中小企业信用担保的经济学透视(doc40)

1、- PAGE 35 -中小企业信用担担保的经济学学透视 摘要：中国中中小企业信用用担保体系已已经初步具备备行业规模，它它对中国中小小企业的发展展壮大也起到到了积极作用用。在此前提提下，本文对对中小企业信信用担保体系系做了政治经经济学分析。文文章分析了现现有中小企业业信用担保体体系在结构、经经营和功能上上的三重制度度性缺损，然然后从政府包包干和信用担担保体系的上上下游环节两两个方面分析析了上述缺陷陷的成因，最最后提出了保保持该体系可可持续发展的的根本途径在在于中小企业业信用担保体体系及其上下下游环节两个个层面上的制制度创新。 一 、导言言建立中小企企业信用担保保体系是世界界各国扶持中中小企业发展

2、展的通行做法法，截至目前前，全世界已已有48%的的国家和地区区建立了中小小企业信用担担保体系。因因为每个国家家和地区的国国情、区情不不同，所以其其中小企业信信用担保体系系的运作方式式也多种多样样。从运作主主体来看，既既有政府部门门，也有协会会，公司，保保证基金和专专门银行。从从担保目的来来看，既有政政策扶持型，也也有社会互助助型或者二者者的混合型。从从资金运作方方式来看，既既有以实有资资金作为保证证的事前保证证，也有以事事前承诺作为为保证的事后后补偿。从运运作效果来看看中小企业信信用担保体系系的运作效果果因发达国家家和发展中国国家的不同而而存在差异。发发达国家的中中小企业信用用担保体系因因为其

3、市场体体制的完善、金金融体系的发发达、建立和和发展时间的的长久而效果果明显，而发发展中国家由由于其在信用用制度、市场场体制、金融融体系等多方方面的落后，加加上中小企业业信用担保体体系建立和发发展的时间有有限，所以发发展中国家中中小企业信用用担保的活动动能力远逊于于发达国家，整整体效果也不不是很显著。中国从19992年开始始探索建立中中小企业信用用担保体系，之之后经历了四四个发展阶段段：1.探索索起步阶段（11992年起起）。在此期期间先后在重重庆和上海等等地产生了私私营中小企业业互助担保基基金会。在广广东和四川等等地开始出现现以中小企业业为主要服务务对象的地方方性商业担保保公司。交通通银行上海

4、杨杨浦支行与区区政府和街区区企业合作成成立了担保基基金。2.积积极推动阶段段（19988年起）。浙浙江、福建、云云南和贵州等等省的一些市市县开始探索索组建以私营营企业为服务务对象的中小小企业贷款担担保基金或中中心。陕西、广广东、湖北与与北京等地开开始出现科技技、建筑等专专业性担保机机构。上海、北北京等地开始始进行政府财财政部门与商商业担保公司司合作的试点点工作，即财财政部门对银银行作出承诺诺并负责推荐荐中小企业，商商业担保公司司负责办理具具体担保手续续。3.规范范试点阶段（11999年起起）。根据国国务院领导同同志的要求，国国家经贸委在在广泛征求社社会有关各界界的意见、总总结各地试点点情况，并

5、吸吸收日本、加加拿大和美国国等国家实践践经验的基础础上，于19999年6月月14日发布布关于建立立中小企业信信用担保体系系试点的指导导意见（国国经贸中小企企19999540号号，以下简称称指导意见见）。随后后，国家经贸贸委着力在全全国各地贯彻彻实施该指指导意见，河河南、山东、宁宁夏、吉林、天天津等地政府府陆续下发地地方性中小企企业信用担保保体系试点指指导意见并组组建相应机构构。深圳等地地开始出现信信用担保、商商业担保、互互助担保等担担保机构相互互配合、协调调发展的好局局面。4.体体系完善阶段段（20000年起）。22000年88月24日，国国务院办公厅厅印发关于于鼓励和促进进中小企业发发展的若

6、干政政策意见，决决定加快建立立信用担保体体系，建立和和完善担保机机构的准入制制度、资金资资助制度、信信用评估和风风险控制制度度、行业协调调制度与自律律制度。自此此，我国中小小企业信用担担保的发展开开始进入制度度建设、组建建国家信用再再担保机构和和完善体系建建设的阶段。据中国人民民银行20003年3月的的调查，截至至2002年年底，中国共共建立担保机机构848家家，主要有政政策性、互助助性和商业性性担保机构三三种类型。22002年末末，中国担保保机构可运用用的担保资金金总额为2442亿元，其其中注册资金金为184亿亿元。20002年共为228717家家中小企业提提供了519983笔贷款款担保服务

7、，累累计担保金额额598.22亿元1.中小企业业信用担保机机构遍布全国国30个省、区区、市的2000个地、市市、州、盟，其其中有18个个省、自治区区、直辖市已已初步形成了了省（区）、市市两级中小企企业信用担保保体系2.可以说中中国的担保业业已初步形成成行业规模，并并且呈现出三三种趋势，即即：资金来源源多元化，担担保机构性质质和组织形式式多样化，出出现担保品种种多样化和机机构多功能化化的苗头（吕吕微，20002）。中小小企业信用担担保体系的快快速发展，对对提升中小企企业的信用能能力和解决其其信贷缺口问问题发挥了重重要作用。但但是，另一方方面，担保体体系的总体运运行效果不佳佳。从20001年进入试

8、试点范围的2200多家担担保机构的运运作情况来看看，虽然已筹筹集担保资金金约100亿亿元，可为中中小企业提供供500亿元元至800亿亿元的担保支支持，但迄今今为止仅担保保了不到1000亿元。22002年，整整个担保机构构担保资金总总额和担保贷贷款之比不足足1：2.55.本文旨在从从政治经济学学的层面上考考察现有中小小企业信用担担保体系在结结构、经营和和功能上的三三重缺陷，再再在此基础上上探索其主要要成因，进而而思考弥补三三重缺陷的途途径，寻求扩扩大行业规模模和提高行业业绩效、保持持中小企业信信用担保体系系可持续发展展的良方。二 、中国国中小企业信信用担保体系系的三重缺陷陷从政治经济济学的层面来

9、来看，中国中中小企业信用用担保体系目目前在结构、经经营和功能上上存在三重缺缺陷。结构性性缺陷是指政政府的财政性性担保处于绝绝对主导地位位，民间资本本型的商业担担保和互助担担保所占份额额很低。经营营性缺陷主要要体现为四个个方面的缺乏乏，即资金补补偿机制、风风险分散机制制、担保品种种和担保人才才的缺乏。功功能性缺陷与与结构性和经经营性缺陷有有着密切关系系结构性缺缺陷形成了宏宏观意义上的的功能性缺陷陷，经营性缺缺陷则构成了了微观意义上上的功能性缺缺陷。结构性性缺陷是立足足于宏观层面面上的考察，经经营性缺陷则则是基于微观观层面的考察察，而功能性性缺陷既包括括宏观层面上上的考察，也也包括微观层层面上的考

10、察察。（一）结构构性缺陷中小企业信信用担保体系系的结构性缺缺陷主要表现现在：在机构构数量和担保保贷款金额上上，政府担保保的份额过高高，民间资本本型担保（包包括互助担保保和商业担保保）的比重严严重不足。截截至20022年底，中国国建立的担保保机构有8448家，其中中，政策性担担保机构高达达614家，占占72.4。在20001年1000亿元左右的的总担保金额额中，政府担担保资金为666亿元。由由此可以判断断出政府担保保贷款在中小小企业贷款总总额中所占的的比重也是很很高的，这也也说明了财政政出资的政府府担保在整个个体系中处于于绝对主导地地位。中小企企业信用担保保说到底是一一种市场现象象，因为它主主要

11、是由中小小企业的金融融困难所引起起的，而金融融困难的原因因主要包括信信息不对称和和道德风险，中中小企业高比比率的倒闭和和违约，抵押押和担保中的的问题，金融融业的整合和和贷款紧缩，利利率和收费规规定的影响（杨杨思群，20001）。在在市场经济体体制下，政府府是作为一个个宏观调控者者和社会管理理者而存在和和运转的，它它在市场上的的职能在于监监管市场、制制定市场规则则和维护市场场秩序。显然然，政府并不不具有解决市市场问题的立立宪依据和能能力。而且，中中小企业贷款款缺口作为一一种市场现象象，市场本身身有机制、动动因和能力来来解决它，即即由民间资本本在中小企业业贷款市场上上提供贷款担担保。事实上上，由于

12、中小小企业量多面面广，贷款需需求具有明显显的个性化，新新陈代谢速度度较快，每年年新增的企业业户数很多，因因此政府根本本不可能在完完成宏观调控控和社会管理理职能之后还还有足够的财财力在中小企企业担保体系系中起主导性性作用。所以以，中小企业业信用担保体体系过分依赖赖于政府担保保，既无必要要，也不可能能。（二）经营营性缺陷中小企业信信用担保体系系的经营性缺缺陷主要体现现在四个方面面的缺乏，即即资金补偿机机制、风险分分散机制、担担保品种和担担保人才的缺缺乏。此外，很很多通过政策策性出资建立立的政府担保保机构没有实实行企业化运运作和市场化化经营，行政政干预仍然突突出。一些地地方政府根据据“谁投资，谁谁决

13、策”的市场原则则，认为政府府在担保项目目上有表决权权，所以领导导定项目的情情况并不少见见。也有一些些地方领导利利用这种政府府对中小企业业的信用担保保进行“设租”或“寻租”，或是把政政府对中小企企业的信用担担保这种长期期行为短期化化和政治化。1. 缺乏乏资金补偿机机制。政府担担保机构的资资金来源以各各级地方政府府财政资金和和资产划入为为主，担保费费收入为辅。但但地方财政资资金和资产划划入大部分都都是一次性的的，规模又小小。政府担保保机构不以盈盈利为主要目目标，收取的的担保费也很很低。由此可可见，政府担担保机构缺乏乏资金补偿机机制。这也是是为什么政府府担保机构虽虽然数量很多多，但是银行行就是不敢发

14、发放太多中小小企业担保贷贷款的主要原原因之一。商商业性担保机机构资本实力力也较小，同同样缺乏资金金补偿机制。大大多数商业性性担保机构把把高担保费作作为资金补偿偿来源，部分分担保机构按按同期银行贷贷款利率的一一半收取担保保费，一些机机构的担保费费比这更高。而而在国际上大大多数国家的的担保费一般般为1%左右右，法国为00.6%，我我国台湾地区区和香港特区区仅为0.55%左右。2. 缺乏乏风险分散机机制。由于缺缺少明确的制制度规范，担担保机构又由由于实力过于于弱小而处于于谈判上的弱弱势地位，所所以大多数银银行都将中小小企业的贷款款风险转嫁给给了担保机构构，有很多担担保机构甚至至被迫承担了了100的的

15、信贷风险。担担保风险过分分集中于担保保机构，没有有在担保机构构与银行间合合理地分散。而而在国际上，担担保机构一般般只承担800的贷款责责任。担保机机构不仅集中中了过多的贷贷款风险，而而且它们极其其缺乏风险分分散机制。绝绝大多数担保保机构，尤其其是商业担保保机构，都是是寻求反担保保条款来分散散风险，或者者是提高担保保收费转移风风险。而事实实上，中小企企业的贷款之之所以需要专专门的担保机机构，就在于于它们自身信信用低，既没没有合格的担担保品，也很很难找到非金金融中介的担担保人。担保保机构过多的的反担保要求求不仅使得担担保机构不能能帮助解决中中小企业的贷贷款难问题，而而且还使得中中小企业向担担保机构

16、提出出的担保申请请变得多余，也也彻底违背了了设立中小企企业担保体系系的宗旨。3. 严重重缺乏担保方方面的专业人人才。近两年年担保机构的的迅速扩张使使得本来就稀稀缺的担保人人才更加短缺缺。一些地方方政府出资的的担保机构往往往是由不熟熟悉担保业务务的政府官员员担任，但是是政府担保机机构却只有在在专家的经营营管理下实行行市场化和企企业化运作才才能实现保本本或微利经营营，达到不以以盈利为最终终目标的政策策性目的。民民间资本型担担保机构目前前业务开展缓缓慢的原因之之一也是缺乏乏专业人才的的管理和运作作。而且，在在专业人才缺缺乏的同时，中中国目前还没没有担保从业业资格准入制制度和失信惩惩戒机制也造造成了现

17、有从从业人员能力力和素质的欠欠缺。4. 担保保品种贫乏，期期限集中于短短期。目前中中国多数担保保贷款的期限限都在6个月月以内，最长长不超过一年年。担保品种种基本上局限限于流动资金金，鲜有设备备、技术改造造之类的长期期贷款担保。在在国际上，多多数国家都是是对中小企业业的长期银行行贷款提供担担保，所以担担保期限较长长，一般都在在2年以上。最最长的是美国国，其担保期期限长达177年。担保品品种也很丰富富，包括创业业贷款、票据据贴现、科技技开发贷款、设设备贷款和技技术改造贷款款等。例如，在在日本山形县县信用担保协协会提供的担担保中，700%的无抵押押要求，用于于设备资金担担保的比例为为58%，33到1

18、0年以以上的担保金金额比重高达达61%33.（三）功能能性缺陷信用担保体体系的结构性性和经营性缺缺陷最终都会会体现在功能能性缺陷上。结结构性缺陷带带来的功能性性缺陷集中体体现在宏观层层面。过去，中中国国有大中中型企业因为为可以直接利利用国家信用用而将银行贷贷款这种外源源性融资演变变成了内源性性融资。随着着我国市场经经济体制的建建立和发展，中中国已逐渐纠纠正这种错误误现象，把国国有大中型企企业的贷款融融资与其资产产信用挂钩。如如果现在又把把政府信用过过多地用在中中小企业上，相相当于是走向向另一个极端端。这将与允允许国有大企企业过度地利利用国家信用用一样，造成成政府财政负负担加重，政政府风险放大大

19、，市场管理理风险功能弱弱化。政府担担保的中小企企业贷款越多多，既意味着着政府拨出的的财政资金越越多，政府负负担加重，也也意味着政府府支出的信用用越多，承担担的中小企业业贷款风险越越多。同时，市市场本身具有有管理和分散散风险的卓越越功能，中小小企业贷款风风险本来就是是市场现象，政政府担保的主主导地位表明明政府承担了了过多本来可可由市场管理理和分散的风风险，必然导导致市场管理理和分散风险险的功能弱化化。同时这也也意味着政府府分散了资源源，忽视了在在市场秩序、环环境和基础设设施方面的建建设。经营性制度度缺损带来的的功能性制度度缺损主要体体现在微观层层面。现存的的经营性制度度缺陷限制了了担保贷款的的市

20、场需求，加加剧了贷款担担保的道德风风险和逆向选选择，从而影影响了现有中中小企业信用用担保体系的的绩效和可持持续发展。此此外，结构性性缺陷也带来来了微观上的的弊端。过多多的政府担保保将会诱发中中小企业的机机会主义行为为，增加道德德风险，容易易使中小企业业加重对政府府的依赖性。尤尤其是在中国国很多企业的的约束机制尚尚未真正形成成的时候，这这一问题更加加容易产生。此外，政府府担保机构在在整个体系中中居支配地位位严重影响到到信用担保体体系功能的发发挥，降低了了该体系的效效率水平。如如前文所述，22002年末末，中国担保保机构可运用用的担保资金金总额为2442亿元，全全年累计担保保金额5988.2亿元，

21、仅仅为可运用担担保资金总额额的2.5倍倍，大大低于于国际上普遍遍放大10倍倍的水平，没没有起到应有有的放大作用用4.中中小企业信用用担保体系功功能的正常发发挥和效率的的提高在很大大程度上有待待于民间资本本型担保机构构的崛起，尤尤其是随着中中国经济市场场化程度的提提高，商业性性担保机构的的优势将不断断凸现。三、中小企企业信用担保保体系缺陷的的成因分析（一）在政政府包干下形形成的信用担担保体系与市市场存在多方方面的隔阂从体系安排排来说，风险险分散主体单单一，形式僵僵硬；从产权权形成来说，财财政投入比例例过高，对民民间资本视而而不见；从市市场格局来说说，人为阻断断竞争形成，各各地担保机构构以邻为壑；

22、从激励机制制来说，投资资回报不相适适应，政绩观观远远强于获获利冲动。更更有甚者，这这些还只是浮浮在水面上的的冰山。信用用担保机构从从某种意义上上来说，和银银行一样背负负着信用创造造的使命，因因此，安全性性对于信用担担保机构来说说显得尤为重重要。我们经经常说，公司司治理究其源源要靠制度来来保证。但制制度又是一个个非常宽泛的的概念。我们们完全可以相相信，经过一一定时间的发发展，任何一一家担保机构构都会有完备备的业务规范范和流程，有有自成体系的的人事生成制制度和激励机机制。但是，当当这一切都置置身在一个失失调的产权安安排和生成模模式下的时候候，对于它的的预期显然就就不容乐观了了。我们从三三个方面来看

23、看这个问题。第第一，参照贝贝克尔斯蒂蒂格勒模型，我我们可以获知知，代理人道道德风险发生生概率的大小小取决于他的的任期、对未未来收益的贴贴现率、被发发现的概率等等诸多因素。行行政任命的不不确定性，对对未来预期的的不可知，以以及政策性负负担所产生的的道德风险的的屏蔽，无不不使得政策性性担保机构的的经营水平更更多地依赖于于经理人的良良知而非硬性性的约束。我我们国家在这这方面的教训训不可谓不深深刻，国有银银行的情况就就是很明显的的例子。第二二，国有产权权下的这种政政策性、行政政性的担保机机构少有能做做到“自主经营，自自负盈亏”者。在高风风险的中小企企业信用担保保行业中，如如果整个行业业大多数经营营者日

24、常经营营上的决策不不是出于职业业化的分析和和对利润的追追求，而是为为了社会效益益，那么整个个行业的危险险性可想而知知。第三，财财政性担保机机构在财事和和人事上无法法对出资股东东政府保持持独立性，所所以即使财政政性担保机构构依据市场规规律运作，但但是在它们的的经营管理过过程中几乎还还是很难避免免来自政府的的行政干扰。而而政府虽是出出资人，但就就业和安定等等因素作为政政绩构成了政政府领导的收收益函数，所所以政府领导导人具有了利利用担保机构构来实现自己己收益函数的的最大化的动动机和条件。有有些地方甚至至出现了担保保范围的无限限扩大化倾向向，政策性成成了福利性，政政策性担保成成了地方政府府帮助下属亏亏

25、损企业套取取银行贷款的的工具或招商商引资的诱饵饵。（二）中小小企业信用担担保体系上下下游环节的支支持软弱乏力力中小企业信信用担保体系系的上游环节节是指中小企企业，下游环环节则是以银银行为代表的的贷款金融机机构。中小企企业信用担保保体系介于中中小企业和银银行之间，它它的功能是信信用担保，而而信用担保的的本质是一种种把信誉证明明和资产责任任证明结合在在一起的中介介服务活动。中中小企业在申申请银行贷款款时，或者银银行在受理中中小企业贷款款时，向中小小企业担保机机构提出信用用保证申请。担担保机构对中中小企业的担担保可以提高高企业的资信信水平，降低低贷款成本，增增加贷款数量量或者延长贷贷款期限。而而担保

26、机构对对银行的贷款款担保则可以以增加银行对对贷款的中小小企业的信任任，分散和降降低银行的贷贷款风险，增增加银行贷款款资产的安全全性。中小企企业信用担保保机构上述功功能的正常发发挥显然需要要上下游环节节的支持和配配合，即上游游环节的中小小企业需要有有一种信号传传递，减低担担保机构担保保和银行贷款款的鉴别成本本，增加担保保机构和银行行贷款的信任任，而这种信信号传递最有有效最实用的的形式就是中中小企业信用用系统。同样样，在下游环环节的银行中中，需要有银银行机构具有有足够的意愿愿来经营和开开拓中小企业业贷款市场，为为中小企业的的信贷融资提提供服务。而中国的实实际情况却是是，处于中间间环节的中小小企业信

27、用担担保体系发展展迅速，已经经初具规模，但但处于两端的的中小企业信信用体系和银银行体系却发发展极其缓慢慢，滞后于中中小企业信用用担保体系的的发展。这表表现在：第一一，中小企业业信用体系建建设十分落后后，很多地方方甚至处于空空白状态。全全国没有形成成统一、共享享的以企业（当当然包括中小小企业）的信信用征集、登登记、评估和和发布为主要要内容的信用用系统。相当当多的企业没没有信用记录录，即使有一一些企业有，也也只是由某些些经营较为规规范的银行出出于降低贷款款风险的目的的而在其内部部为企业建立立的信用记录录。而且，有有很多企业还还存在信用信信息失真、信信用行为混乱乱等破坏信用用建设的事情情。由此可见见

28、，信用担保保机构很难从从自身之外的的任何机构得得到中小企业业的有关信用用信息，而由由于社会分工工的局限，信信用担保机构构自身又不可可能建立一套套独立的中小小企业信用系系统。缺乏信信用信息，担担保机构为中中小企业贷款款提供担保的的风险和成本本就大为上升升。而且，作作为市场必要要条件之一的的信用信息的的缺乏所导致致的担保风险险难以量化，使使得无法计算算担保价格的的风险溢价，最最终造成了中中小企业担保保市场不存在在市场均衡价价格。缺少市市场均衡价格格的后果是使使资本在担保保市场的进出出缺乏调节杠杠杆。第二，银银行体系为中中小企业提供供融资服务的的意愿不足。由由于中小企业业贷款具有需需要急、频率率高、

29、单项贷贷款金额少、风风险大和成本本高的特点，银银行出于“安全性，流流动性和盈利利性”的考虑，再再加上整个银银行业的经营营模式具有高高同质性，因因此目前我国国的大多数银银行，包括中中小银行，为为中小企业提提供贷款的意意愿不足。尤尤其是大银行行，更愿意为为大中型企业业提供融资服服务。bannerjeee等（19994）提出，中中小金融机构构因为和中小小企业间的“长期互动”和“共同监督”而拥有为其其提供服务的的信息优势77.然而，在在中国，由于于长期以来严严格禁止任何何形式的民间间融资行为和和商业信用，因因而割裂了中中小金融机构构与中小企业业的密切关系系（黄智锋，欧欧阳令南，22002）。现现在，中

30、国的的银行市场为为四大国有商商业银行所高高度垄断，其其资产集中率率高达80%以上，存款款、贷款和机机构的集中率率也都在700%以上（郭郭建伟，20002）。因因此，在这种种为大型金融融机构所高度度垄断的银行行业结构下，大大型金融机构构几乎是天然然地就不愿为为中小企业提提供贷款。而而发展时间较较短的中国中中小金融机构构与中小企业业的关系也并并不密切，加加之顾及自身身风险，它们们对中小企业业也实行了严严格的信贷配配给。与此同同时，目前的的中小企业担担保体系主要要是由政府强强势主导所建建立的，政府府的财政性担担保在整个体体系中占据了了主导地位。所所以，中小企企业担保机构构在与银行的的贷款担保博博弈中

31、处于弱弱势地位，最最终甚至1000%地承担担银行贷款风风险的情况就就很容易出现现了。总之，由于中中小企业信用用系统、中小小企业信用担担保体系和银银行体系三者者之间的发展展程度严重脱脱节，处于上上下游的中小小企业信用系系统和银行系系统的发展远远远滞后于中中间环节的中中小企业信用用担保体系的的发展，因此此，上下游环环节对中间环环节的支持和和配合软弱乏乏力，从而导导致中间环节节在整个中小小企业贷款系系统中的正常常功能无法得得到有效发挥挥，而且在经经营机制上出出现很多的问问题和缺陷。除了上述两两点之外，中中小企业信用用担保体系本本身也有一些些问题和缺陷陷。比如，信信用担保机构构成立和发展展的时间太短短

32、，缺乏专业业型人才和经经营管理经验验，缺乏信用用担保保险等等辅助体系等等。四、基本结结论和关于对对策的思考综上所述，无无论是从中小小企业信用担担保体系运作作效果的国际际经验来看，还还是从中国中中小企业信用用担保体系的的三重缺陷来来看，抑或是是从导致上述述缺陷产生的的成因来看，克克服现有中小小企业担保体体系的诸种缺缺陷，提高该该体系绩效，保保持该体系可可持续发展的的根本途径在在于进一步的的制度创新。本本文认为，这这种制度创新新包括两个层层面，首先是是中小企业信信用担保体系系本身的制度度创新，其次次是信用担保保机构上下游游环节的制度度创新。前者者主要是指信信用担保体系系结构和经营营上的制度创创新，

33、后者则则主要是指中中小企业信用用体系和银行行体系的创新新。（一）中小小企业信用担担保体系本身身的制度创新新前面的分析析已经表明，从从结构上来看看，中小企业业信用担保体体系中政府的的财政性担保保机构居于绝绝对主导地位位，民间资本本型担保机构构的比重太低低。正如前文文所提到的，市市场经济体制制下的政府职职能、政府财财政的可行性性、效率的低低下和行政手手段的弊端以以及中小企业业信用担保建建设的国际经经验，都表明明财政性担保保在整个担保保体系中占据据主导地位是是不合理的。改改善现有结构构的制度创新新内容主要应应包括提高互互助担保和商商业担保这些些民间资本型型担保在整个个担保体系中中的比重和地地位，同时

34、在在市场的基础础上改善财政政性担保机构构的经营与管管理，提高其其效率。制度度创新的手段段应包括：鼓鼓励中小企业业互助担保机机构的建立和和发展，努力力促进商业担担保机构的扩扩大和发展，政政府担保机构构要坚持“政策化资金金、法人化管管理、市场化化运作”的基本原则则，避免行政政干预。下文文对这三种手手段有详细的的说明。创新新的目的是弥弥补目前的缺缺陷，逐步增增强民间资本本型担保机构构的比重并最最终使其占主主导地位，建建立起由政府府财政和民间间资本相互分分工、各得其其所的中小企企业信用担保保体系。从经经营上来看，前前面对经营性性缺陷所做的的分析其实就就已表明制度度创新的出路路之所在，下下文主要是对对资

35、金补偿机机制和风险分分散机制的创创新做了较为为充分的理论论探讨。同时时，对于政府府担保机构来来说，要坚持持“政策化资金金、法人化管管理、市场化化运作”的基本原则则，避免行政政干预。在担担保人才方面面，解决问题题的途径在于于加强对担保保专业人才的的教育和培训训，扩大担保保专业人才的的就业市场。与与此同时，不不仅要规范担担保从业资格格的准入制度度，而且要设设置和严格执执行从业资格格的惩罚和退退出制度，从从而从入口和和出口两方面面管理好担保保专业人才市市场。1. 鼓励励中小企业互互助担保组织织的建立和发发展。这是优优化中小企业业信用担保体体系的结构，充充分发挥民间间资本在担保保体系中的基基础性作用的

36、的重要途径之之一。由于资资产规模和企企业资信等级级等多方面的的限制，单个个中小企业几几乎很难依靠靠自身的力量量获得银行贷贷款。但是多多个中小企业业可以通过共共同出资联合合起来，组建建互助担保机机构，用互助助担保机构的的资产和信用用为成员企业业的贷款提供供担保。因此此，互助担保保能够有效地地降低中小企企业的贷款风风险，从而减减低贷款利率率，增加贷款款数量或者是是延长贷款期期限。互助担担保还能减少少银行的贷款款手续、程序序和审批时间间，从而节省省交易和信息息成本。除上上述两点之外外，互助担保保机构作为一一个利益集团团，可在借贷贷双方的谈判判中发挥平衡衡作用，争取取到包括利率率优惠在内的的更有利的贷

37、贷款条件。中中国很多中小小企业比较集集中的地区，在在企业间广泛泛出现了由地地缘、血缘和和业缘等人文文社会关系引引起的“赊销”和“延缓性支付付”，互助担保保实际上就是是这种商业信信用的延伸和和深化。从实实践上来看，中中国部分地区区早已产生了了这种互助担担保机构。11992年重重庆、上海和和广东等地的的私营中小企企业为解决贷贷款难问题，并并为防止因相相互间担保而而造成的连带带债务问题，就就自发地探索索建立了企业业互助担保基基金会。近年年来，互助担担保机构更是是发展迅速（如如表2所示），到到2002年年末时，深圳圳市55家单单位联合成立立中小企业信信用互助协会会，其宗旨是是“信用为本、互互助创新、中

38、中介协调、服服务至上”， 协会成成员包括7家家银行、4家家担保机构、22家协会和442家企业。影响互助担担保机构建立立和发展的一一个重要问题题是资金来源源和资金规模模，目前有很很多互助担保保机构就是因因为规模太小小而作用有限限。所以扩大大资金来源和和规模显得很很是必要。解解决的途径除除了鼓励更多多的中小企业业参加，提高高中小企业的的参与程度外外，还可以借借鉴意大利允允许互助担保保机构从社会会公众那里筹筹集资金的做做法。在中国国则可以鼓励励国内外捐赠赠资金流向互互助担保机构构。鉴于中小小企业在国民民经济和社会会发展中的地地位和作用，鼓鼓励社会捐赠赠资金流向中中小企业互助助基金能够使使捐赠资金产产

39、生更大的效效用，具有更更深远的意义义。2. 努力力促进商业性性担保机构的的扩大和发展展。虽然商业业担保是以盈盈利为目的，而而中小企业贷贷款又呈现风风险高和缺少少反担保品的的特点，但是是中小企业贷贷款担保市场场还是有足够够的吸引力吸吸引民间资本本的进入。首首先，从需求求来说，中小小企业始终存存在资本缺口口（macmmillann gap），需需要外源性间间接融资，但但中小企业的的资信有限，所所以离不开外外部的融资担担保。根据世世界银行的国国际金融公司司1999年年在中国北京京、成都、顺顺德和温州等等地对民营企企业所做的调调查，中国大大部分已经获获得贷款的民民营企业事实实上都承担了了比央行公布布的

40、利率高出出很多的实际际利率。同时时，企业家们们还表示，获获得贷款对他他们来说比支支付高额的融融资成本重要要得多8.因因此，中小企企业担保市场场的需求是客客观存在的，市市场容量也很很大。根据上上海市的资料料，除去现有有的政府担保保机构，如果果按每家担保保机构50000万元资本本金计算，上上海至少还需需要100家家民间担保机机构9. 其其次，商业担担保机构可以以采用多种风风险分散机制制来规避自身身的担保风险险，如再担保保、参加贷款款保险、反担担保条款和实实行经营多元元化等。有关关这方面的分分析详见本部部分关于风险险分散机制的的分析。至于于政府的努力力方向，除了了积极建立再再担保机构外外，还应该从从

41、工商和财税税等方面提供供优惠政策，扶扶持和鼓励民民间资本型中中小企业担保保机构的发展展。按现有规规定，只有非非营利性中小小企业信用担担保和再担保保机构才可以以享受3年免免征营业税的的鼓励政策，这这显然不利于于鼓励和引导导民间资本进进入中小企业业信用担保体体系。上海市市政府在预测测到民间担保保的上述前景景后，以国家家开发银行在在上海推出的的再担保业务务为契机，体体改部门在审审批环节上广广开绿灯，希希望催生一批批民间担保机机构，发展一一批实力雄厚厚的股份制民民间担保机构构。目前制约民民间资本进入入担保市场的的因素除了体体制政策上的的某些限制外外，值得关注注的是前文已已提及的担保保机构承担过过高的贷

42、款担担保比例的问问题。表1显显示，在市场场经济发达的的国家，担保保机构承担中中小企业贷款款的担保比例例一般是500到85%之间。而我我国的部分担担保机构被迫迫承担了900甚至1000%的风险险，但是却没没有获得与此此风险相对应应的收益。究究其成因，主主要是以下几几个问题。第第一，担保机机构实力弱小小，在与银行行的博弈中居居于被动地位位。第二，事事前保证形式式与担保决策策形式冲突。我我国担保机构构采用事前保保证形式，即即在担保之前前将一定比例例的担保资金金存入协作银银行以供发生生损失时抵补补。在这种保保证形式下，担担保机构自身身必须成为担担保决策主体体才能维护自自己的利益，但但在实践中贷贷款银行

43、却成成为担保决策策主体。这种种机制为贷款款银行与担保保机构代理人人之间的利益益勾结提供了了便利，即在在收益不变的的条件下抬高高担保机构的的担保比例。第第三，金融机机构之间缺乏乏竞争，尚未未产生与担保保机构亲密合合作、利益共共存的金融机机构。由于金金融机构之间间竞争不足，几几家处于寡头头地位的银行行都只向担保保机构提供风风险与收益不不对称的担保保合约，担保保机构对此没没有选择，且且更加不可能能根据担保贷贷款的绩效来来选择金融机机构。解决此此问题的基本本思路是，增增加担保机构构的资本实力力，同时也要要加强金融机机构的竞争；培育和发展展主要面向中中小企业的金金融机构；在在事前保证形形式下，由担担保机

44、构自身身决定担保的的审批。从中国沿海海部分地区的的经营实际来来看，有一些些民间资本的的商业担保机机构变成了控控股股东获取取银行贷款的的工具，并没没有起到支持持中小企业信信贷融资的作作用。所以在在发展商业担担保机构的过过程中，需要要关注一个很很现实的问题题，即如何避避免担保机构构成为控股股股东融资的工工具。本文认认为，避免的的方法主要以以下几种。第第一，担保机机构必须建立立健全的公司司治理结构和和内控制度。要要按照所有权权和经营权分分离的原则，设设立权力机构构，监督机构构和业务经营营管理机构，各各机构各司其其职，相互监监督，分工合合作。同时，还还需建立一系系列规范的内内控制度。例例如：在投资资管

45、理方面，规规定担保项目目的行业和企企业生命周期期；每个担保保项目的担保保金额不得超超过担保机构构资产值的一一定比例；每每个担保项目目的担保金额额不得高于被被担保项目贷贷款总投资的的一定比例，等等。第二，银银行必须坚持持信贷审查。银银行不能因为为有了担保机机构就放松贷贷款审查，而而是必须同时时对担保机构构的资金来源源、担保能力力和担保余额额与历史等方方面进行严格格的审查，根根据审查结果果或评分实事事求是地确定定是否放贷和和放贷多少。如如果要从制度度上保证银行行确实坚持信信贷审查，那那么最有效的的制度可能是是担保机构只只担保大部分分贷款风险，银银行承担剩余余的贷款风险险。这种由担担保机构和银银行共

46、同承担担风险的做法法也是国际上上中小企业信信用担保体系系建设的成功功经验。第三三，担保机构构自身要加强强透明度。此此外，还可由由中小企业信信用担保协会会等组织对担担保机构做定定期和临时的的信息披露。3. 政府府担保机构要要坚持“政策化资金金、法人化管管理、市场化化运作”的基本原则则，避免行政政干预。为了了保证这一原原则的正确实实施，部分地地区的政府担担保机构应将将担保基金委委托给专业机机构来管理和和运作。因为为委托专业机机构代理担保保既可以有效效地防止政府府直接干预，又又可以在担保保人才缺乏的的现状下充分分利用专业人人员，所以这这种模式很值值得借鉴。例例如，上海市市财政共同基基金就是一种种典型

47、。它是是中国最大规规模的中小企企业政府担保保基金。该基基金由市、区区两级财政共共同出资组建建，由市财政政局委托中国国经济技术投投资担保有限限公司上海分分公司管理和和运作。区县县政府具有担担保项目的推推荐权和否决决权，同时负负责提供被担担保企业的资资信证明。市市财政局主要要负责制定担担保基金的管管理和运作规规则，与受托托机构签订委委托合同，原原则上不参加加担保项目的的决策过程。受受托机构具有有担保项目的的最终决策权权，但是担保保项目必须以以政府的产业业政策为导向向，不以盈利利为目的，支支持中小企业业的发展。此此外，政府在在组建担保机机构时，若是是新设成立，则则应该严格遵遵照市场原则则；若是重组组

48、成立，则一一定要实行市市场化的改造造。总之，要要杜绝简单和和随意的错误误倾向，避免免行政命令和和纯粹的政治治化动机，从从刚一开始就就避免行政化化和行政干预预。4. 努力力建立政府担担保和民间担担保相互分工工、相互合作作和相互补充充的信用担保保体系。前文文已经论述了了政府担保在在中小企业信信用担保体系系中居于主导导地位的危害害。然而，从从另一个角度度来看，因为为解决中小企企业的金融困困难也需要政政府在宏观调调控和管理上上的努力，中中小企业的发发展壮大又直直接关系到政政府的税收、就就业、出口和和产业结构等等宏观经济和和社会问题，所所以可以说政政府又有义务务和有必要用用政府信用为为中小企业提提供贷款

49、担保保，帮助解决决中小企业的的信贷缺口问问题，以此扶扶持和促进它它们更快更大大地发展。实实际上，问题题的焦点在于于政府提供政政府信用的程程度应该有多多大。从国际际经验来看，在在美国、日本本和德国等政政府出资规模模很大的国家家，政府担保保贷款数额也也只占中小企企业贷款余额额的很小比例例，一般不会会超过10。例如，美美国中小企业业署20000年担保了1105亿美元元的贷款，却却涉及到444000家小小企业。然而而，发达国家家的经验虽然然值得我们借借鉴，但由于于目前我国的的经济社会体体制都处于转转轨时期，所所以只能是逐逐步减少政府府担保在整个个担保体系中中的比重。要实现政府府担保所占比比重的降低就就

50、需要实现政政府担保与民民间担保之间间的正确分工工。只有实现现了正确的分分工，才能形形成结构良好好的政府担保保与民间担保保相互合作和和补充的信用用担保体系。对对于政府担保保来说，它在在担保体系中中的角色主要要有两种。一一种是提供直直接担保。另另一种是提供供间接担保，即即为民间担保保的直接担保保提供再担保保，分散民间间担保的部分分风险。就直直接担保来说说，政府担保保需要做到以以下几点。一一是制定担保保目标。一般般来说，政府府担保目标与与支持出口、扩扩大就业、鼓鼓励技术和产产业结构升级级以及环境保保护等有关。值值得注意的是是政府的担保保目标应该保保持弹性，即即要保持担保保目标的因时时制宜和因地地制宜

51、。二是是明确担保对对象。政府担担保重在担保保那些与担保保目标直接相相关的中小企企业，而且这这些中小企业业具有发展潜潜力但又无法法从正常渠道道获得金融支支持。这种担担保对象可能能也是民间担担保所要支持持的，所以可可以说是属于于政府担保与与民间担保交交叉服务的对对象。除此之之外，政府担担保还有专门门的担保对象象，即为特殊殊群体提供担担保，如妇女女、残障人士士、少数民族族和贫困地区区等。三是政政府担保要坚坚持动态担保保的理念，即即担保企业在在获得担保贷贷款后具备了了市场竞争力力，发展到一一定规模后，就就不应再是政政府担保的对对象了。相反反，如果政府府担保的企业业经过担保扶扶持后仍然不不能正常经营营，

52、那么政府府担保也应遵遵循市场规律律，不能阻止止市场对企业业的出清。5.建立或或完善担保机机构的资金补补偿机制，积积极探索、建建立和完善各各种风险分散散机制。首先先，资金补偿偿机制这个问问题主要是针针对政府担保保机构来说的的。因为政府府担保机构基基本上不以盈盈利为目标，又又只能靠财政政预算拨款来来补偿资本金金，所以它们们的资金来源源既不稳定，又又很单一。如如何建立政府府担保机构的的资金补偿机机制呢？可以以每隔一定周周期由政府将将财政收入增增长的一定比比例数用于补补充政府担保保机构的担保保资金。也可可以将征自中中小企业税收收总额的一定定比例在间隔隔一段时间后后专门用于政政府担保机构构的资金补偿偿，

53、这样相当当于是利用中中小企业本身身的发展推动动中小企业更更大的发展，彻彻底稳定资金金补偿的来源源。根据我国国政府在20002年世界界中小企业大大会上公布的的数字，中国国中小企业实实现的利税占占全国的400。这一数数字意味着这这种补偿机制制具有充足的的补偿资金，因因而是可行的的。此外，政政府还可以通通过发行用于于补偿政府中中小企业担保保资金的专项项国债来筹集集资金。从中中小企业在我我国的地位来来看10，这这种专项国债债的行销性是是不成问题的的。其次，关于于风险分散机机制。按照风风险分散对象象的不同，这这一机制可以以分为以下三三个层次。第第一个层次：向担保贷款款的参与方直直接分散风险险，包括担保保

54、机构与贷款款银行间的比比例担保和担担保机构的反反担保条款。首首先，根据国国际经验，担担保机构的担担保比例一般般为7080，协协作银行承担担剩余部分。贷贷款银行显然然也因为担保保机构的担保保而直接受益益，所以协作作银行应该承承担部分贷款款风险。比例例担保应该成成为我国担保保机构分散风风险的一种方方式，从而避避免中小企业业贷款风险绝绝对集中于担担保机构。其其次，担保公公司可以适当当地采用反担担保条款分散散风险。虽然然中小企业普普遍缺乏最受受欢迎的土地地和房地产担担保，但是担担保机构可以以根据实际情情况考虑接受受被担保企业业的机器设备备、存货、应应收账款和销销售合同等反反担保品。美美联储官员aall

55、en n. beerger和和印第安纳大大学（inddiana univeersityy）的greegory f. uudell教教授（19995）就曾发发现，应收账账款或存货在在美国银行接接受的抵押品品中占了2/3的比重。第第二个层次：向第三方分分散风险，主主要方式有再再担保和参加加贷款保险。担担保机构可以以参加城市中中小企业信用用担保机构提提供的再担保保来分散风险险（省级中小小企业信用担担保机构再为为城市中小企企业信用担保保机构提供再再担保，国家家中小企业信信用再担保机机构又为省级级中小企业信信用担保机构构提供再担保保）。担保机机构还可以根根据担保的贷贷款比例参加加保险公司的的中小企业保保

56、证保险，例例如，大众保保险股份有限限公司宁波分分公司已经向向宁波市多家家银行推出了了全国首创的的“机械设备按按揭贷款保证证保险”。第三个层层次：担保机机构的业务经经营多元化。从从世界各国的的发展实践来来看，由于中中小企业担保保的高风险性性，很少有只只单独从事中中小企业担保保的商业担保保机构。经营营多元化包括括直接投资、代代偿债权转股股权、担保费费换股权、担担保资金在金金融市场的投投资运作等。深深圳高新技术术产业投资服服务有限公司司和中科智担担保公司是我我国运作相当当成功的两家家商业担保机机构，它们的的业务经营都都是多元化的的。前者的业业务额中800%是贷款担担保，20%是小企业投投资。例如，该

57、该公司在20002年111月推出了55000万元元无须抵押，以以担保费换股股权的“高新技术创创业企业专项项资金担保项项目”，深圳东晓晓达实业有限限公司已经以以2的股权权作为保费，取取得了其2000万元的贷贷款担保。中中科智担保公公司的业务主主要有纯担保保业务、担保保配套服务及及担保与风险险投资业务等等。该公司在在担保操作中中还经常运用用将代偿债权权变为股权的的风险规避手手段，即公司司在进行担保保时，通常还还与被担保企企业签订延迟迟还款的合同同，当被担保保方不能如期期偿还银行债债务时，担保保公司进行代代偿；如果被被担保方不能能在宽限期内内偿还担保公公司债务，那那么担保公司司代偿的债权权将变为股权

58、权。值得指出的的是，虽然通通过中小企业业信用担保体体系自身的制制度创新可以以完善和增强强该体系的功功能，但是，信信用担保系统统毕竟在中小小企业的贷款款流程中只起起到贷款担保保的作用。担担保基金或机机构既非贷款款需求方，亦亦非贷款供给给方，所以信信用担保体系系的完善并不不能从根本上上解决中小企企业的信贷缺缺口，而只能能有助于改善善中小企业融融资困难的程程度。并且在在通常意义上上，担保体系系只能缓解如如下中小企业业的贷款难问问题，即企业业在经营和管管理上并不存存在困难，但但由于资信水水平和抵押担担保品的缺乏乏而使得信贷贷融资困难。然然而，正如前前文所分析的的，中小企业业信用担保体体系的持续健健康发

59、展离不不开其上下游游环节的支持持和配合，所所以上下游环环节的制度创创新也就变得得不可避免。故故需要发展和和完善中小企企业信用系统统，加快银行行改革进程，尤尤其是加快发发展以中小银银行为代表的的中小金融机机构的发展。（二）中小小企业信用担担保体系上下下游环节的制制度创新1. 发展展和完善中小小企业信用体体系。根据前前文的分析，我我们已知道一一个健康发展展的信用担保保体系应该是是建立在企业业信用制度上上的。就中国国当前的实际际情况来说，首首先，必须依依靠政府的力力量尽快地建建立起以中小小企业、企业业经营者、相相关政府机构构、中介机构构和金融机构构为主体，以以信用登记、信信用采集、信信用评估和信信用发布为主主要内容的中中小企业信用用制度。其次次，政府应鼓鼓励民间建立立和发展社会会信用调查评评估等中介机机构，允许这这些机构在以以独立法人身身份承担民事事责任的基础础上对有关用用户有偿提供供中小企业信信用成果。第第三，中小企企业本身要重重视信用意识识的培养，应应具有将信用用作为无形资资产来经营的的理念。第四四，除了建立立和发展中小小企业的信用用体系外，政政府还有必要要维护和管理理信用秩序，即即打击虚假信信用，严惩骗骗取信用等信信用欺诈行为为