国有林区林业可持续发展中政府职能定位及行为边界

1、国有林区区林业可可持续发发展中政府职职能定位位及行为边边界佟立志 佟立志，男，东北林业大学经济管理学院硕士研究生；研究方向：林业经济理论；电话邮箱： HYPERLINK mailto: （东北林林业大学学，哈尔尔滨，11500040）摘要：由由于森林林的资源源性属性性及国有有林区在在我国林林业发展展中的特特殊性，政政府行为为在国有有林区的的林业可可持续发发展中发发挥着非非常重要要的作用用。目前前，在国有林林区林业业发展的中中，政府行行为还存存在着一一系列不合合理的情情况，因因此有必必要对国国有林区区林业生生产经营营活动中中的政府府职能进进行合理理的定位位。本文文将从国

2、国有林区区林业可可持续发发展的角角度出发发，对国国有林区区的政府府行为的的现状进进行分析析，并在在此基础础上，对对国有林林区林业业可持续续发展的的政府职职能进行行合理的的定位，并并对政府府行为的的边界进进行合理理的界定定。关键词：国有林区区林业可可持续发发展；政政府职能能；定位位；边界界Goveernmmentt Fuuncttionn Addjusstmeent andd Acctioon BBounndarry oof tthe Forresttry Susstaiinabble Devveloopmeent in thee Sttatee-owwnedd Fooresst ZZonAbs

3、ttracct:AAs tthe atttribbutees oof fforeest ressourrcessandd thhe ppartticuularrityy offtheestatte-oowneed fforeest zoninn fooresstryy deevellopmmentt inn Chhinaa, thhe aactiion of govvernnmennt pplayys aa veery impporttantt roole in forresttry susstaiinabble devveloopmeent in theestatte-oowneed ffo

4、reest zon. At preesennt,tthe acttionn off gooverrnmeent stiill a sseriies of unrreassonaablee siituaatiooninn fooresstryy deevellopmmentt inn thhe sstatte-oowneed fforeest zonn, iit iis nneceessaary to possitiioniing a rreassonaablee gooverrnmeent funnctiionss inn fooresstryy prroduuctiion andd maan

5、aggemeent acttiviitiees iin tthe staate-ownned forrestt zoon. Thee paaperr annalyysissthee sttatuus oof ggoveernmmentt acctioon oof sstatte-oowneed fforeestaareaa, ffromm thhe ppersspecctivve oof ssusttainnablle ddeveeloppmennt oof fforeestrry sstatte-oowneed fforeest areea, andd onn thhis bassis, p

6、oosittionnthee reeasoonabbleggoveernmmentt fuuncttionns aand deffiniitioon aa reeasoonabblebbounndarriess off gooverrnmeent acttionn off fooresstryy suustaainaablee deevellopmmenttinthhe sstatte-oowneed fforeest.Key worrds: fooresstryy suustaainaablee deevellopmmentt inn thhe SStatte-oowneedFooresst

7、 ZZon; gooverrnmeent funnctiion; addjusstmeent; boounddaryy一 国有有林区林业业可持续续发展与政政府职能能国有林区区林业不不仅是国国民经济济的重要要组成部部分，而而且国有有林区林林业的可可持续发发展对社社会和地地方的稳稳定发展展也有着着举足轻轻重的地地位。由由于国有有林区形形成的历历史原因因，政府府在国有有林区的的经济、社会的的发展中中起到了了特殊作用用，政府既既是林业业生产经经营活动动的决策者者，又是是其经营营者，它它不仅承承担着整整个国民民经济的的投资和和经营重重任，而而且通过过行政手手段和严严格等级级制的行行政组织织垄断了了像国有

8、有林区林林业进行行商品林林生产这这种微观观经济生生活。改改革开放放后，我我国逐步步建立并并不断完完善了社社会主义义市场经经济体制制，并不不断转变变政府职职能。市市场经济济体制要要求政府府在干预预像国有有林区林林业进行行商品林林生产这这种微观观经济活活动过程程中主要要应该扮扮演“裁判员员”的角色色，制定定有利于于国有林林区林业业可持续续发展的的“比赛规规则”，维护护国有林林区林业业可持续续发展的的“比赛秩秩序”，但现现实情况况中还存存在着政政府既当当“运动员员”，又当当“裁判员员”的情况况。同时时，在国国有林区区的生态态环境建建设和林林区的社社会建设设方面，政政府的供供给又显显现出明明显的不不足

9、，政政府的职职能越来来越不符符合国有有林区林林业发展展的要求求，政府府的行为为出现了了明显的的“越位”和“缺位”的特征征，超出了了自己行行为的合合理的边边界，从从而产生生了一系系列的问问题，阻阻碍了国国有林区区林业的的可持续续发展。因此，必必须对政政府职能能的合理理定位，以及对政府行行为的边边界合理理的确定定，以保证证国有林林区林业业的可持持续发展展。二 国有有林区林林业发展展中政府府行为的的现状分分析（一）政政府职能能的“越位”所谓的政政府职能能越位1，主主要是指指政府干干了不该该干的事事情和管管了不该该管的事事情，直直接包揽揽了本来来可以通通过市场场进行的的纯粹私私人产品品的生产产供应，以

10、以及可以以由政府府、企业业，非政政府公共共组织共共同参与与的混合合性公共共物品的的生产。就国有林林区的林林业来说说，政府府的职能能更应该该在林业业的生态态价值和和社会价价值领域域发挥作作用，而而林业的的经济价价值的实实现更应应该依靠靠企业，给给企业以以独立完完整的经经营决策策权力，政政府只作作为企业业生产经经营活动动的服务务者和监监督者。但在现现实情况况中，我我们很遗遗憾的发发现，由由于受传传统的计计划经济济体制、政策、观念、方法等等的影响响，政府府总是自自觉不自自觉留念念自己昔昔日的“威严”和权力力，不愿愿意给林林业企业业（经营营单位）这这种微观观的经营营主体以以更多的的经济独独立自主主权，

11、不不愿让市市场机制制自由发发挥地发发挥其作作用和功功能。比比如在商商品林的的生产经经营过程程中，政政府直接接决定商商品林的的林种、生产经经营的规规模、生生产过程程中的投投入等，这这些经营营决定甚甚至不是是建立在在有效地地市场需需求的基基础上的的，这样样就会形形成市场场上的供供给与需需求之间间的不对对称，造造成商品品林经济济价值实实现效率率的低下下，而且且由政府府进行经经营商品品林，很很容易造造成投入入成本的的增加，商商品林的的成本效效益比下下降。而而在商品品林的采采伐时间间上和采伐量量的问题题上，政政府在决决策的过过程中，依依然是按按照自然然成熟或或数量成成熟的“原始”的方式式进行商商品林的的

12、采伐，而而不是根根据市场场需求量量和市场场价格的的综合比比较分析析来决定定商品林林的采伐伐时间和和采伐量量，影响响了商品品林生产产经营过过程中经经济效益益最大化化的实现现。政府府的这些些“越位”行为不仅仅妨碍了了市场机机制作用用的有效效发挥，使使国有林林区的商商品林经经营缺乏乏动力机机制和创创新机制制，降低低了国有有林区社社会发展展效率，而而且在一一定程度度上还成成为行政政职权寻寻租和腐腐败的前前提。这这也一定定程度上上阻碍了了国有林林区林业业经济的的可持续续发展，从从而使得得林业的的生态和和社会的的可持续续发展失失去基础础，国有有林区林林业的可可持续发发展受到到制约。（二）政政府“缺位”问题

13、国有林区区政府职职能的缺缺位主要要表现在在林业的的生态价价值和社社会价值值的实现现过程中中，主要要是指本本来应当当由政府府生产和和提供的的公共产产品和服服务，政政府却没没有充分分尽职尽尽责，甚甚至在某某些公共共领域出出现了“真空”。在林林业生态态价值的的实现的的过程中中，需要要政府宏宏观调控控的宏观观调控，需需要一定定的资金金、技术术以及制制度等一一系列的的保证措措施，来来确保林林业生态态价值和和社会价价值的顺顺利的实实现和可可持续的的发展。但现实实情况中中，政府府对于林林业的生生态价值值和社会会价值的的实现过过程中的的调控远远远不到到位。投投入在林林业，特特别是投投入在国国有林区区的生态态服

14、务的的资金相相对于国国民经济济水平和和林业的的总体的的投入来来说，所所占的比比例太小小，这与与过国有有林区林林业所发发挥的生生态效益益的作用用是不成成正比例例的；在在这里我我们以黑黑龙江省省森工林林区实施施天保工工程的数数据为例例，从119988年至220088年天保保工程实实施的十年间，黑龙龙江省森森工林区区森林蓄蓄积净增增长72280.1万立立方米，按按照蓄积积出材率率63%计算，累累计增加加的木材材效益达达3444.5亿亿元。根根据国家家林业局局对森林林总效益益值的核核算方法法，木材材生产效效益为森森林总效效益值的的14.6%，根根据这个个比例计计算后，十十年间，净净增长的的森林蓄蓄积共

15、创创造出价价值23359.6亿元元的生态态效益，而而十年天天保工程程期间实实际投入入到的黑黑龙江省省森工林林区的资资金实际际到位率率只有1157.6亿元元。投入入产出的的效益比比接近11：155，但这这种高产产出的背背后也隐隐含了森森林资源源整体质质量的下下降等一一些问题题，如果果不能够够加大资资金的投投入水平平，将会会影响到到森林资资源生态态效益的的发挥，从从而从整整体上影影响到国国有林区区林业的的生态可可持续发发展。另外在技技术的与与科研的的投入水水平上，国国有林区区的林业业投入也也远远落落后于其其他行业业水平。在保证证林业的的社会价价值的实实现的过过程中，政政府的公公共服务务职能相相对薄

16、弱弱，公共共服务供供给不足足，社会会事业发发展滞后后，国有有林区实实际享有有的公共共服务较较为有限限，存在在着不合合理、不不公平的的现象，公公共服务务的供需需矛盾十十分突出出，国有有林区林林业发展展所需要要的各种种科技、金融、信息等等公共服服务供给给不足，严严重制约约了国有有林区林林业的可可持续发发展。三国有林林区林业业可持续续发展中的的政府职能能的定位位从林业价价值属性性的角度度来说，林林业具有有经济价价值、生生态价值值和社会会价值的的不同属属性，每每种价值值都应该该有其对对应的经经营主体体。对林林业经济济价值的的经营，应应该以市市场为导导向，以以经济规规律为基基本规律律，追求求林业投投资的

17、效效果；对对林业生生态价值值的经营营，应该该以满足足国家乃乃至是全全球的生生态安全全和改善善生态环环境以及及满足人人们的生生态需求求为目的的的经营营；对于于林业的的社会价价值的经经营，应应该以发发挥林业业的社会会效益，提提升整个个林区社社会发展展为导向向的经营营活动。根据林林业各种种价值属属性实现现的物质质基础的的特性以以及人类类对林业业的需求求状况，我我们可以以得出，林林业的经经济价值值更趋向向于私人人产品，而而生态价价值和社社会价值值属于林林业发挥挥公共产产品属性性价值的的范畴。林业的的生态可可持续发发展，由由于其产产出产品品的准公公共产品品的属性性，因此此需要政政府来作作为其经经营者，作

18、作为国有有林区的的林业更更为如此此，而商商品林的的生产经经营活动动需要政政府进行行监督，确确保林业业生态效效益的发发挥。（一）国国有林区区林业生生态效益益的主要要提供者者政府是社社会发展展的不可可缺少的的公共服服务提供供者，尤尤其是在在提供林林业的生生态效益益方面。按照萨萨缪尔森森的定义义，公共共产品是是指那些些在消费费中具有有排他性性不强或或排他的的费用很很高特征征的物品品，即供供给它的的成本与与享用它它的效果果并不随随人数规规模的变变化而变变化，某某人对该该商品的的消费并并不减少少或干扰扰他人对对同一物物品的消消费22。如如国防和和治安，花花钱的人人与不花花钱的人人同样享享受其好好处。所所

19、以，典典型的公公共物品品在市场场上是很很少有人人愿意提提供的，但但它又为为社会经经济正常常运行所所不可或或缺，因因此只有有政府来来承担这这个任务务。作为为以发挥挥生态效效益公益益林来讲讲，表现现出来的的就是这这种公共共产品的的属性，因因此需要要政府来来进行提提供资金金、技术术等一系系列的供供给活动动。(二) 国有林林区商品品林生产产经营活活动的监监督者政府退出出了林业业在实现现经济价价值领域域的活动动，实际际上是指指政府把把在商品品林生产产经营活活动的决决策权还还给企业业，但政政府还必必须对商商品林的的生产经经营活动动进行监监督。商商品林生生产经营营活动的的正常运运行需要要一个有有秩序、有公平

20、平竞争，同同时又能能保证经经济效率率的制度度环境。市场机机制由于于自身的的原因，并并不能以以很低的的成本来来建立或或维持这这一制度环环境。因因此，政政府作为为公共利利益的代代言人，充充当着商商品林生生产经营营活动的的监督管管理者。政府对商商品林生生产经营营活动的的监督管管理主要要体现在在：对商商品林生生产经营营活动中中的企业业盲目追追求经济济效益的的行为以及及由此产产生的外外部不经经济性问问题的监监督方面面。大多数数的商品品林生产产经营单单位都是是能够按按照市场场经济规规律以及及资源的的现状进进行商品品林的生生产活动动，但是是不排除除有一些些生产经经营单位位急功近近利，盲盲目的追追求经济济利益

21、，破破坏了国国有林区区林业资资源经济济价值发发展的可可持续性性，威胁胁到对国国有林业业的可持持续发展展，这就就需要政政府进行行监督，要制定定商品林林采伐者者可能引引起的负负的外部部性进行行有效的的惩处规规则，这这此规则则要尽可可能详尽尽，使得得各种外外部性都都可以通通过政府府行为实实现内部部化。国务院已已经于220099年8月月12日日通过规规划环境境影响评评价条例例，规规定了工工业、农农业、畜畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建建设、旅旅游、自自然资源源开发的的有关专专项规划划（也称称专项规规划），应应当进行行环境影影响评价价。其中中，应该该分析、预测和和评估规规划实施施的经济济效益、社会

22、效效益与环环境效益益之间以以及当前前利益与与长远利利益之间间的关系系。对可可能造成成不良环环境影响响并直接接涉及公公众环境境权益的的专项规规划，应应当在规规划草案案报送审审批前，采采取调查查问卷、座谈会会、论证证会、听听证会等等形式，公公开征求求有关单单位、专专家和公公众对环环境影响响报告书书的意见见。同时时，条条例还还规定凡凡是通过过环境影影响评价价确认可可以开发发建设的的项目，把把环境保保护措施施落到实实处，防防止建设设项目建建成投产产使用后后产生新新的环境境问题，在在项目建建设过程程中也要要防止环环境污染染和生态态破坏。对于环境境有重大大影响的的规划实实施后，规规划编制制机关应应当及时时

23、组织规规划环境境影响的的跟踪评评价。条例是防止新污染和破坏生态环境的政策法律方面的新的规定，是中国预防为主方针的具体化、制度化。条例的实施是过程化的体现，不仅包括对可能发生环境破坏再建项目的预防，而且还包括对可能发生环境破坏再建项目在建设过程中的跟踪评价，这样不但能够从源头防止生产力布局、资源配置不合理造成的环境问题，而且还在项目实施的全过程中进行全方位的监督，对根本上防止了破坏生态环境的行为的发生。条例的实施也为政府对商品林生产经营活动所产生的负的外部性问题的监督提供了制度化的依据，同时，也在法律方面规定了对商品林生产经营活动进行监督活动是政府义不容辞的责任。（三）国国有林区区林业社社会可持

24、持续发展展的保障障者由于公共共基础设设施建设设投资成成本高、建设期期长、风风险高，因因此等待待私人投投资会造造成公共共产品供供给不足足，而政政府进行行公共基基础设施施的供给给可以实实现较大大的边际际效益3。由政府府为承包包者进行行公共基基础设施施的供给给，会增增加林区区人们生生活的幸幸福指数数，促进进林区社社会的稳稳定与发发展，会会激励林林区更好好的对森森林资源源的保护护，从而而促进林林业的生生态价值值和经济济价值的的更好的的实现，促促进国有有林区林林业的可可持续发发展。四 国有有林区林林业可持持续发展展的政府行为为的边界界（一）政政府行为为的边界含义义在现实经经济生活活中，纯纯粹的政政府行为

25、为和纯粹粹的市场场调节都都是不存存在的，否否则会出出现“市场失失灵”或“政府失失灵”现象。市场失失灵是指指由于完完全竞争争市场所所假定的的条件在在现实中中得不到到满足，导致市市场机制制在很多多方面配配置资源源的能力力不足，配置效效率降低低，不能够够使资源源实现“帕累托托最优”配置4。市场场失灵引引起了政政府干预预或政府府管制，但但是在此此过程中中，由于于政府或或国家的的性质，政政治市场场信息的的不完备备以及公公共选择择方式所所内含的的缺陷等等原因，又又会引起起“政府失失灵”，导致市市场的扭扭曲和资资源的低低效配置置。而且且，政府府在实施施行为的的过程中中，是需需要耗费费一定的的资源，因因此它也

26、也会产生生成本的的，那么么，如何做做到成本本与收益益的最优优就涉及及到政府府行为的的边界问问题。政府行为为的边界界就是指指政府行行为的度度5，具体体来说，就就是中央央和地方方各级行行政部门门及其所所属机关关在组织织、管理理国家和和社会事事务，管管理经济济和文化化事业的的过程中中所应遵遵循的一一个合理理范围。我们主主要应该该考虑应应该如何何避免因因为政府府行为的的过度而而对其对对象造成成损失，影影响对象象的积极极性和创创造性。因此，需需要规范范的政府府行为，应应遵循有有界规则则，也就就是说政政府行为为必须划划定一定定的行为为范围，不不可超范范围行为为。那么么，在国国有林区区的林业业可持续续发展中

27、中，什么么样程度度的政府府行为才才是最合合适的呢呢？（二）政政府行为为边界的的确定1国有林林区林业业生态效效益中政政府行为为的边界界林业生态态效益供供给存在在市场失失灵，说说明完全全依靠市市场机制制并不能能够有效效地解决决生态效效益供给给问题，需需要政府府进行干干预并发发挥积极极作用，但但并不是是说政府府机制及及其公共共部门垄垄断这类类物品的的生产、提供和和分配，就就一定要要比非政政府机制制和非公公共部门门有更高高的效率率。林业业公共品品具有不不同于一一般公共共品的特特点，在在其供给给中很难难只供给给公共品品，林业业公共品品供给与与林业私私人品是是不能分分开的，如如水源涵涵养林在在提供涵涵养水

28、源源服务的的同时还还会生产产出木材材，因此此，林业业公共品品供给出出现了多多主体趋趋势。除除了政府府之外，私私人企业业、社区区、社会会第三部部门也参参与到了了公共经经济活动动中，成成为林业业公共品品供给的的重要主主体。这这里，我我们把林林业的生生态效益益的可能能的供给给主体分分为两大大类：一一类为政政府，另另一类私私人企业业、社区区、社会会第三部部门等，我我们称之之为市场场。因此此，这里里面所说说的对国国有林区区林业生生态效益益中政府府行为的的边界也也就是政政府行为为与市场场行为的的边界问问题。将林业生生态效益益的供给给主体在在供给过过程中发发生的成成本分为为生产成成本和交交易费交交易成本本。

29、假设设生产成成本随着着林业生生态效益益供给数数量不断断变化，与与供给数数量成正正比例关关系，供供给数量量越大，发发生的生生产成本本越多；反之，生生产成本本越小。但交易易费用的的大小取取决于受受限制的的理性思思考、机机会主义义以及资资产专用用性三个因素素的影响响，与组组织的规规模大小小没有一一个固定定的比例例关系，交交易费用用会随着着资产专专用性的的增强而而呈现出出类似于于指数函函数式的的增长趋趋势，随随着资产产专用性性的提高高，组织织偏离最最佳供给给规模的的程度不不断增加加，从而而导致组组织单位位交易费费用递增增，呈现现出“先降后后升”的“U”字形变变化（如图1）。因此此，在生生产成本本与公共

30、共产品供供给数量量呈正比比例关系系的情况况下，交交易成本本的变化化对界定定组织的的边界能能够起着着决定性性的作用用。在这这里将生生产成本本与不同同组织的的交易费费用相加加得到的的总成本本与社会会可以接接受的交交易费用用相比较较，作为为区分林林业生态态效益供供给主体体边界的的依据。OCMOCG生态效益的需求量成本TCGCGCMTCME图1政府府与市场场的威廉廉姆森范范式的拓拓展模型型图1是包包含政府府、市场场两种等级级制度在在内的威威廉姆森森范式的的拓展模模型。在在图2中，OCCG、OCM分别为为政府、市场供供给林业业生态效效益过程程中发生生的生产产成本，TCG、TCM分别为政府、市场供给林业生

31、态效益过程中发生的交易费用，CG、CM分别为政府、市场供给林业生态效益过程中发生的总成本，分别为CG=OCG+TCG、CM=OCM+TCM。从图图1中可以以看出，当当交易费费用允许许值（社会承承受交易易费用的的一般标标准）为TC0时，E给出了了政府、市场边边界：当当生态效效益的需需求量小小于E时，宜宜采用市市场供给给的方式式，可以以供给生生态效益益的成本本最小；当生态态效益的的需求量量大于E时，宜宜采用政政府供给给的方式式，可以以供给生生态效益益的成本本最小。但目前前这还是是一个比比较理想想的模型型，因为为在现实实生活中中的社会会对与生生态效益益的需求求量很很很难加以以量化的的，再加加上交易易

32、成本的的不断的的动态的的变化，因因此，政政府的边边界也是是出于不不断变化化之中的的。2商品林林生产经经营活动动中政府府行为的的边界商品林经经营活动动中政府府行为的的边界主主要反映映的是一一种政府府和企业业之间的的关系，理想的政府企业关系应该是政府利益与企业利益之间的合理分配。政府要从管理微观经济活动为主转向管理宏观经济为主；从管理企业的生产经营活动为主转向培育、组织和管理市场为主，从分钱、分物、批项目、定指标为主转向规划、协调、监督、服务为主。总之，政府对商品林经营的干预的原则性的界限就是以不介入微观经济主体的经营决策为限。企业是商商品林生生产经营营活动的的决策主主体、投投资主体体，又是是利益主主体和风风险承担担主体。因此，他他们更关关注经济济利益的的实现，更更关注投投入产出出的此消消彼长，更更关注成成本的降降低与效效益的增增长。而而政府直直接参与与微观经经济主体体的决策策，不仅仅侵犯了了微观经经济主体体的经营营权，而而且容易易造成决决策失误误。从国国有林区区的林产产品加工工企业的的