我国公民参与公共政策困境原因探析

1、 我国公民参与公共政策困境原因探析陈 成作者简介：陈成（1986-），男，上海人，上海交通大学国际与公共事务学院政治学理论专业硕士研究生。（上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030）摘 要公民参与公共政策，是公民政治参与的重要形式，是公共行政公共精神与公民民主权利的重要体现，是公众表达和实现自身利益的最直接、最有效、最明显的方式。市场经济条件下公共政策过程本质上是多元利益主体之间的利益博弈，只有通过减低公民参与公共政策的成本并提高公民参与公共政策的各项预期收益，才能从根本上改变我国公民参与公共政策面临的种种困境。关键词 利益博弈；公民参与；公共政策The plight of cit

2、izens to participatein public policy and CountermeasuresCHEN Cheng(School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao tong University，Shanghai 200030，China)ABSTRACT: Citizen Participation in public policy is an important form of political participation of citizens is the public administration

3、of public spirit and an important manifestation of the democratic rights of citizens are the public to express and realize their own interests, the most direct and most effective, the most obvious way. Under the conditions of market economy, the public policy process is essentially a multi-stakehold

4、er interest between the games, it is only through participation of citizens in public policy to reduce costs and improve citizen participation in public policy of the expected return in order to fundamentally change the face of Chinas citizens to participate in public policy difficulties.KEY WORDS:

5、interests of the Game; Citizen Participation; public policy公民参与，是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共领域生活、参与治理、对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径，对确保公共政策公共利益价值取向、提高公共政策科学性、优化公共政策体系、建立公民与政府相互信任关系具有十分重要的作用。1尽管我国已经进行了公民参与的制度改革，进入了政府回应体制创新的阶段，呈现出现代化政府转型过程中制度探索的显著特征，但总体上我国公民参与和政府回应还处于较低水平，公民参与不足和回应机制的短缺仍比较明显，总体上还处于控制型和管理

6、型的阶段。一、市民社会发育不成熟，缺乏有效参与和互动机制，公民参与能力不足长期以来，政府的决策活动在集权的管理体制下，公众对一些重大决策和行动事前一无所知，或知之甚少，决策权成了少数人或某些人的专门权利。在政府公共决策过程中最大的一个问题就是参与性不足，其根本原因在于民主性不足。多年来的政府集权统治和威权统治影响，导致政府官员与公众形成两种不同的阶层，两个系统之间相互影响很少，政府与民众之间互动性不足。当前政府还表现出较强的控制性特征，在公民政治权利等方面还没有充分放开，市民社会的成长相当缓慢，参与的动力机制不够，社会内生力量不强大，公共参与和政治控制不对等，有效的政府回应局面难以全面形成，政

7、府决策体制改革也遇到障碍。此外，一个成熟的市民社会具有“自立、自主、个性自由、多种多样性的社会组织以及自律”五大特性，能有效地协调国家、社会与公民三者的关系。2由于公民的自身素质，对资讯的掌握程度、理解程度及对政策目标实现的可能性和途径的认识等诸多因素的影响，使得现实中公民参与的能力与参与要求不符，其行动显得笨拙，参与效率低微。3相当数量的公民参与不是基于公民的责任感，不是出于对自己的权利和义务的认识，而是凭着心中激荡的冲动参与的，有时甚至只为了发泄心中的不满情绪，不能采取规范化、程序化的参与形式。二、公众参与决策内容少、层次低、组织结构单一现阶段政府让公众参与的决策大多数都不涉及利益纠纷问题

8、、不涉及政府与民争利的较浅层次的问题，实际上，除国家秘密外，政府的一切重大事务都应学会问政于民，自觉接受公众的公开监督。不光要在主观上放下官架子，放心让公众参与，还要改进行政方式，设计完善一整套保证公民参政议政权利的制度体系。通过规范的互动平台，实现政府与民众之间的有效沟通了解，使政策更加合理亲民。此外，我国政府决策参与组织的性质表现出明显的单一性特征。这种单一性源于我国的社会团体对党政体系的依附性，更多是党政系统的外延工具性组织。属于政治制度内部的有人大、政协、党组织、青年团、妇联、工会，它们分支细密，数目繁多，遍布中国每一个行政层级；属于政治制度外部的有各种学会、协会，大量传播媒体等。这些

9、数以万计的组织和团体都与公众密切相关。参与性组织在公共决策过程中起到表达、协调、综合公众意愿的举足轻重的作用。我国的这类参与性组织在一定的时候能够代表公众向党和各级政府表达意见，成为党组织和政府与人民之间沟通信息、反映问题的桥梁和纽带，但更多的是反过来承担起党和政府的政策解释和执行的工作，有时候当这种政策不利于公众时，这些组织还承担起施加压力的作用，这就内化为党组织和政府机关的附属物。这种单一性组织的团体表达功能是比较微弱的。三、参与机制短缺，制度化程度低，非理性化程度比较高目前，我国公众参与公共决策过程有两个正式的渠道：其一，人大和政协，人民通过选举人大代表和推荐政协委员的方式参与公共政策规

10、程；其二，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。前者为主要渠道，但对于普通公民来说能够直接参与的机会毕竟太少；后者为主要辅助渠道，很大程度上是为了党和政府密切联系群众，克服领导机关和领导者官僚主义作风而开设的。4因此，我国目前的民主参与的制度化程度还比较低。虽然我国的基本社会制度为公众参与国家管理提供了根本的保证，但关于规范参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度却还不够健全；社会公众对国家和政府反馈机制、国家和政府对社会公众的回应机制还不完善。当大规模的突发事件发生时，诸如人身攻击、冲击政府部门、行贿、越级上访、散发大小子报等非理性化参与较明显。对于非法定化的参与，

11、更多地表现为隐性的甚至是非法性质的，但并不能将其完全看成是不正当的。非法定化参与主要有四种情况：一是公民对于政府官员本人的直接影响，这在公民缺乏有效的政治意愿表达机制时尤为突出，如行贿收买政府官员；二是公民对政府决策表现出政治冷漠感，即在政治输出的一端用沉默方式反对政府政策，这样使政府推行公共政策不力，只有回头修改或废止政策；三是采取骚乱形式公开表达意愿如非法集会、示威游行、包围政府驻地、占领机关学校等方式抵制政府政策的制定和推行；四是暴力手段，这意味着公民参与政府决策已不仅局限于具体的公共政策，而是试图影响和改变现有的政府体系。5由于合法有效的参与制度缺乏，当前人们的需求得不到有效回应的时候

12、，他们必然会采取非理性化的途径来谋取个人利益的实现。不可否认，当前我国的政府回应不足和参与不够的情况下，非理性的参与有可能带来严重的后果，危及社会稳定。四、公众总体参与意识薄弱，参与动力缺乏，基本权利保障不足我国公民参与意识薄弱，主要表现在大多数公众不重视决策过程的参与而偏重执行过程的参与，不重视制度化参与而重视非制度化参与，其原因有一是中国传统文化根深蒂固的影响，使普通公民皆知，中国政策无论是决策还是执行均有极深人格化权力结构，求制度不如求领导；二是决策过程对公众尤其是公民个人利益的相关性呈隐性状态，而执行阶段则其相关性已显性化，因此，在执行阶段寻找庇护和恩赐效用更明显；三是制度化参与成本较

13、高，收益较为间接，不如非制度化参与立竿见影。6多年来所形成的政治参与风险与政治参与的无效性，使公众缺乏参与热情，加之公众对政府决策过程中出现的种种腐败现象和政府权能主义倾向的无力感，促使人们更多地转向己所能及的经济领域，转向个人利益的考虑当中。缺乏政府决策参与的动力是普遍存在的。但是，对于一些新兴发展起来的各种社会精英，却显示出较大的参与热情，推动了参与的发展。然而，由于作为参与主体的普通公民力量不够强大，参与意识不足，直接导致这两种力量在政治参与中表现出分离的特征。社会精英直接进入权力机构，而广大普通民众依然不能获得有效地的参与。此外，当前我国除了公民选举权可以得到有效保障之外，被选举权、参

14、与权、言论自由权、公民听证权、社会监督权、知情权较少的保障，而游行示威权和参政议政权就更难得到保障。基本的政治权利的缺乏就意味着政府可以在其认为必要的时候，剥夺公民的合理要求，甚至以“合法的伤害”来抵制民众合理的参与要求，从而维护政权的稳定。五、传统回应载体弊端凸显，现代回应载体远未成熟传统行政管理政府回应载体有其固有的优点。首先，传统回应载体能够保证其稳定性和准确性。其次，这类载体能够以各种形式影响政府的决策，能够体现不同问题、不同途径与方法的特性，可以有效地反映专门问题和特殊问题，并且可以以不同的途径给政府决策系统施加不同的压力，其效果也是不同的。但传统回应载体也有其重大缺陷，一是它以政府

15、主导作为牵引力，容易出现不正常的政府决策回应；二是政府回应时间长，效益低，不适合现代公共管理的发展趋势；三是传统载体缺乏互动的动力，政府被动多于主动，不能够达到政府与民众的和谐沟通。尽管我国传统回应载体长期以来一直发挥着主要的作用，但其弊端也越来越明显，尤其是在政府与公众互动方面表现出局限性。然而，我国现代电子政府的服务与管理的体系还远未成熟，只建立了初步的政府内部政务管理系统，与公众之间的互动电子政务网络与系统还很不完善。当前我国公民参与公共政策呈现出公民参与不足和政府回应机制短缺两大特征。公民参与不足既使公民正常意愿得不到表达，公民非制度参与越来越多，群体性事件频发，民众不满情绪日益增长，

16、上访和越级上访不断，又使政府决策缺乏有效监管性参与造成越来越多的政府决策失误。7政府回应不足使政府部门很难了解人民群众现实的情况，导致某些地方政府与民众严重脱离、人民利益得不到维护。最终，公民参与不足和政府回应机制短缺无疑将严重阻碍我国公共行政民主化和政府改革的进程，将严重影响社会稳定甚至党的执政合法性基础。总之，面对市场经济条件下公共政策过程在本质上是多元利益主体之间的博弈过程的实际情况，只有通过减低公民参与公共政策的成本并提高公民参与公共政策的各项预期收益，加强公民参与制度化建设，增强公民参与公共政策的可预期性，降低公民参与公共政策成本，增强公民参与能力，注重区分不同政策的问题应该适用不同的方式，才能从根本上改变我国公民参与公共政策面临的困境。参考文献1美托马斯.公共决策中的公民参与M.北京：中国人民大学出版社，2