黎民公共管理学第1讲绪论

1、PAGE PAGE 7第一讲 什么是公共管理学习要点：公共管管理与私私部门管管理的区区别公共管管理学对对传统行行政学的的突破公共管管理学产产生的时时代条件件公共管管理学的的内涵公共管管理学在在中国发发展中的的地位第一节 公共共管理学学的内涵涵与研究究方法一、公共共管理的的涵义 （一）公公共物品品、公共共事务与与公共管管理“公共”指多数数人的或或关于多多数人利利益的，公共性性及其问问题广泛泛地存在在于社会会生活之之中。从公共管管理的角角度看，处理“公共”问题的的核心，是如何何生产和和分配公公共产物物品，处处理公共共事务，以满足足民众的的公共性性需求。公共物品品（Puubliic ggoodds）

2、和和公共事事务（PPubllic afffairrs）是是公共管管理中的的两个重重要概念念。1. 公公共物品品公共物品品是和私私人物品品相对应应的概念念。公共共物品是是指非竞竞争性的的和非排排他性的的产品。2. 公共事事务所谓“公公共事务务”，是指指涉及社社会全体体公众整整体的生生活质量量和共同同利益的的一系列列活动，以及这这些活动动的实际际结果。（二）管管理、公公共管理理与公共共管理学学1. 管管理一般说来来，可以以把管理理看作是是在一定定环境中中，管理理主体为为了达到到特定的的目标而而运用一一定的职职能和手手段，对对管理客客体加以以调节控控制的过过程。公共管理理学亦属属于一类类特定领领域的

3、管管理学。2.公共共管理所谓“公公共管理理”，是指指政府为为代表的的公共部部门依法法通过对对社会公公共事务务的管理理，以保保障和增增进社会会公共利利益的职职能活动动。 涵义：（1）公公共管理理的主体体是政府府和其他他公共部部门，而而不是私私人及其其组织；（2）公公共管理理的对象象公共共事务具具有两个个显著特特征，即即与公共共利益直直接有关关，以及及公共事事务的受受益对象象是社会会公众；（3）由由于公共共事务关关系到社社会成员员的利益益，这就就决定了了公共事事务及其其管理的的存在是是永恒的的，但具具体内容容会随着着社会变变迁不断断调整；（4）公公共管理理来自民民众的授授权并负负有直接接的社会会责

4、任，因此，必须依依法进行行，其工工作绩效效也不能能简单地地以利润润或效率率作标准准；（5）公公共管理理的公共共性，决决定了社社会公众众对公共共管理部部门拥有有更多的的制约权权。 公共管管理活动动具体类类型的“三分法法”：（11）公共共政策政府制制定公共共政策的的活动；（2）政府管管理政政府处理理公共事事务，提提供公共共产品和和服务的的活动，包括行行政机关关、立法法机关、司法机机关，以以及军队队、警察察等国家家机器的的各个部部门的管管理；（3）非非政府组组织管理理除政政府以外外的公共共部门处处理公共共事务，提供公公共产品品和服务务的活动动。3. 公共管管理学公共管理理学是一一门运用用包括管管理学

5、、经济学学、政治治学在内内的多学学科的理理论和方方法，研研究公共共管理部部门和公公共管理理过程及及其规律律性的科科学；是是关于促促进以政政府为核核心的公公共组织织更有效效地提供供公共物物品和公公共服务务，以增增进和公公平分配配社会公公共利益益的知识识体系。特点：(张成福福公共共管理学学)（1）公公共管理理是一个个整合性性的概念念。公共共管理在在“什么”（Whhat）与“为何”（Whhy）层层面上是是沿袭公公共行政政或公共共政策，而在“如何”（Hoow）做做的层面面上沿袭袭企业管管理。 （2）公公共管理理是在并并不改变变公共部部门公共共性的前前提下，将私部部门的管管理手段段运用于于公共部部门。

6、（3）公公共管理理重视与与外部环环境的关关系，强强调以最最高管理理者的战战略设计计、政策策设计为为核心。 （4）公公共管理理不等于于“政府管管理”，而意意味着一一种新治治理。（5）公公共管理理强调价价值调和和与责任任，重视视4E，即经济济（Ecconoomy）、效率率（Effficcienncy）、效能能（Efffecctivveneess），公平平（Eqquallityy）。（6）公公共管理理关注和和重视政政府改革革与再造造。（7）公公共管理理是一个个不同学学科共同同参与的的研究领领域。当前特点点：（1）鲜鲜明的实实践导向向性（2）理理论上的的包容性性（3）学学科的年年轻性二、公共共管理的的

7、构成要要素 （一）公公共管理理的主体体公共管理理是以政政府为主主的公共共组织及及其工作作人员对对社会公公共事务务进行的的管理活活动。公公共管理理主体的的构成见见图11。公共管理主体被管理者管理者领导者个 人政 府公共组织非营利组织图111 公公共管理理主体结结构图 （二）公公共管理理的对象象 公共管管理的直直接对象象是各类类公共事事务。 （三）公公共管理理的资源源和手段段公共部门门最重要要的资源源是合法法性。包包括合法法地组成成公共组组织和成成为管理理者，合合法地进进行管理理，以及及被管理理者对管管理者及及其行为为的认同同。在公公共管理理的具体体资源构构成中，强制力力和税收收能力尤尤其重要要。

8、 公共管管理的手手段最基基本的手手段是制制定和执执行公共共政策。 （四）公公共管理理的环境境 在公共共管理的的宏观环环境分析析中，人人们用得得较多的的是以内内容为标标准而划划分出的的政治环环境、经经济环境境、文化化环境、社会环环境、自自然环境境、国际际环境等等。三、公共共管理学学的研究究内容 （一）公公共管理理学的基基础内容容公共共管理学学作为综综合运用用多种科科学理论论和方法法来研究究公共管管理活动动及其规规律的知知识体系系，从属属于管理理学科。但另一一方面，公共管管理学作作为公共共行政和和企业管管理的有有机融合合体，除除了与公公共行政政学学科科的逻辑辑体系不不同外，与企业业管理学学的学科科

9、体系也也应有区区别。 （二）公公共管理理学的前前沿领域域公共管理理中的政政府角色色，公共共管理的的非营利利组织，公共部部门绩效效管理，公共部部门战略略管理，公共管管理的新新策略。四、公共共管理学学的研究究途径与与方法 （一）公公共管理理学的研研究途径径 公共管管理研究究大致可可分为两两种途径径，即公公共政策策途径（Pubblicc pooliccy aapprroacch，PP途径）和企业业管理途途径（BBusiinesss aapprroacch，BB途径）。P途径的的公共管管理强调调的是与与政策分分析的渊渊源关系系，有如如下特征征：第一一，着眼眼于高层层管理者者以及他他们所进进行的政政策研

10、究究；第二二，重视视非量化化和实务务的取向向，推崇崇通过个个案研究究来发展展相关知知识；第第三，强强调与政政策分析析结合，进行具具有前瞻瞻性的规规范性的的理论研研究。B途径的的公共管管理主张张师法企企业，BB途径的的公共管管理的特特征是：第一，偏爱企企业管理理的原则则；第二二，对公公、私部部门的差差异不作作严格区区分；第第三，除除了重视视策略管管理及组组织间的的管理外外，还强强调公共共管理的的过程进进行管理理；第四四，在研研究方法法上也偏偏爱诸如如实验设设计之类类的量化化方法。与P途径径的公共共管理比比较，目目前B途途径的公公共管理理在学术术界和实实务界显显得更有有影响力力。作为同一一的公共共

11、管理的的不同组组成部分分，P途途径和BB途径的的公共管管理有很很多共同同之处，它们的的眼光并并不局限限有行政政机关内内部，而而将关注注的焦点点放到公公共部门门与外在在环境的的关系上上；它们们都尊重重政治因因素在管管理中扮扮演的角角色；它它们都重重视经验验性的材材料。 （二）公公共管理理学的研研究方法法 1. 规范范方法 2. 实证证方法3. 案例方方法4. 系统方方法5. 比较方方法6. 数理方方法第二节 公共共管理成成为独立立学科的的内在依依据一、公共共管理与与私部门门管理有有本质区区别（一）公公共利益益目标与与私人利利益目标标 （二）垄垄断强制制性与自自由竞争争性（三）制制衡性与与自主性性

12、（四）多多元理性性与经济济理性（五）政政府机制制与市场场机制 二、现代代社会变变迁推动动公共管管理发展展（一）公公共物品品的需求求和供给给在稳定定地扩大大（二）社社会生活活中的公公共事务务日益增增加（三）公公共管理理所面临临的环境境更加复复杂多变变三、传统统行政学学的局限限（一）理理论框架架局限（二）管管理主体体局限（三）管管理理念念与手段段局限（四）管管理对象象与目标标局限第三节 公公共管理理学是时时代的产产物 一、西西方国家家摆脱困困境的需需要 （一）政政府角色色膨胀和和规模扩扩大引起起民众的的不满 （二）经经济衰退退和财政政压力的的加剧 （三）社社会问题题与政府府不可治治理性的的增加二、

13、科技技革命和和全球化化浪潮（一）科科学技术术革命是是公共管管理学产产生和发发展的重重要推动动力量 1. 现代代科技革革命使社社会成员员参与公公共领域域活动的的性质和和形式发发生了重重大变化化。 2. 现代代通信和和信息技技术革命命对传统统政府管管理提出出变革的的要求。 3. 科技技革命将将导致社社会治理理新形态态的出现现。（二）全全球化是是公共管管理学产产生和发发展的另另一推动动力三、政府府管理和和民主制制度方面面的矛盾盾（一）以以韦伯官官僚制思思想为基基础的行行政体制制难以适适应时代代的要求求1. 传统科科层官僚僚制难以以适应信信息社会会政治、经济、社会发发展要求求。2. 科层官官僚制难难以

14、适应应当代市市场经济济发展的的要求。3. 科层官官僚制的的专业分分工原则则导致政政府功能能退化。4. 官僚制制的科层层原则使使组织行行为保守守，难有有创意。（二）西西方国家家民主的的现状难难以满足足民众的的“民主需需求”1. 民民众应直直接参与与公共服服务的供供给过程程。2. 公民应应既能控控制政治治家，又又能控制制官僚。3. 国家应应解决特特殊利益益集团对对政府决决策的控控制。4. 国家应应寻找解解决西方方民主制制运作过过程中深深层次矛矛盾的途途径。第四节 公共共管理学学与中国国的发展展一、公共共管理学学与中国国的市场场经济（一）公公共管理理学能有有效指导导公共部部门履行行经济职职能，弥弥补

15、市场场功能的的缺陷 （二）公共管管理学“亲市场场”的学科科立场，有助于于市场经经济的健健康发展展二、公共共管理学学与中国国的社会会发展（一）公公共管理理学有助助于促进进包括政政治、文文化和行行为方式式在内的的社会协协调发展展（二）公公共管理理学内在在的民主主平等精精神和科科学务实实品格，将有力力地促进进当前正正在进行行的社会会转型案例： 梁锦松买买车风波波梁锦松松就买车车事件通通过媒体体向公众众致歉 梁锦松于于今年11月233日为妻妻女所买买的凌志志LS4430供图/东方日日报梁锦松本本已拥有有一部保保时捷和和一辆四四驱吉普普车，知知道女儿儿预产期期后，准准备再买买一辆车车，接载载婴儿。因他认

16、认为，有有两部汽汽车中，四驱车车车身太太高、保保时捷又又是跑车车，不适适合接载载婴儿，所以想想添置一一部房车车。他于今年年初初以799万港币币购入一一部凌志志LS4430型型四门房房车，并并于1月月23日日登记和和使用。当时香港港政府还还未决定定是否将将增加汽汽车登记记税。2月，港港府决定定调整汽汽车首次次登记税税，加税税决定由由梁拍板板。3月月5日，梁锦松松公布调调整汽车车首次登登记税计计划。3月9日日，梁锦锦松被指指在调税税前买新新车，有避税税嫌疑。同日，梁承认认此举令令他少付付5万元元税项，并坦承承当时应应“避嫌嫌”而不不买车，同时决决定将加加税前后后车价差差额的两两倍即110万元元，捐

17、予予慈善机机构。此此后，梁梁锦松的的新闻秘秘书又做做解释，称税款款计算有有误，梁梁锦松按按两倍税税款的捐捐赠应为为38万万元。梁锦松33次申明明：“事事后看来来，我当当时应该该避嫌，不应在在税项可可能调整整之前买买车。”捐赠两倍倍税款338万给给慈善机机构，仍仍感未能能避嫌，3月110日，梁锦松松向行政政长官董董建华请请辞，当当日傍晚晚，他又又在港府府总部会会见传媒媒，读了了他的声声明。声明中称称：“作作为问责责官员，我明白白必须充充分执行行律己以以严之原原则，必必须在市市民大众众眼中达达到最严严格的要要求标准准。我承承认我在在处理这这件事上上有疏忽忽，但希希望市民民能接受受我是无无心之失失，

18、而并并非存心心避税。我会吸吸取教训训，并期期望能继继续以至至诚的态态度，服服务市民民大众。”3月月15日日，香港港特区行行政长官官办公室室发言人人发表声声明说，行政长长官董建建华考虑虑过有关关资料及及衡量过过这件事事的所有有情况后后，对此此事作出出了结论论，并将将结论正正式以书书面形式式通知了了梁本人人。鉴于于公众对对事件的的关注，向社会会公开了了这封函函件公开开，让大大众得悉悉对梁的的结论。特首董建建华表示示，梁“当时急急于购入入车辆，以照顾顾家庭的的迫切需需要”“可以理理解”，但“自20002年年10月月31日日，你已已积极参参与有关关调整汽汽车首次次登记税税建议的的讨论。由于你你在编制制财政预预算案中中担当领领导角色色，你在在有关首首次登记记税建议议仍被积积极考虑虑阶段中中购入新新车，无无可避免免地会令令公众疑疑存在利利益冲突突的问题题