法律知识性一论国家政策入宪与总纲的法律属

1、省人民政府府水行政主主管部门建建立水土保持监测网网络，对全全省水土流流失动态进进行监测、预报，省人民政府府定期将监监测、预报报情况予以以公告。县县级以上人人民政府水水行政主管管部门及其其所属的水水土保持监监督管理机机构，应当当建立执法法论国家政策策入宪与总总纲的法律律属性一摘要：宪法文本本结构中的的总纲属于于国家政策策。国家政政策入宪是是宪法理念念与社会现现实变化的的综合结果果。总纲的的效力不同同于宪法正正文，它不不具备严格格意义上的的法规范属属性。作为为方针条款款或者国家家政策指导导原则，其其实施有待待立法裁量量，并排除除司法审查查。引论在以往往的宪法学学研究中，对对宪法序言言与正文的的效力

2、已有有较多与翔翔实的分析析，而总纲纲的宪法地地位与效力力还没有得得到更多的的关注与讨讨论。与纯纯粹具有法法规范性质质的宪法正正文不同，宪宪法文本中中“总纲”的地位比比较特殊，它它不属于严严格意义上上的法规范范，但也不不同于非法法律文件的的道德宣示示，而是具具有独特的的法律意义义。考察“总纲”的的内容，其其中多数属属于国家的的政策规定定，故也可可称为基本本国策或者者国家政策策。不同国国家和地区区的学者对对宪法中国国家政策给给予不同的的性质认定定，有的称称为“方针针条款”，有有的称为“政策指导导原则”，也也有的称为为“宪德”，以区别别于严格意意义上的宪宪法规范或或者“宪律律”。作为为“方针条条款”

3、或者者“政策指指导原则”，虽然总总纲与宪法法正文的纯纯粹法规范范对国家诸诸机关所产产生的拘束束力不完全全相同，但但它们又并并非没有任任何拘束力力，而是以以区别于宪宪法正文的的方式对国国家机关和和社会生活活事务产生生影响。在法学学理论上，原原则和指导导方针与严严格意义上上的法规范范具有很大大差异。原原则是笼统统的，法规规范是具体体的;原则则是待执行行的，需要要进一步的的立法才具具备实施的的基础，法法院不可以以此作为裁裁决纠纷的的依据，法法规范是自自身可以执执行的，也也是法院可可以直接实实施的依据据。原则与与法规范在在特性与法法律效力上上的差异决决定了国家家政策特殊殊的宪法形形式。总体体而言，宪宪

4、法中的国国家政策规规定与一般般意义上的的宪法规范范有三方面面的差异：一是在名名称上，其其内容多被被称为国家家政策;二二是在宪法法文本结构构上，其不不被置于正正文之中，它它们或者在在总纲中，或或者在章节节上单独列列出，或者者被置于其其它部分，如如社会关系系、经济关关系等处;三是在宪宪法效力上上，国家政政策不像普普通宪法规规范那样产产生直接的的拘束力，它它是宪法对对国家机关关发出的指指示与委托托，其实施施有待立法法机关进一一步制定法法律，以明明确具体概概念、实施施的标准与与程序。目前，虽虽然国家政政策入宪仍仍然不属于于一个普遍遍的宪法现现象，但却却是一个值值得在宪法法理论上加加以探讨的的宪法问题题

5、。为了对对国家政策策入宪及其其宪法效力力获得更为为深刻的认认识，本文文将通过两两种实证方方法开展分分析：一是是法社会学学意义上的的实证方法法，目的是是探求宪法法结构形式式变化的现现实基础;一是法律律科学意义义上的分析析实证方法法，目的是是探求宪法法总纲及国国家政策宪宪法效力的的特征。一、国国家政策入入宪的原因因国家政政策入宪与与宪法文本本结构变迁迁是一种伴伴生现象，它它是国家和和社会关系系变化与宪宪法理念变变迁所导致致的宪法调调整内容变变化的宪法法形式表现现。国家政政策也称为为基本国策策，是国家家就社会生生活发展所所确立与制制定的基本本方针、原原则与指导导思想，包包含了对未未来社会生生活的政治

6、治期待。有有学者认为为，“基本本国策，指指的是国家家一切政策策所应遵循循之基本政政策，而为为全国上下下必须共同同努力之目目标。”由由于法治国国家以宪法法作为规范范国家总体体社会政治治经济生活活的形式权权威，是具具有最高效效力的法律律文件，故故指导方针针与政策载载入宪法，以以宪法形式式表现。国家政政策入宪具具有象征意意义，标示示着异于传传统宪法文文本结构的的时代意义义。作为高高度形式化化的宪法，其其发展变化化也遵循“内容决定定形式，形形式是内容容的反映”这一基本本的哲学律律例，因此此，宪法文文本结构变变迁并不是是一个孤立立的宪法现现象，而是是社会现实实与宪法理理念变迁综综合作用的的结果。考考察近

7、代第第一批政治治宪法，无无论是17787年的的美国宪法法，还是11791年年的法国宪宪法，除字字数少量的的序言外，其其宪法文本本结构主要要由两部分分组成，一一部分设定定国家机关关之权限，一一部分规定定公民的基基本权利与与义务，并并未出现一一个可称为为国家政策策的部分与与内容。将将基本国策策这一“软软条款”或或者弹性条条款体现在在宪法文本本结构中是是其后的事事情，它在在实际上得得益于一系系列因素的的综合。首先，国国家与社会会融合是国国家政策入入宪的社会会现实基础础。决定传传统政治宪宪法内容二二分性结构构即公民基基本权利义义务与政府府组织和职职权的现实实基础是国国家与社会会的分离。在这样的的结构之

8、下下，宪法一一方面既规规范代表公公共利益、行使公共共权力的政政府机关，一一方面又保保障属于私私人性质的的公民权利利，亦即宪宪法只规范范政治生活活，对市民民社会的经经济文化等等活动则保保持沉默。但是，国国家与社会会的融合改改变了政治治宪法所赖赖以生存的的现实基础础，政治宪宪法进而开开始调整传传统其不予予介入的社社会经济文文化领域，宪宪法范式遂遂出现了相相应的改变变。传统政治治宪法属于于限制宪法法或者消极极宪法，调整整经济社会会文化生活活的宪法则则为干预宪宪法或者积积极宪法。干预宪法法与限制宪宪法不同。限制宪法法为国家权权力设定界界限，具有有确定性，积积极宪法则则表现为宪宪法赋予国国家权力。国家在

9、什什么方面深深入社会生生活，干预预到何种程程度，采取取什么方式式，何时制制定法律等等又带有一一定的机动动性，需要要国家相机机行事。并并且，国家家干预并不不是，也不不可能通过过宪法明确确规定国家家在管理社社会事务过过程中的方方法、标准准与程序而而进行，而而只能笼统统地规定一一般原则与与指导方针针，故而干干预的内容容就以国家家政策而不不是严格意意义上的法法规范形式式表现。其次，国国家政策入入宪是社会会法治理念念的形式表表现。政治治宪法在宪宪法理念上上秉承自由由法治传统统，自由法法治传统奉奉行极端个个人主义，认认为宪法的的作用只是是通过规范范政治与国国家机构，确确保属于社社会领域的的事务如经经济与文

10、化化等私人活活动的自由由。具体到到经济生活活方面，自自由法治观观认为，国国家的职能能仅在于以以消极方式式保证个体体的经济自自由与交易易安全，国国家不应干干预社会经经济生活;社会经济济生活属于于私人领域域，应依其其自力自由由发展。社社会法治观观与自由法法治观不同同，社会法法治观在观观念上坚持持团体主义义，这种观观点认为，国国家的职能能不仅仅是是维护与促促进个体的的经济自由由，它还负负有促进平平等的使命命，而要促促进平等，国国家就必须须对社会经经济生活进进行干预，这这就表现为为宪法对社社会经济事事务的规定定。由于促促进平等需需要国家主主动作为，故故无法像传传统自由宪宪法那样明明确设置国国家行为的的

11、界限，宪宪法只能做做出政策性性规定，为为国家机关关明确工作作方向。值值得注意的的是，除少少数国家外外，当今多多数国家的的宪法是不不同理念混混合的结果果，并非表表现为绝对对的自由法法治观或者者纯粹的社社会法治观观，既不采采行极端的的个人主义义，也不采采行极端的的团体主义义，而是将将各种不同同的法治理理念融为一一炉，确立立对各类事事务不同程程度与不同同方式的保保护，促进进其均衡发发展。国家政政策入宪的的实质是国国家责任的的扩大。古古典政治宪宪法所体现现的是消极极国家责任任，表现为为只要国家家不靠近市市民社会，只只被动履行行维护秩序序的责任就就可保障公公民自由。但是，干干预宪法与与之不同，国国家不仅

12、需需要被动地地履行消极极责任，还还必须主动动采取行动动，才能促促成纲领性性目标的实实现，这一一过程也是是国家责任任扩大的过过程。具体体表现为立立法机关得得制定法律律，行政机机关须采取取措施。考考察宪法文文本，其中中国家政策策多以这样样的方式表表述国家责责任，如“国家促进进”、“国家发发展”、“国家家鼓励”、“国国家培育”、“国家指导导”、“国家保保护”、“国家家推行”等字样样.“促进”、“发展展”、“鼓鼓励”、“培育”、“指导”、“保护护”与“推推行”都意意味着需要要国家的积积极作为，这这与早期消消极宪法对对国家责任任的不作为为表述方式式形成了反反差。消极极宪法中的的国家责任任主要是防防禁性的

13、规规定，宪法法的职责就就是负责关关住国家这这头“怪兽兽”，使其其不能为所所欲为，相相应地，宪宪法条款在在表述方式式上也多为为：“国会会不得制定定关于下列列事项的法法律”(美国权权利法案第第一条)：“民团不得侵侵害人民备备带武器的的权利”(权利法案案第二条)：“未经经房主的许许可，平时时不得驻扎扎军队于民民房”(权权利法案第第三条)。“不得”是是“离我远远点”，是是禁止性规规定，在不不出现纠纷纷或者个人人不求助之之时，国家家只要袖手手旁观就可可以：“保保护”、“发展”、“促进”等则意味味着国家趋趋身向前，伸伸出双手进进行救助。虽然这一一救助过程程可能伴随随或者导致致国家对私私人生活安安宁与自由由

14、的侵扰，但但毕竟救助助是一种主主动承揽的的积极作为为责任，与与消极不作作为的责任任方式与范范围有很大大不同。那那些积极的的国家责任任好比是一一只伸长的的臂膀，必必须以恰当当方式在宪宪法文本结结构中有所所体现，以以区别于传传统政治宪宪法所规定定的消极国国家权力。这一恰当当的文本形形式就是国国家政策。国家政政策入宪改改变了传统统宪法结构构。由于传传统宪法结结构根据宪宪法目的设设定宪法的的两大任务务，宪法只只规定国家家机构的权权限，列举举公民的各各种基本权权利，通过过避免政府府滥用权力力以保障公公民基本权权利，而国国家政策入入宪则使宪宪法包容了了属于政策策性的内容容。宪法中中的国家政政策虽然不不是刚

15、性条条款，但其其是“国家家发展的指指针”与方方向，这无无疑是对国国家各机关关发出了指指示，意味味着所有的的国家权力力均有遵循循的义务。这样，国国家政策就就成为传统统宪法国家家机关与人人权规定之之外的内容容，构成宪宪法的重要要组成部分分，而其独独特的、有有异于传统统宪法规范范的效力亦亦不可等闲闲视之。二、国国家政策的的宪法内容容宪法中中的国家政政策是指那那些不具有有明确的规规范力，不不是法院可可以执行即即不具有司司法适用性性，但却对对国家生活活具有指导导价值和意意义的方针针条款。考考察各国宪宪法，入宪宪的国家政政策多包括括这样一些些内容。(一)国民经济济国民经经济是国家家关于经济济生活所采采取的

16、政策策，它是宪宪法中典型型的带有政政策性质的的内容。宪宪法中的经经济政策主主要体现经经济公平，是是对古典宪宪法所奉行行的经济自自由的一种种补充。古古典宪法是是政治宪法法，宪法只只规范政治治生活，认认为经济属属于市民社社会的范畴畴，国家政政治权力不不予介入，不不对之进行行干预，经经济生活依依其自力自自由发展，其其经济自由由表现为宪宪法对经济济生活保持持沉默和中中立，因此此，第一批批宪法中几几乎没有有有关国家经经济方面的的内容，而而只是笼统统地规定私私有财产权权不可侵犯犯。在宪法法史上，第第一部规定定有关经济济内容的宪宪法是19919年德德国的魏玛玛宪法。此此时的魏玛玛共和国试试图调和、缓解阶级级

17、对立，在在经济上奉奉行积极的的干预政策策，宪法中中规定了许许多有关经经济内容的的条款。魏魏玛宪法在在结构上辟辟“经济生生活”作为为专章，以以第一五一一条至一六六五条共115条的篇篇幅规定有有关经济生生活的内容容。由于宪宪法经济政政策贯彻国国家对私人人经济生活活干预的精精神与方针针，所以，这这些条款的的内容主要要体现的是是经济公平平，而非严严格的自由由主义理论论之下的经经济自由，表表现为多数数条款在坚坚持经济自自由的前提提下，又对对经济自由由进行限制制。如魏玛玛宪法第一一五一条规规定：“经经济社会之之组织，应应与公平之之原则及人人类生存维维持之目的的相适应。在此范围围，各人之之经济自由由，应予保

18、保障”。此此外，其它它条款也体体现了经济济公平精神神，如宪法法对有关契契约自由(第一五二二条)，所所有权，征征收，土地地的分配和和利用，私私人企业的的社会化，及及劳工、工工会等都进进行了限制制。其后，由由于很多国国家调整经经济政策，不不再奉行严严格的自由由主义，这这些国家的的宪法也先先后参照魏魏玛宪法的的结构，规规定属于经经济政策的的内容，贯贯彻经济公公平。如意意大利宪法法，独立后后的非洲国国家的宪法法，新中国国成立前的的中华民国国宪法，都都用较大的的篇幅规定定经济政策策内容。我我国现行11982年年宪法也体体现了这一一点，宪法法从第六条条至第十九九条共144条，规定定了有关经经济政策的的内容

19、。这这些经济政政策涉及所所有制、财财产权、土土地、自然然资源、各各种经济形形式、企业业管理制度度、积累与与消费、经经济手段如如计划和市市场等，具具有典型的的社会主义义宪法特质质。这是因因为，与资资本主义宪宪法相比，传传统社会主主义宪法在在价值理念念上更加关关注平等而而非自由，特特别是经济济平等，且且为了实现现平等，在在所有制形形式上实行行公有制，在在经济手段段上实行国国家全面管管理经济生生活的计划划经济体制制。这样，其其对经济生生活的干预预比起倡导导社会福利利的资本主主义宪法有有过之而无无不及，而而宪法中出出大量的经经济生活条条款，也就就不足为怪怪了。因此，宪宪法经济政政策的规定定并非像通通常

20、认为的的那样毫无无价值。如如果坚持古古典宪法的的自由理念念，宪法只只规范政治治生活，经经济生活依依其自力自自由发展，宪宪法就完全全没有必要要规定经济济内容;而而如果在宪宪法理念上上不仅坚持持自由，而而且强调公公平，则经经济政策方方面的内容容还是非有有不可的。以此观之之，那种主主张宪法在在有关经济济生活方面面保持中立立，只规定定私人财产产权不可侵侵犯的观点点也就有了了局限性，因为为这一观点点没有考虑虑宪法理念念上的差异异与国家对对经济生活活的侧重，即即是只强调调自由呢，还还是也关心心平等，其其所持的观观点只不过过是古典自自由主义政政治宪法的的理论翻版版，而考虑虑我国的社社会经济现现实、经济济政策

21、与宪宪法理念，我我国未来宪宪法改革不不可能是对对自由资本本主义宪法法范式的简简单回归。这样，在在涉及经济济生活方面面的内容之之时，宪法法只规定私私人财产权权不可侵犯犯恐怕就很很不够。(二)社会安全全社会安安全是一个个典型的强强调社会正正义和实质质平等理念念，促进社社会团结的的宪法内容容，它力图图通过国家家干预社会会，促进平平等关怀，弥弥和社会差差距，从而而在根本上上消除贫穷穷与无知，建建立一个以以健康生理理与心理为为基础、以以健全人格格为主体的的和谐社会会。由于社社会安全只只是国家与与社会所追追求的理想想与目标，不不可能通过过严格的规规范来落实实，故其属属于国家政政策被规定定在宪法中中。社会安

22、安全所体现现是对弱者者的关怀，是是国家伸出出的援助之之手，其主主要内容包包括充分就就业、劳工工、妇女、残障人、老人、子子女，涉及及社会福利利与保险制制度，及环环境保护等等。魏玛宪宪法第二章章“共同生生活”、意意大利宪法法第二章“伦理与社社会关系”也规定了了这些内容容。我国现现行宪法在在“总纲”中规定了了属于社会会安全方面面的内容，如如第二十五五条(计划划生育)，另另在“公民民基本权利利与义务”一章的社社会权利体体系中规定定了这方面面的内容。(三)民族平等等在一个个多民族的的国家里，各各民族的风风俗、习惯惯、文化等等事项各有有自己的特特点，它们们根深蒂固固，构成一一个民族文文化和生存存状况的一一

23、部分。同同时，民族族地区多地地处边远，交交通不便，文文化设施较较为落后，国国家必须给给予一定的的扶助，帮帮助其发展展，促进文文化的生长长壮大与进进步发展，而而不能任由由其自生自自灭，这样样才能加强强民族地区区人民对国国家的向心心力，共同同建设国家家。这就构构成了宪法法中的民族族政策。民族政政策的内容容主要包括括民族平等等、民族团团结、民族族自决、民民族互助等等。在联邦邦制国家，民民族政策更更多的体现现在国家结结构形式的的分权体制制中，各民民族通过行行使自治权权或者自决决权使民族族自主发展展。在单一一制国家，民民族政策的的内容与实实施方式与与联邦制国国家有些不不同，除了了宪法在总总体上规定定民族

24、政策策，并通过过法律、具具体制度和和措施落实实民族政策策之外，还还通过“法法律面前人人人平等”原则，禁禁止国家在在政治、法法律上对不不同民族、种族、宗宗教信仰进进行差别对对待来体现现民族平等等。如塞浦浦路斯宪法法在第一章章的总则部部分，全部部内容都是是有关民族族问题的规规定。我国国宪法总纲纲第四条规规定了民族族政策，确确立我国民民族政策的的内容为民民族平等、团结和互互助，并规规定国家帮帮助民族地地区的经济济和文化，实实行民族区区域自治制制度;各民民族使用自自己的语言言文字、保保持或者改改革自己的的风俗习惯惯。并且，宪宪法还在公公民的基本本权利与义义务中规定定平等条款款，在诉讼讼中规定少少数民族

25、的的权利。(四)教育文化化教育文文化政策的的目的是为为了提升国国家与民族族的文化水水准，建设设“文化国国家”。教教育文化的的宗旨是发发展人民的的民族精神神与自治精精神、国民民道德、健健全体格、科学及生生活智能。教育文化化在一些国国家除通过过宪法规定定社会文化化权利，即即规定公民民有受教育育权等予以以体现之外外，还通过过宪法规定定促进国家家社会文化化水准的文文化政策，并并通过这些些政策的实实施来达到到促进和发发展文化的的目的，因因此，教育育文化更多多是一种国国家政策或或者方针条条款。魏玛玛宪法在第第四章专章章规定“教教育及学校校”。教育育文化的内内容包括教教育、科学学、艺术、体育、医医疗卫生、新

26、闻广播播、出版发发行、博物物馆、图书书馆、文化化馆、名胜胜古迹、珍珍贵文物等等，其具体体内容包括括国家教育育制度，规规定教育机机会均等、教育文化化的监督、教育科学学文化经费费等。我国国宪法除在在“公民的的基本权利利与义务”一章中规规定公民有有关教育文文化的权利利之外(第第十九条-第二十四四条)，还还在总纲中中规定了发发展教育文文化的指导导原则与方方针。其中中精神文明明的内容是是构成我国国宪法“文文化国家”的主要特特色之一。(五)国防外交交国防与与外交既密密切相关，又又是两种不不同的事务务。它们的的共同点之之一是涉及及国家主权权，是主权权国家设定定的具有对对外性质的的防务与外外交方面的的政策性规

27、规定;共同同点之二是是它们都带带有高度的的政治性，虽虽然其实施施有赖中央央立法机关关制定法律律，但在很很大程度上上，国防与与外交政策策的落实构构成法治原原则的例外外，表现为为行政机关关在此方面面享有很大大的自由裁裁量权，法法院通常以以“国家行行为”、“政府行为为”或者“政治问题题”等理论论作为借口口，排除对对这类行为为的司法审审查，其政政策性与灵灵活性由此此可见一斑斑。国防与与外交政策策又包含不不同的内容容。国防的的目的是保保卫国家安安全、维护护世界和平平。国防政政策的内容容重点阐明明国防的目目的、武装装力量的归归属和建设设、及为国国防立法提提供依据。我国宪法法总纲第二二十九条规规定了国防防政策的内内容，明确确了国防的的性质、任任务和建设设目标。“中华人民民共和国的的武装力量量属于人民民。它的任任务是巩固固国防，抵抵抗侵略，保保卫祖国，保保卫人民的的和平劳动动，参加国国家建设事事业，努力力为人民服服务”。“国家加强强武装力量量的革命化化、现代化化、正规化化的建设，增增强国防力力量。”此此外，宪法法在公民基基本权利和和义务一章章中规定公公民服兵役役的义务(第五十四四条、五十十五条)，在在国家机构构一章中规规定中央军军事委员会会，以具体体地贯彻实实施国防政政策(第九九十三条、九十四条条)。外交是是国家的涉涉外事