本本公约生效时时已生效的或或开放供签字字、批准或加加入的任何其其他国际公约约的规定，损损害超过所限限定的船舶所所有人的责任任。船舶所有有人自动防止止或减少油污污损害而合理理带来的费用用或合理付出出的牺牲，就就本条而言，应应视同油污损损害。” 第二、美国11990年美美国油污法1990年美美国油污法第第2712节节第（a）条条 “溢油赔偿责责任信托基金金”用途的规定定中，规定了了基金的赔偿偿范围，即：“基金应供总总统用于：（1）由下列主主管当局或人人士

57、支付总统统确定的与国国家应急计划划一致的清污污费用，包括括监控清污行行动的费用：（A）联邦邦主管当局；（B）第（dd）条规定的的州长或指定定的州官员；（2）支付由总总统确定的与与国家应急计计划一致的、由由联邦、州或或印第安部落落受托管理人人在履行第22706节规规定的职能时时引起的、评评估自然资源源损害以及拟拟订和实施修修复、恢复、替替代受损资源源或获取等同同资源的费用用；（3）支付由总总统确定的与与国家应急计计划一致的、由由外国近岸装装置（offfshoree unitt）油类排放放或油类排放放的重大威胁胁及其造成的的损害引起的的清污费用；（4）按照第22713节支支付由总统确确定的与国家家

58、应急计划一一致的未获赔赔偿的清污费费用或未获赔赔偿的损害。”2、我国法律宜宜作出的规定定参照前述19992年基金金公约、11990年美美国油污法的的规定，我国国修改后的海海商法宜规规定：在下列列三种情况下下，油污损害害赔偿基金对对发生在我国国管辖海域是是船舶油污损损害负责赔偿偿：（1）船舶所有有人或者其他他责任人依法法不承担损害害赔偿责任；3535 我国海洋环境保护法第92条规定：“完全属于下列情形之一，经过及时采取合理措施，仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的，造成污染损害的有关责任者免予承担责任：（一）战争；（二）不可抗拒的自然灾害；（三）负责灯塔或者其他助航设备的主管部门，在执行职责时的

59、疏忽，或者其他过失行为。”同时，第90条中规定：“完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。”我国是1992年国际油污损害民事责任公约的参加国。因此，属于该公约适用范围的油污损害赔偿，船舶所有人的免责按照该公约第3条第2款和第3款确定。（2）虽然船舶舶所有人或者者其他责任人人依法应承担担赔偿责任，但但在财力上不不能承担或者者不能全部承承担，而且按按照法律规定定提供的责任任保险或者其其他财务担保保亦不能或不不足以满足损损害赔偿的请请求；3636 我国现行法律没有规定船舶油污损害赔偿责任保险或者其他财务担保。但是，属于1992年国际油污损害民事责任公约

60、适用范围的船舶，责任保险或者其他财务担保适用该公约第7条的规定。（3）损害超过过法律规定的的船舶所有人人或者其他责责任人的赔偿偿责任限额。3737 在我国，船舶所有人或者其他责任人对油污损害的赔偿责任限额按照海商法第十一章“海事赔偿责任限制”第210条的规定确定。但是，属于1992年国际油污损害民事责任公约适用范围的油污损害赔偿，船舶所有人的赔偿责任限额按照该公约第5条第1款确定。（三）油污损害害赔偿基金的的其他用途美国19900年美国油污污法第27712节第（aa）条 “溢油赔偿责责任信托基金金”用途的规定定中，规定：“基金应供总总统用于：（5）支支付在执行、管管理和实施本本法（包括但但不限