中国土地制度改革论纲

1、 中国土地制度改革论纲摘要：本文分析了我国当前土地问题的严重性，对有关农地制度改革的三种主张进行了比较，提出了分四步推进的土地制度改革方案。关键词：集体所有制；国有永佃制；私有制；二律背反；增量改革通过30年的改革，中国的所有制结构已经发生了巨大的变化，非公有制经济从无到有，已经发展成为社会主义市场经济的一个重要组成部分，其就业、投资、纳税以及对GDP的贡献，都已超过公有制经济。非公有制的合法地位以及保护私有财产的条款，已经明确写入中华人民共和国的宪法。但是，作为生产资料一个重要组成部分的土地，却几十年不变，仍然保持着单一的公有制形式-农村的土地归农民集体所有；城市的土地归国家所有。这种单一的

2、土地公有制已经远远不适应我国市场经济发展的要求，严重阻碍着中国城市化和现代化的进程，已经到了必须全面改革的时候。一、当前土地问题的严重性1. 工业化、城市化与保护耕地的矛盾我国城市化、工业化的加速和目前建设用地紧缺的矛盾十分突出。2020年要达到城市化率60%、工业化率70%的目标，需要增加1.5亿亩建设用地。而在18亿亩耕地红线下，未来13年实际可以增加的建设用地不足3000万亩。1.2亿亩建设用地缺口成为我国经济发展最严重的资源约束。 2. 农地经营规模狭小，农民增收困难我国农村的土地经营规模一直非常狭小，某个农户平均不过0.5公顷，而美国是我国的400倍以上，欧盟是我国的40倍以上，即使

3、是日本和韩国也分别比我国高3倍以上。农民从每亩农业用地得到的净收益不过二三百元，靠如此狭小的土地经营规模，想让农民致富，是天方夜谭。3. 农民的土地权益受到严重侵害，群体抗争频繁发生改革开放以来通过征地而从农民那里拿走的资金至少在3万亿以上，远远超过改革开放前30年靠剪刀差从农民那里拿走的资金（大概是6千亿） 。近年来，关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的一半以上。4. 土地征用和出让成为孳生腐败行为的三大温床之一从受贿万余元的崂山区委书记、区长王雁，到贪污受贿上亿元的深圳市原副市长王炬，到把价值上亿元土地半价批出的原温州市副市长杨秀珠，到从1997年至2000年使沈阳市财政收入一年损失

4、数十亿元的原市长慕绥新，从造成国有资产流失高达10亿元的安徽省原副省长王怀忠，利用职权为其女儿低价批地3500亩，一转手获利2800万元的广东省副省长于飞，到一句话就能赚3000万的全国人大常委会原副委员长的成克杰；从贪污受贿金额达2200余万元的河北省刑台市土地管理局干部，到受贿余万元的原青岛市规划局局长张志光，受贿万余元的原崂山区国土资源局局长于志军，到从国土资源部部长的位子上倒下的田凤山，所查到的十个贪官当中也许有八个是跟土地有关系的。难怪纪检部门和新闻媒体感慨：土地腐败已经与国企改制腐败、重大工程腐败并称为当代中国三大类腐败！5. 地方政府土地财政膨胀地方政府从房地产开发中获取过多资金

5、，造成住房价格攀升，中低收入阶层难以承受，北京住房痛苦指数高达4.41，为全球之首，上海房地产投资的最优地位也将让位给日本的东京。房地产价格中50%由政府土地出让金和各种税费构成，而地方政府财政收入的50%来自房地产业。而这部分收入作为预算外收入缺乏监管，往往成为腐败的源泉。6. 集体土地所有制存在着诸多的内在矛盾一是集体土地产权残缺，没有处置权。按照宪法和土地管理法及土地承包法，村民对集体所拥有的土地，既不能出卖，也不能转让，村民的集体土地所有权是残缺不全的，以至于有相当多的村民，甚至是一些官员和经济学家，都人为农村的土地是归国家所有的（至少事实上如此）。这种残缺的集体土地所有权，排斥了村民

6、集体在城市化和工业化进程中对农地转用的自主支配权和在征地过程中的议价权，从而排除了农民分享工业化和城市化净福利的权力，造成数以千万计的农民在失去土地的同时，没有获得相应的非农就业岗位和社会保障，更没有转化为城市居民。二是集体土地所有者缺位，没有代表：乡镇政府是国家机关，许多乡镇又没有集体经济组织，究竟谁是乡（镇）农村集体土地所有权代表也就模糊不清了；村民小组虽是基础，但一没有法律地位，二没有经济核算形式，三没有办公地点，有的甚至连小组长也没有，遇事由各户联合推举一名代表。在这种情况下，土地所有权由谁来行使？怎么行使？正是由于作为集体成员的农民个人对集体所有的土地原则上没有所有权，只有使用权，而

7、集体土地的所有者又是缺位的或虚构的，所以，本来对集体土地仅仅具有经营、管理权限的乡镇集体经济组织或村民委员会，便往往以集体所有者的名义为农民做主，在土地征用、承包、流转以及机动地的处置中侵害农民的利益。三是集体土地所有权与稳定承包权相矛盾：这种不稳定性的一个重要原因正是在于农地的集体所有制：由于一个地区的农地是由这个地区的农民集体所有的，那么当单个的农户离开这个地区的时候，他就必须放弃该地区集体土地的使用权；而当该地区出现新的农户时，别的农户享有的土地使用权必然要被重新分配，以满足新的农户的土地需求（周其仁，刘守英1988）。结果就是，随着地区人口的变化，土地的分配必须不断做出调整。四是集体土

8、地所有权与农地无偿使用相矛盾；五是宅基地集体所有与房产私有相矛盾。7. 中央政府与地方政府的博弈中央政府出于国家的粮食安全和社会的长治久安的考虑，强调要保护耕地，18亿亩基本农田的底线不能突破；地方政府为了发展经济，千方百计把基本农田变成非基本农田，把非基本农田变成建设用地，并采取以租代征、化整为零等各种方式欺瞒中央政府。土地违规案件中70是由地方政府造成的。8. 农民对土地所有权的诉求日甚一日历史上每一次推翻一个王朝，尤其是农民起义时，一个使领导者很有号召力的口号就是耕者有其田。耕者有其田是多少年来中国农民的一个梦想，为实现这个目标不惜流血流汗，甚至为此失去生命。 2007年12月9日，黑龙

9、江省富锦市东南岗村等72村四万农民向全国公告，宣布拥有土地所有权。公告说：我们相信，就像改革开放初期农民因为争取到了土地经营权而使农村发生了伟大的变化一样，农民争取到的土地所有权将使农村发生更加伟大的变化；土地是农民的命根子，是农民最大的人权，真正拥有了土地所有权，我们农民才能安身立命，中国农村才能立身安命，整个国家才能立身安命。2007年12月12日，三门峡水库库区陕西省大荔县、华阴市、潼关县76个行政村约七万回迁农民也向全国公告：我们三县市约七万农民现在共同决定收回我们的土地所有权，土地归我们世世代代支配和享用。我们将组织起来直接按农民平均亩数划归各户永久占有，结束各级官员多年来的非法占有

10、私分行为。公告还说：我们拥有了土地所有权，如果再争取到自主办教育，自主办医疗的创业权，压在农民头上的新三座大山就会被推翻，农民的各项社会保障自己就基本解决了。近几年，中央给了农村、农民一些小恩小惠，我们认为农民的土地权、创业权才是大恩大惠，也才能从根子上解决农村问题，农民也才能和城里人平等，才能参加分享现代化的成果。2007年12月15日，江苏省宜兴市省庄村250户农民向全国公告：永久所有宅基地，在自己的土地上实现居者有其屋。省庄村已有一千五百年以上的建村历史，历朝历代农民各户所属耕地、竹山权属清晰，这些土地曾归我们的世代祖先所有，现在归我们和我们将来的世代子孙所有，我们省庄村的全部宅基地归全

11、村各户永久所有，耕地和竹山归全体村民平均永久所有，供我们世世代代住居、耕作和发展。9. 土地问题成为社会各届关注的焦点人权工作者李健于2008年元月3日在北京发出耕者有其田-关于将农村土地所有权回归农民的呼吁，号召社会各界人士签字；国内媒体报导：农民宣告土地私有，第二次土地革命爆发英国卫报，芬兰赫尔辛基新闻报、英国路透社、日本东京新闻等国外媒体也对农民的土地诉求格外关注。二、从征地制度的二律背反谈起所谓二律背反是指两个法律或规则之间相互矛盾。中国征地制度中存在的二律背反是指中华人民共和国宪法中如下相互矛盾的两个规定：一方面，宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是

12、城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有的土地转变为国有土地）来满足；而另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。正是由于存在着上述二律背反，我国现行征地制度具有如下弊端：1政府的征地行为缺乏有效约束，征地范围过宽，土地资源浪费严重各级政府滥用行政征地权，在公共利益的名义下征收农民土地用于非公共目的征地范围既包括了国家公益性的建设项目，也包括了经营性建设项目；从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地

13、，凡涉及农用土地转为非农建设用地的，一律动用国家征地权，一些非国家建设的工商经营性用地尤其是房地产开发用地，也是通过征地取得的。据北京、上海、山东等16个省(区、市)国土资源部门对各类建设项目用地的调查显示，近十年来政府征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施，而且工商 业、房地产等经营性项目征地也占到总量的22%，学校、企业用地占到13%，特别是东部城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的用地是经营性用地。据统计，全国各类开发区累计数量最高曾达到6000多家，占用耕地超过了建国以来城市建设用地的总合；截止到2003年底的保守估计，全国已建高尔夫球场176座（按照国家征地审批权

14、限，用地超过70公顷以上的，须报国务院审批。高尔夫球场占地无一不超过70公顷。目前全国已建和在建的大学城超过50多个，大多数是异地新建，因此几乎全部是通过挤占耕地而建设的，其中占地最少的也在10平方公里以上，多者可达到50平方公里。就是在城市建设用地已经捉襟见肘的今天，很多城市还都存在着大量闲置的土地。2对农民的失地补偿标准过低，严重侵害了农民的土地权益现行的土地管理法只规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍这一上限，而没有规定两费最低必须达到的下限，这就导致各地政府在实际执行时往往就低不就高，许多农民实际得到的补偿远没有达到30倍。现行的征地补偿是以土地

15、原有用途即农业收益为基础的，而由于土地用途不同，土地收益高低相差惊人：从事工业开发用地的收益可达到农业用地的数百倍，而从事第三产业开发用地的收益甚至可达农业用地的数千倍，这从被征土地的高额出让费便可以得到证实。根据九三学社估算，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20至30，企业占40至50，村级组织占25至30，农民仅占5至10。征地成本与出让价之间的巨额收益，大部分被中间商或地方政府所攫取。有些地方政府财政吃紧，压低补偿安置标准，甚至拖欠被征地农民的补偿安置费，补偿款又常常被层层截留，被征地农民最终得到的补偿及其有限，由此造成失地农民生活艰难，出现了所谓 务农无地、上班无岗、低保无份的三

16、无游民，增加了社会不安定因素。据有关专家估计，在现有的4000万失地农民中，绝大部分是所谓三无农民。 要消除上述二律背反，惟有两条路径可供选择。 一是在保持现有土地所有制结构不变的条件下改变国家的征地范围，将宪法第10款修改成：国家为了公共利益的需要和经济发展的目标，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。二是在保持国家公益性征地范围不变的条件下改变土地所有制结构，允许城乡土地多元所有制存在，从而使非公益性土地需求通过用地单位直接向土地所有者购买或租用加以解决。很明显，把国家的征地范围扩展到公共利益之外，有悖于市场经济国家通行的一般原则：政府的微观经济行为，应只限于提供

17、公共物品的领域。把政府的征地范围扩大到公共利益之外，会不可避免地导致政府对经济运行更不合理的干预。另一方面，由于保持了农村集体土地所有制，农民个体不能直接和政府就征地补偿讨价还价，集体土地的代理人就有可能以廉价的集体土地牟取个人的私利，同时也就会导致更普遍的腐败行为以及对农民利益更大的伤害和土地资源更无效率的配置。因此，上述第一条路径是不可取的。考虑到经过30年的改革，中国的所有制结构已经由原来的单一的公有制转变为公有制为主体的多元所有制结构，而进一步推进城乡土地所有制的多元化，也仅仅是整个所有制结构的一个量的变化，不会对基本经济制度和上层建筑产生本质的影响。所以，我们按照上述第二条路径设计土

18、地制度总体改革方案。三、增量改革：新增非公益性用地，以多元所有制形式通过市场进入城市在保持原有城市土地所有制格局不变的条件下，进行土地所有权结构的增量改革，即新增加的商业用地可以实行私有，允许商业投资者与农地的集体所有者在遵循法律和土地规划的条件下自由进行土地所有权的交易。这样，城市土地将实行以国有制为主体的混合所有制结构，这就要在宪法和土地管理法有关城市土地制度和农地转让的规定未做修改之前，由国务院或发改委颁布有关行政法规或政策，作为变通。这是一种妥协的渐进式改革，或叫做增量改革。它没有从根本上改变国家的土地制度，对既得利益者的利益给以承认，与先行的意识形态也不会产生很大冲突。鉴于以往增量改

19、革大都有成功的经验，所以，经过努力，这一方案也还是容易被政府接受的。需要指出的是，整个征地制度改革的核心是确定公平合理的征地补偿标准。很明显，现行征地补偿的原则有失社会公允，是与构建和谐社会的理念相悖的。和谐社会要求改革和发展不能建立在一部分群体利益得到改善、另一部分群体利益受损的基础上，也不能只满足于在保证任何人的利益不受损的前提下增进其他人利益的所谓帕累托改进。在中国已进入人均GDP超过2000美元的城市化加速发展时期，政府不仅有必要，而且有能力实行工业反哺农业、城市反哺农村的政策，从而统筹城乡发展，建设一个全面小康的和谐社会。为此，征地制度改革应遵循的一个基本原则，是着眼于提高被征地农民

20、原有的生活水平，而不是仅仅满足于使农民保持原有生活水平，也就是说，征地的制度安排，要着眼于让农民多得点、城市少得点这样的帕累托改进。只有这样，才能使亿万农民切实分享到改革开放和城市化、现代化的好处。为此，对被征地农民，一定要按照被征土地改变用途后的市场价格给予公平合理的补偿。也许有人会担心，提高了征地补偿费，会增加城市化的成本，阻碍城市化进程。我人为，这种担心是不必要的。首先，征地补偿费（按市场价值）的适度提高，表面上看会增加征地的直接成本，但实际上仅仅是将原土地的增值部分由政府、开发商和腐败官员手里直接转移到原本就应该属于土地所有者的农民手里，这不仅符合公平原则和中央统筹城乡发展的政策，有助

21、于缓和城乡矛盾和对立，使亿万农民切实享受到工业化、城市化和现代化所带来的好处，而且有助于从源头上遏制征地环节所频繁发生的腐败行为。其次，通过提高征地补偿费，使用地成本反映土地真实的市场价值，这有利于用地单位节省土地，集约化使用土地，促进土地资源的合理配置，缓解城市化与保护耕地之间的矛盾，这恰恰符合建设节约型社会的战略方针。自上个世纪90年代以来，很多地方都出现了农村集体土地直接转变为非农用地的实践，如广东的南海市（1992年2002年）、江苏的昆山市（1992年）和上海的光联村（1993年），都以不同的方式使集体拥有的部分农地在保持集体所有制的前提下直接转化成了工业用地，从而使农民直接享受到工

22、业化和农地转用所产生的巨大利益。 2003 年，广东省人民政府还发布了试行农村集体建设用地使用权流转的通知，指出，农村集体建设用地使用权可以按照本通知的规定流转；凡依法经批准使用或取得的、合乎规划的、办理土地登记领取土地权属证和界址清楚、没有权属纠纷的集体土地，可以出让、转让、出租和抵押，并享有与城镇国有土地使用权同等的权益。 中国共产党第十七届三中全会做出的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（以下简称决定）指出：改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。按照这一精神，建议将宪法中有关城市土地所有制的规定，修改为城市的土地以国有制为主体，多种

23、所有制并存。 或者将宪法第10条第1款改为城市规划区域内的土地，除由法律规定属于集体所有的以外，属于国家所有。同时，土地管理法第10条应做出相应修改。四、存量改革I：以加快城市化进程为目标设计合理的农地制度 中国是一个已经进入工业化中期的发展中国家，但其13亿人口仍有9亿人口生活在农村，相对于中国目前的工业化程度和人均GDP而言，中国的城市化水平不仅低于世界平均水平，而且低于发展中国家的平均水平，这严重制约着中国现代化的进程和全面建设小康社会目标的实现。根据我国经济和社会发展三步走的战略目标，本世纪中叶要基本实现现代化。现代化是一个工业化、城市化和社会现代化三位一体的文明演变过程。一国的城市化

24、水平是现代化的重要标志之一，也是人类文明进步的必然结果。根据世界各国城市化水平变化规律，我们可以大致预测2050年世界城市化水平大约在70%，其中发达国家为88%，欠发达国家为69%左右。因此，中国要在21世纪中叶基本实现现代化，城市化率至少要达到75%左右，这意味着从现在起，我国每年的城市化水平需要递增0.7-0.8%左右。 从农村、农业和农民的角度看，我国现有耕地18.5亿亩，农村现有劳动力4.8亿。按照中国农村现有生产水平、科技水平，有1.7亿劳动力就可以保证农产品的供给，满足国民经济发展和全社会的需求，其余3.1亿劳动力要在农业以外寻找就业出路。所以说，加快城市化进程，也是解决三农问题

25、的根本途径。目前有1.6亿左右农村劳动力在当地从事乡镇企业或其他非农产业, 另外1.5亿富余劳动力需要转移到城市。而到2050年，预计全国总人口将达到历史峰值16亿左右，按照75%的城市化率，届时将只有4亿左右的农村人口。这意味着从现在起在未来45年内，城市人口将净增8亿，其中至少有7亿是由农村人口转移而来，平均每年需要转移大约1550万人口。那么，什么样的农地制度安排更有利于上述目标的实现呢？这里有三种可供选择的方案：1. 维持并完善现有的农村土地集体所有制王小映（1999）、党国英（2002，2003）、张红宇（2004）、马晓河（2003）、赵峰（2003）、李竹转（2003）、李昌平（

26、2008）、韩俊（2003）等学者持这种观点。其中有人主张将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制，以使其所有权主体具体化、人格化。有的学者认为我国目前农地制度创新的理想模式是集体所有制下的租地农场制（胡瑞卿，2002）或永佃制（彭代彦，2004）。还有部分学者主张实行土地股份合作制（参见万振凡、肖建文，2003；谢安，2002）。2. 主张土地归国家所有，农民永佃或永用张德元（2003）、刘凤芹（2004）、周天勇（2004）、魏衍亮（2004）、刘恒中（2008）等学者持这种观点。其中有的学者强调以二次承包为准，把承包期延长到999年，农民手中的土地可以流转，即所谓国有加999年使用期

27、改革方案。3. 主张土地私有化杨小凯（2001）、陈志武(2005)、文贯中（2006）、李再杨（1999）、蔡继明（2005）等人持这种观点，认为解决农村问题的核心在于土地私有化，并对反对土地私有化的种种代表观点一一进行回应。通过对中国和西方历史上土地制度演变的比较分析，认为土地私有产权制度的确立，是建立市场经济和实现现代化的必要条件。下面试对这三种方案进行比较。永佃制是一个租赁合同，其产权在国家，集体和个人之间分割。虽然这种产权安排对于私人而言稳定性有较大提高，但是由于受到不完全转让产权的制约，缺乏流动性。而且，承租者不能用租赁合同作为抵押来申请贷款或者进行其他融资活动，限制了农村金融在农

28、业生产和农村经济中的作用。至于在坚持现有的集体所有制基础上去改良农地产权制度，并不能使农村土地使用的经济效率有明显提高，反而使产权结构的复杂程度增加（进而交易成本增加），还有可能造成制度的锁定效应，使未来更彻底的农地产权改革遇到更大的阻力。与上述两种方案相比，农地私有或许是加快城市化进程的最佳改革方案。首先，私有化可以提高农地产权的长期稳定性。对个人来说，最具有长期稳定性的产权安排是土地完全归个人所有。由于委托人是私人，其产权转让的交易成本要大大减少。由于作为私人财产的土地是可以抵押的，这就为农村各种生产型投资的融资提供了强有力的保障。其次，私有化可以提高农地产权的流动性。每个家庭的土地边际产

29、量是不同的。 如果农户可以自由转让土地产权，边际产量较低的农户就有动力以一定的租金将农地出租给边际产量较高的农户。 由于两个不同农户的边际产量之间总有一个正的差额，在一个土地市场上就存在一个可以被双方都接受的租金。当市场达到供求相等的时候，资本和劳动在农地上的分配达到了帕雷托最优。 要在目前的农地产权形态下赋予农民较高的土地使用权流动性是不可能的。土地私有是唯一的出路。再次，私有化促进农村劳动力更有效率的配置（包括向城市更有效的流动）。农民在拥有土地的条件下可以将土地长期出租或出售，农村土地私有化能够提高农村劳动力向城市流动的经济效率。最后，土地私有化能够为农民提供更为有效的社会保障。从农地的

30、失业保险功能来看，农地集体所有制下，失业保险功能对于农村剩余劳动力向城市流动有重要的保障意义。在农地所有权归农户私人所有的条件下，农民可以选择保留和出租，反而可以促进农村劳动力更加稳定地向城市转移。从农地的养老保险功能来看，在家庭承包制度下，农民已不能期待国家或集体为自己丧失劳动能力以后的生活提供保障。而在农地私有制下，以多种方式处置自己的土地资产将为丧失劳动能力的农村居民提供稳定的收入来源。五、存量改革II：按照公益性和非公益性原则调整全国土地所有制结构在推进农村土地制度改革的同时，应该进一步深化城市土地制度的改革，也就是说，要根据公益性和非公益性标准，在全国范围内调整土地所有制结构，即，与

31、公共利益相联系的土地，无论是在城市土地还是在郊区，都归国家所有，新增的土地通过行政性征地环节而获得；而除了由法律规定属于国家所有的土地外，其他土地（包括城市和农村）归个人所有，无论是国有企业还是私人企业，用于商业开发的土地，只能通过土地市场与土地所有者进行公平的交易而获得。上述改革无疑是最彻底的改革，是真正意义上的改革，是解决城乡二元土地产权结构的根本途径，也是中国所有制结构改革的攻坚战。这里有必要对公益性用地做出进一步分析。首先应该强调，即使国家出于公共利益的需要征用农民的土地，也要按照上述原则给予农民公平合理的补偿。因为公共利益的范围有大有小：大到整个国家或全社会，小到一个社区或一个群体。

32、一定范围内的公共利益的实现，其成本自然应该由该范围内的全体成员或公民来承担，而没有理由将其成本转嫁给根本不能享受这种公共利益的其他成员。且不说那些仅仅为城市居民服务的公共设施和公益事业的征地成本不应该由农民来负担，即使是为全社会（包括农民在内）的公共利益而征地，其成本也不能只由农民来负担，而是应该由社会全体成员共同负担。因此，无论出于哪一种公共利益的需要而必须征用农民的土地时，都必须给予农民合理的补偿。其次，要严格界定公共利益的范围。建议将以下领域确定为公共利益的范围：国防建设用地；国家和省级基本建设如机场、铁路、高速公路、防洪工程、环保工程、重点国有企业等用地；县级以上人民政府办公用地；城市

33、的公用事业用地（包括自来水、公用管网、污水处理、公立学校、文化场馆等）。要明确规定县级和县级以上人民政府才具有征地权，除此之外，其他任何单位都无权以公共利益名义征收农民土地，包括集体经济单位。六、国有土地所有制改革：确立中央政府和地方政府的分级所有现行的土地国有制，其权属关系是模糊不清的：到底谁是国有土地的代表？表面上看，似乎是中央政府，它控制着全国土地行政法规的制定和实施，控制着大规模农田向非农业用途的转换，控制着大型占地建设项目的审批，控制着城市规划和建设规模，正所谓普天之下，莫非王土。但实际上，且不说中央政府，就是省级政府，也并没有直接掌控辖区内的土地并从中获得土地收益，甚至连中央政府和各省级政府对其机关所在地，也只有使用权，而没有所有权。实际使用、支配、控制、处置土地并从中受益的是市县级政府，又所谓率土之宾莫非王臣。这种中央和地方政府权属关系不清的土地国有制，一方面导致中央政府和地方政府的利益错位：中央政府强调要实行最严格的耕地保护制度，而地方政府却千方百计以各种方式占用农田。另一方面导致地方政府行为短期化