城郊失地农民现行补偿模式缺陷与可持续发展创新

1、城郊失地农民现行补偿模式缺陷与可持续发展创新摘 要：城郊农民因城市化而失去土地，称为城郊失地农民(以下简称失地农民) 。对他们的土地补偿现行模式主要是货币补偿。这一模式不能兼顾农民的长远利益，使农民顺利完成向市民的转化，并带来一系列社会问题。针对这一模式存在的问题，理论界从多方面进行了探讨，提出了不少好的对策，但都存在着就补偿论补偿问题。文章从可持续发展角度，根据农民向市民转变的需要提出了对策建议。关键词：失地农民 按需补偿 城市化 统筹发展中图分类号： D421.7 文献标识码： A文章编号： 1004-4914(2007)12-008-02一、引言“三农”问题一直是党中央、国务院首要关注的

2、问题，最近中央又提出统筹城乡一体化的发展思路，这是和谐社会建设的又一重大举措。失地农民的补偿问题是“三农”问题中的重要问题之一。解决好失地农民的补偿问题，不仅是城乡统筹发展的重要方面，而且是构建和谐社会的应有之义。对失地农民补偿问题，国内理论界和实际工作者都进行过不少有益探索。这主要集中在五个方面：一是认为目前对失地农民的货币补偿缺乏公平性 （李明月， 江华， 2005； 王昌锋，2005 ） 。 目前补偿标准的测算不够科学合理 （屈炳祥， 2006 ） ；补偿费在各利益主体之间分配不合理（尚勇等， 2005 ） 。二是针对补偿后失地农民面临的就业和生活诸多问题进行研究（杨翠迎， 2006 ）

3、 。三是对如何改进我国土地补偿制度提出了一些解决问题的基本原则（许传忠，2005） 。如“以人为本”的补偿原则；对等补偿原则；建立失地农民社会保障体系原则。 四是提出了土地补偿的不同模式 （赵奉军， 2004 ） 。五是提出了完善土地补偿的法律制度（吕华青， 2005；成涛林等， 2006 ；邱长生，刘定祥， 2006 ） 。这些研究和探索，对于解决失地农民的实际问题和保障农民权益提供了可贵的建议和对策。但从总体看，缺乏整体统筹发展观念，仍会引发很多问题。为此，我们在汲取前人研究成果，结合对广东省七个地市的调查研究后认为，解决失地农民的补偿问题，需要站在统筹发展的高度，研究和发现失地农民的现实

4、和长远发展需要，并针对这些需要提出切实可行的对策，才是解决失地农民补偿问题的正确路径。二、失地农民补偿中所存在的问题在加快推进城市化过程中，由于社会各方面的努力，在失地农民补偿问题上已经取得了不少成绩。然而，问题解决的满意程度与失地农民的利益诉求还相去甚远，除了不时发生的失地农民正当权益受损导致的各种冲突事件外，那些按照现行法律制度规定依法得到正当利益的失地农民，仍然对目前的处境存在着不满。对珠三角地区失地农民的抽样调查结果充分证明了这一点。今年 3 月份， 我们对珠三角地区包括广州、 佛山、 珠海、惠州、中山、东莞、江门等七个地区失地农民的基本情况进行了抽样调查，共发出 260 份调查问卷，

5、收回有效问卷236份。 调查显示： 69.48 的失地农民对目前的补偿标准不满意，只有7.14的认可目前的补偿标准；只有31.97的失地农民认可目前普遍采用的纯货币补偿方式。虽然37.50 的失地农民认为在失地后收入水平有明显增加，但有 12.50 的农民收入有明显减少；即使现在收入水平改善了，但他们也对未来心存疑虑，对目前工作满意的只有24.03 ；对未来工作有信心的只占 32.91 ； 74.84的人认为地方政府没有对农民尽到由农民转变为市民的责任。调查结果表明，珠三角地区作为我国经济发展较为发达地区之一，城市化进程速度快、程度高，地方政府基本上能够按照国家法律制度的规定对失地农民进行补偿

6、，即便如此，仍然存在着不少值得认真关注的问题：一是我国法律制度规定未能与时俱进，明显滞后，补偿标准过低，无法体现发达地区土地使用的真实价值；二是政府采用的纯货币补偿模式虽然简单易行，但是难以得到失地农民的认可；三是地 方政府对失地农民缺乏相关配套措施和服务体系；四是政府 对失地农民的未来发展缺乏综合考虑和统筹安排。三、失地农民补偿问题的成因分析失地农民补偿中存在的种种问题，尽管经过理论与实践多年不断探索， 但仍未得到有效解决。 问题的成因非常复杂，具体讲可归纳为以下几个主要方面。.现存法律、制度存在缺陷，失地农民权益难以得到有效保护。在对失地农民利益的保护问题上，我国现行的相关法律、制度一直受

7、到理论界和失地农民的指责。由于我国的土地是公有或集体所有制，当政府需要征收农民土地时，农民基本上不可能平等地与政府进行协商以解决征地补偿问题，经常出现侵害农民的合法权益问题。即便能够按照法律制度规定的程序来补偿，但由于法律制度制定的滞后性，因而不能按照市场经济的规则来补偿失地农民，造成失地农民获得的补偿收入偏低。而且，由于现行法律制度对失地农民在失地后如何生存发展很少做出明确规定，也为地方政府推脱后续责任提供了法律依据，而失地后如何生存发展恰恰是失地农民最为重要的问题。可以说现行法律制度规定的补偿模式还是计划经济体制的产物，而不是符合市场经济规则的补偿模式。对于实行了多年社会主义市场经济的我们

8、国家来说，这不能不说是一种遗憾。由于不是按市场规则进行等价交换，地方政府可以通过征地获得出让与补偿差价收益，这样一些地方政府就可能去征收大量的土地。各种开发区、工业园区、高新技术区等等的大量涌现便是最好的佐证，它使我国很多农田过早流失，成为基本农田大量流失的直接根源之一。.没有准确把握失地农民问题的本质，难以形成有效的补偿机制。政府作为提供补偿的供给一方，只有充分发现并按照失地农民的真实需要来进行补偿，才能最大限度地做到供给与需求相一致，并且统筹兼顾他们的现实和长远利益需要，改善他们的可持续生存发展能力，帮助他们尽快从农民向市民的转变，提高其对政府工作的满意度，促进和谐社会的建设。失地农民的真

9、实需要是什么？失地农民问题的本质是什么？要回答这一问题，首先需要搞清楚农民究竟失去了什么。失地农民仅仅是失去了土地吗？我们认为，失地农民失去的不仅仅是作为生产资料的土地，更重要的是失去了农业劳动的生产方式，进而本质上失去了他们最熟悉的农业文明。概括起来，失地农民失去的是以下五个方面的东西：一是失去了农村劳动方式，也就是失去了农村劳动就业岗位，因而成为失业人员；二是失去了与就业岗位密切相关的相对 稳定的劳动收入来源，他们需要重新找到工作岗位，然而他 们所具有的农业劳动技能显然难以帮助其在城市中找到合 适的工作，因而失去了相对稳定的劳动收入来源；三是失去 了未来生活保障，土地的功能决定了它对于农民

10、来说具有的 生活保障功能，即有劳动能力的农民至少有口饭吃；四是失 去了低成本的生活条件，农村生活收入较低，同时支由也较 低，但是失去土地后，他们不得不面临低收入与高支由的城 市生活困境；最后也是更为重要的是失去了他们熟知的农业 文化生活环境。在农村，通过父母言传身教就可以获得基本 劳动技能而进行农业劳动工作，而且相对落后的生产方式和 相对简单的人际关系，使得低文化素质仍可以适应农村的生 存空间。但是失去土地后面对的却是城市生活和城市文化环 境。在城市，人际关系较为复杂，市民文化素质普遍较高， 竞争压力加大等等。在新的环境下如何尽快适应城市化要求 而转变为市民，许多失地农民感到迷茫，对未来缺乏信

11、心。既然失地农民失去的不仅仅是土地，而是失去了一系列 与土地有关的工作岗位、收入来源、生活方式、后续生活保 障和文化生活环境等等。这样失地农民面临的真正问题就 是：如何获得城市就业岗位、 与城市生活相适应的收入来源、 必要的社会生活保障以及适应城市文明的能力。明确了失地 农民面临的真正问题，作为补偿供给方的政府，就应该站在 统筹发展的角度，根据失地农民的需要来补偿。只有这样，由补偿所产生的问题才可能最少，才能真正实现社会的和谐 发展。.地方政府统筹发展不够全面， 一定程度上忽视了失地农民的中长期利益。目前，多数地方政府对失地农民的补偿都采用简单易行的纯货币补偿方式，只要补偿货币落实到位，地方政

12、府似乎就依法完成了职责。且不说目前货币补偿的标准过低问题，仅仅就纯货币补偿方式而言，这种方式并不受到失地农民的欢迎，而且地方政府似乎也忽视了对失地农民的后续职责，即如何让失地农民能够在城市中找到合适的就业岗位，获得稳定的收入来源，完成从农民向市民的转变。 显然， 这种后续职责才是地方政府应该负责的重中之重。如何让失地农民得到可持续生存发展能力，地方政府却往往很少做后续跟进工作，而只是采取简单的纯货币补偿。虽然短期内政府将减少工作负担和成本，但是从较长时期来看，一些政府无疑是把部分责任转嫁给失地农民，让他们在失地的同时面临失业的风险。如果这部分人长期处于失业状态，成为社会游民，不仅会引发各种社会

13、问题，而且使得他们游离于社会财富创造之外，造成社会资源的浪费。因此，对于政府来说，进行货币补偿仅仅完成了补偿工作的一部分，更为重要的是应该统筹好失地农民中长期发展问题。.失地农民受自身素质限制，对未来缺乏科学规划和创新能力。失地农民受限于自身文化素质，面对城市激烈竞争的工作生活环境感到无所适从。虽然他们中很多人有强烈的 工作愿望，但是往往缺乏必要的工作技能和必要的就业指 导，觉得前途迷茫。他们中的一些人从此脱离生产劳动，靠 土地补偿金或者房屋出租金等度日，成为游手好闲的游民， 对未来生活缺乏长久之计；坐吃山空的道理谁都清楚，可是 不一定具有改变这种现状的勇气和能力。更为严重的是，这 种现象在部

14、分年轻一代人中也呈蔓延趋势，调查中我们也发 现一种值得关注的现象，很多失地农民的子女失去对未来生 活的追求，也逐渐成长为游民。如果说失地农民可以靠土地 补偿金或房屋出租金等度日，那么他们的后代作为新一代的 城市居民，难道还要重复父母一代过去的历程吗？人们或许 因此指责失地农民素质低，但提升农民素质并非农民单方面 的责任，政府也应承担相应的责任。四、正确解决失地农民补偿问题的对策随着我国城市化速度的加快，失地农民会越来越多，失 地农民及其子女能否成为真正意义上的市民，对于统筹城乡 发展，构建和谐社会意义重大。这一问题如果解决不好，各 种社会问题就会频发。针对失地农民补偿问题的成因，我们 重点提出

15、如下对策建议：.修改完善土地补偿相关法律制度。法律制度是国家最高层面的制度规则。土地补偿中的种种问题都根源于法律制度上的缺失。因此，修改完善现行的土地补偿相关法律制度是解决失地农民问题的根本途径。为此，一是要不断改革法律制度与社会主义市场经济发展不相适应的部分，使法律制度能随着经济形势的发展而不断完善。法律制度的滞后性损害了农民的合法权益，应该根据市场经济等价交换原则进行确定补偿标准，创新补偿模式，以解决补偿标准偏低和补偿方式单一的问题。二是法律制度除规定对失地农民进行货币补偿外，还应该明确规定政府的后续补偿责任，政府应该提供必要的后续服务，保障失地农民的就业权利，并帮助他们顺利实现由农民到市

16、民的转变。三是法律制度应该严格限制政府征地的公权力。农民土地产权的制度缺陷，公权力的随意扩大化，往往是失地农民权益受损的重要原因之一。四是法律制度应该规范农村集体组织的行为，防止失地农民的利益受到村级组织的侵害。.立足可持续发展，树立科学的失地农民土地补偿观。解决失地农民补偿的根本问题是如何变农民为市民，让农民在失去土地后仍能够可持续生存和发展。 政府不应采取补了之”的简单的货币补偿模式。而应该全面履行将农民转为市民化的责任。要放弃与民争利的不当行为，借土地出让增加政府收入。要统筹兼顾失地农民的短、中、长期利益，除了依法给予补偿外，还要为他们的可持续生存发展提供必要的政府服务和帮助，帮助他们尽

17、快转变为真正的市民，防止“城中村”的农民转变为城市流民，从而产生新的社会问题。否则，图谋一时之快，贪图一时之利，最终受到损害的不仅仅是失地农民及其子孙后代的利益，地方政府的社会发展目标也会受到损害。.注重全过程补偿，实现农民向市民的根本转变。把失地农民的农村户口转变为城市户口，只是农民走向城市化道路的开端。在农民向市民的转轨过程中，政府除了要对农民进行土地使用权的合理价值补偿(这一问题许多文章已有论述，故不赘述)外，还要进行后续一系列帮助和服务工作，主要内容是：(1)开展就业培训服务，提供就业补偿。失地农民离开土地，不仅仅失去了可靠的劳动收入来源，也会产生一系列心理问题。政府要帮助农民寻找新的

18、工作岗位，特别是在对文化素质要求比较低的各个领域提供劳动就业岗位，让失地农民重新就业。同时，针对农民文化素质普遍比较低的特点，组织他们进行必要的就业技能培训，甚至可以组织青年进行继续学习教育。此外，由于就业压力巨大，政府最好能够提供必要的就业指导服务，指导他们找到更满意的工作，如提供各种就业信息和咨询服务等，这些对那些自己寻求工作的人尤为重要。(2)组织社会保障，提供社会保障补偿。土地特有的使用功能使得它具有一定的社会保障作用。农民失地后也意味着失去了一定的社会保障，作为城市市民后他们理应享受其他市民所具有的社会保障权利。而且由于他们融入市民社会晚，家庭积蓄少，因而更需要社会保障。关于农民的社会保障制度设计，不少学者已进行了研究。我们认为应该根据具体情况，在设计这些制度时，在失业保障、基本医疗保障、最低生活保障方面应该等同城市其他居民，而在养老保障等方面按照投入多受益多、投入少收益少的原则来设计，在政府提供资金和个人支出之间找到比较合适的平衡点。(3)普及城市文明知识，提供文化补偿。这是一项十分重要而又见效缓慢的补偿。从农民到市民的转换需要一个比较长的时间过程，政府的积极引导起着至关重要的作用。从农民到市民虽然一字之差，但是过程却很复杂。离开了熟悉的农业文化环境，离开了熟悉的农村生活方式，失地农民要在心理上有个适应过程，学习认识城市的为