区域经济学（第二版）第十八章区域管理体制与大都市区治理结构

1、 第十八章区域管理体制与大都市区治理结构第一节中国区域管理体制的制度分析一、中国区域管理体制的特征与缺陷(一)中国现行区域管理体制的基本特征首先,行政区经济是一种板块经济,亦即地域分工被严格限制在行政辖区范围内,产业布局和经济活动的规划、管理都以不同层次的行政区划为单位,区域之间的内在联系被人为分割。其次,行政区经济是一种受地方政府行政职能操控的经济。最后,行政区经济是一种具有从属性质的经济。第一节中国区域管理体制的制度分析(二)中国现行区域管理体制的制度缺陷1.真正意义上的经济区角色缺位。由于行政区的经济功能十分突出,在各级政府强烈地追求地区本位利益的动机驱使下,地方政府对经济的不合理干预行

2、为实际上是地方保护主义严重,区域经济带有浓厚的地方政府行为色彩。2.跨行政区层面协调机制尚待建立。3.城市之间存在利益冲突和不规范竞争。二、“市管县”管理体制实践的理性思考(一)“市管县”体制的由来所谓“市管县”体制,是指地级市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心,依据行政权力关系,带动周围农村地区共同发展,形成城乡一体的区域整体。1982年决定在经济比较发达的地区试行“市领导县”体制。1999年发出的关于地方政府机构改革的意见之后，地市合并,城市升格,建立市管县体制成为行政改革的主要取向。(二)“市管县”体制运行中存在的主要问题实行“市管县”体制的初衷是通过给地方放权,发挥中心

3、城市带动和组织区域经济发展的目标。实际上,“市管县”体制仍然是一种具有很强等级关系的管理模式。首先,中心城市作为地区级政府的区域性职能无法有效发挥。其次,县(市)的发展活力和积极性受到一定束缚。最后,各级城镇间的分工协作难以有效开展。三、“省管县”管理体制改革的现实审视 (一)“省管县”体制的内涵“省管县”体制是指省市县行政管理关系由现在的“省市县”三级改革成“省市县”二级管理体制。实行省直管县改革的主要目的是为了激发县域经济发展活力,进一步加快县级经济发展步伐。省管县”体制的改革主要分为两大类：一是财政直管二是行政直管(二)“省管县”体制产生的背景“省管县”体制的产生首先源于“市管县”体制存

4、在的主要弊端:它束缚了县域经济发展,造成了城乡利益分配的不均衡。其实,从更深层的意义上来看,“省管县”体制的提出是市场经济条件下优化空间组织关系的要求。制基础的变化、微观主体行为的市场化、统一大市场运行成本的进一步降低也对上层建筑提出了要求,即需要优化市场经济的空间组织关系,突破行政区经济的固有边界,寻求建立适应经济区发展的新框架。 (三)对“省管县”区域管理体制的评价省行政直管的实质是削减政府行政层次,使以前“市管县”中的中心城市“虚化”,直接加强省级政府对县一级的管理,从而使县一级具有更大的行政权和灵活性。从区域空间组织发展规律来看,它可能是一种倒退。原因在于,首先“省直管县”模式极大地削

5、弱了大都市在组织区域经济活动、整合和配置空间资源的职能。“省直管县”模式并没有突破现行体制所构筑的行政区经济边界。在不改变行政关系的条件下,在省级直接下放权力的同时,会因为管理跨度太宽而对各县市的管理力不从心,使得各县市权力膨胀,在利益面前加剧各县市之间的竞争和地方保护。第二节新区域主义与大都市区治理结构一、新区域主义的出现及其基本主张新区域主义主张,大都市区治理可以通过合作性安排来实现,这种安排建立在政策相关者之间的谈判过程之中,也就是,新区域主义将大都市区治理看做是多种政策相关主体之间谈判的过程,而不是科层制或市场化竞争过程。 新区域主义产生的最基本原因在于持续性的人口扩散。二、大都市区治

6、理结构及其演进的一般趋向(一)大都市区治理与治理结构新区域主义将大都市区治理定义为:为了产生公共服务的更多协调与整合而进行仔细的建设和深思熟虑的设计。大都市区治理是一个持续不断的过程,在这个过程中既可以是对立的或各异的利益彼此适应,也可以采取合作。但是,不管怎样,好的大都市区治理结构,就意味着好的关系,意味着更高的效率。当代中国要想以增强综合承载能力为起点,以特大城市为依托,形成辐射作用大的城市群,培育新的经济增长极,就离不开城市群的有效治理。二、大都市区治理结构及其演进的一般趋向(二)大都市区治理结构的演进趋势这种变革的基本走向体现在如下几个方面:1.由单中心城市体制向多中心治理结构的演进2

7、.由城市组群结构向现代城邦治理结构的演进3.由行政区一体化结构向契约治理结构的演进三、中国大都市区治理模式和管理体制的变革从20世纪80年代初开始,中国的区域体制改革大体上是沿着两条主线进行的:一是对内的地方分权,二是对外的引进资金。改革带来了双重后果:一方面,通过经济性和行政性分权,使地方政府获得了管理收入和支出的财政权、管制地方经济的权力和对国有企业的责任,地方利益得到了承认或强化,从而大大调动了地方政府的积极性,使地方政府担当起了推动地区经济增长的重任。另一方面,地方政府作为一种经济主体,为了实现地方经济发展目标,吸引到数目巨大的海外直接投资,它们往往从追求行政区内经济利益最大化出发,采

8、取相应的地区发展战略、策略或政策。正因为这种双重性,引发了城市间或地区间的竞争和冲突。第三节Citistate理论与大都市区政府间关系一、 Citistate理论的本质特征(一) Citistate的含义Citistate指的是一个区域,这个区域由一个或多个具有历史性意义的中心城市及其周围的城市和乡镇所组成,它们有着共同的可识别特点。相对于Metropolitan Area 等词汇,Citistates不仅有量的变化,而且还有质的变迁,它作为一个单独的区域进行贸易、商业和通讯方面的活动,并且具有社会、经济和环境的相互依赖性。(二)Citistate的性质1.Citistate是以城市经济发展为

9、关键推动力的自组织经济区域。每一个Citistate都是由一个中心城市及周边城镇、居民区共同构成的有机整体,它改变了原有建制的城市区域集合体呈现出与传统行政区划明显不同的自组织性特征。2.Citistate的本质是一个与其他城市广泛联系的、在全球范围内竞争的大都市区。3.Citistate是以城市为中心的具有经济联合、政治管辖和社会组织特性的经济政治共同体。二、Citistate理论对我国区域管理体制改革的启示(一)突破传统的省建制模式,按Citistate构建新体制如果按Citistate构建体制,以城市及其基本辐射范围为依据组建都市区,赋予这样的都市区以省级的权力,使新建制后的国家成为一个

10、Citistate的集合体,有计划、有步骤地削减凌驾于城市区以上的省一级政府,让各个Citistate像市场经济中的企业一样,以独立的主体参与全球竞争,那就必然大大增强城市与区域参与国际竞争的活力。二、Citistate理论对我国区域管理体制改革的启示 (二)冲破行政区划体制的禁锢,彰显经济区的力量一是对于跨行政区划且已密切连成一体的经济区需建立跨行政区划的高层次区域权威协调机制,加强区域内部的分工协作,避免低层次、低效率的恶性竞争,提高资源在区域范围内的配置效率。二是在加强城镇化建设的同时,加强城乡协调发展,将城乡交接地带的基础设施建设纳入规范化道路,从总体上提高城市区域集合体社会经济发展平

11、衡程度。三是积极转变政府职能,强化地方政府服务区域集合体经济发展的观念意识,减少对微观经济行为的直接干预,着力于营造良好的经济发展软环境,引导生产要素跨行政区划自由流动和产业跨行政区划自由转移,发挥市场机制在经济运行中的基础性作用。 二、Citistate理论对我国区域管理体制改革的启示 (三)建立大都市区的自治体制,发挥中心城市作用大都市区的自治体制应该包括:从区域政府管理转向区域治理,参与式治理取代传统的自上而下的命令驱动体制,鼓励多种形式的参与和引入更透明的决策程序,建立包括公共部门间以及公私部门间的伙伴关系等。其中,发挥中心城市在区域自治中的作用是关键。三、Citistate时代的大都

12、市区政府间关系 (一)地方政府间关系的变革大都市区政府间关系的变量和变革方式仅列举几项,并不全面。因Citistate的发展现状和所在的大都市区发展阶段的不同,地方政府对各种变革因素的回应的强度也有所不同。但不论哪种回应,大都市区政府间关系的变革基本上都包含在上述两个维度之中。(二)多元而平等的城市关系从Citistate的视角看地方政府间关系,它完全超脱了等级制,逐步建构起多元伙伴型府际关系网络。在Citistate条件下,地方政府具有自主地位,并不存在孰高孰低的行政级别,其权力源于本区域民众,对本区域民众负责。在多元而平等的城市关系下,区域经济关系的重心在于促进地方政府自主交叉合作,形成伙

13、伴式合作关系;从宪政上支持地方自主权,以平等的契约来规范多元行政主体行为;推动资源整合,订立契约促进区域发展。 (三)跨行政区边界的政府间合作1.非正式合作(informal cooperation)。,非正式合作通常是政府之间口头的、非正式的协议,一般不具有法律约束力。2.政府间服务合约(interlocal service agreement)。政府间服务合约是两个或两个以上地方政府签订的有法律约束力的协议,根据协议规定,其中一个地方政府同意按照议定价格向另一个地方政府提供某项公共服务,服务的质量和数量都可在合约中约定。3.一揽子服务协议(package of service)。许多小的城镇或郊区社区,在服务提供上无法实现规模经济,于是便采用向某个政府购买一揽子服务的机制,将公共服务的生产与提供分离开来,由规模较大的城市利用规模经济负责生产,而小城镇或社区则向