如何减轻基层一线人员额外工作负担问题的思考 任祥元

1、PAGE PAGE 10国税政务调研第十六期四川省绵阳市国家税务局二一一年四月七日如何减轻基层一线人员额外工作负担问题的思考涪城区国税局 任祥元近年来，基层一线人员工作量大，额外负担较重的问题不断显现出来，如何减轻他们的负担，使其集中精力更好地做好征管服务两大核心主业工作，是各级国税机关和领导无法回避的问题。本文将透过一些普遍现象与大家探讨，由于认识问题、分析问题的能力和水平有限，难免存有瑕疵，恳请大家多提宝贵意见。题记国家税务总局关于落实“两个减负”优化纳税服务工作的意见（国税发2007106号）文件开宗明义：要减轻纳税人不必要的办税负担和基层税务机关额外的工作负担。为什么总局要专门发出这样

2、的文件呢？不难看出，基层税务机关肯定存在有额外负担的现象。多年来，从总局、省局、市局到县（市、区）局，不仅在异口同声地讲“两个减负”，而且还倾情倾力地致力于“两个减负”。在这种氛围之下，试想：负担在何处？负担从何来？讲了这么多年减负而究竟减得如何？额外负担咋就这么顽固呢？本来“税收征管和纳税服务”才是基层税务机关的两大核心主业，无论是税收征管，还是纳税服务工作，最终的落脚点都在基层税务机关。基层税务机关与广大纳税人直接打交道的次数最多、频率最高、范围最广，基层税务机关就应当毫无理由、毫无价钱、责无旁贷地把“税收征管和纳税服务”工作做好。然而究竟做得怎么样呢？肯定地说，成绩不小，问题不少，需要改

3、进、完善、提高的地方很多。造成这些问题的原因很多，但其中一条是不容忽视的，那就是这些年来基层税务机关的负担，比税制改革前的基层税务机关的负担确实要重很多。有收入的压力，有经费的压力，有管理的压力，有责任的压力，有风险的压力，甚至还有改革创新的压力。说白了：基层税务机关额外的工作负担，实际就是基层税务工作者个人的额外工作负担，额外负担加重了就容易忽视主业工作，这是不难理解的。基层减负可以说既是个老话题，又是一个老大难的话题。“上面千条线，下面一根针”，这就是基层工作的真实写照。“老话题”如果没有解决就还要继续讲，“老大难”问题如果没有解决就应当继续研究。只有减轻了基层税务机关不必要的负担，他们才

4、能利用更多的时间、发挥更多的精力来管理税收秩序、服务广大纳税人，才能在“税收征管和纳税服务”上取得更大的成就和更实的业绩。基于此，笔者结合多年来的基层工作实际，仅就如何减轻基层一线税务人员的工作负担的问题做些积极思考，以期与同行们进行探讨。一、基层一线负担较重的几种主要表现形式大家都在谈额外负担，负担在何处？为深入了解基层一线国税部门的工作负担现状，笔者曾多次找到一线税收管理干部进行交谈：某基层税务分局负责人就坦言道：上级税务机关对税收工作是分细项、分门类、分专门机构、专门人员、专门研究，宁可细而在细；而基层一线征收单位人员编制受限，人员紧事情多，纷繁复杂；有限的人员不仅要把主业干好，而且要“

5、用心对付”上头的各项工作措施、办法、要求、考核，因为这些都要与目标考核挂钩，哪项都马虎不得；同时还有地方党政安排的各项工作，负担可想而知。真可谓“上面千条线，下面一根针”，“条条块块”都重要。某一线税收管理员非常感慨：税收工作的信息化和管理手段的多元化，确实在一定程度上给我们带来了很大便利，但有时却又让我们“不堪重负”，上线系统多、更新速度快，这个系统刚弄明白，那个系统又来了；有了先进的科技反而增加了工作量，系统内的资料要做，系统外的报表要报，台账又多，各项检查也多，明明系统内各项资料都齐全，检查时却偏要看纸质资料，重复劳动特别多。“管中窥豹，可见一斑”，虽然近年来“基层减负”工作收效甚著，但

6、总体来看，基层一线税收工作者仍然感觉负担较重。个人一面感观不一定准确，根据调查，其主要表现形式概括为以下几类：一是借人次数多。上级机关为了某项重点的或中心的、攻关性的工作，适当集中一些骨干和精英是十分必要的，但经常性、日常性、例行性检查、考核、评比都要抽人，而且抽的是骨干，时间且不短，少则十天半月，多则月余甚至半年或一年。不支持吧，既违反组织原则，又影响上下级关系；服从吧，抽走的是挑大梁的骨干，从一定程度上讲有点影响基层的正常工作。二是检查项目多。细致的检查，认真的考评，逗硬的考核是对工作的促进和保障，非常必要。基层一线国税部门直接面向广大纳税人，在抓好大量既有的、繁重的管理和服务工作的同时，

7、还要接受上级各类名目的检查或评比，时间长短不一，多则十天、半个月，少则一、两、三天。有些资料明明系统里有却偏要准备成纸质。这样一来肯定被检查单位为此付出的时间绝对是要大大超过检查期限本身。三是会议层次多。开会是学习宣传政策，总结交流经验，安排部署工作的行之有效方式。但“上面千条线，下面一根针”，这是大家都清楚的事实。有些专题会的参加人员始终都是那些同志，所以每年年终或年初的一些专题会议可不可以合并召开，完全可以减轻一些同志会会逐级传达，并就该单项工作提出贯彻落实意见，抓好执行落实，一来二返所花费的不少时间和精力。四是考核当斟酌。针对以往涉税事项办理流程多、手续繁、时间长的现状，国税部门加大改革

8、力度，下放审批权限，简并涉税程序，取得了一定的成效。不仅减轻了自身负担，还促使征纳成本稳步降低。但现在仍然存在一些工作要求、考核不切实际，甚至有过分地、机械地相信和依赖计算机，而不考虑基层工作特点，不尊重基层工作实际的情况，有一种逼良之感。按真实的程序走吧，时间紧完不成，考核过不了关；要想考核过关吧，那你必须得瞒天过海、越俎代庖做点假，甚至帮纳税人垫钱缴税。更为糟糕的是，本月做了假，下月还得原路还回来，重新做套正确的。试想：这浪费了多少时间和精力，有必要吗？有些指标可以当月考核，有些指标可以下月考核，有些指标可以下下月考核，不一定非要一刀切。五是事务非常杂。基层国税部门表面看主业是征管与服务，

9、其实恰然相反，这几年不仅内部经费的、管理的、责任的、风险的、甚至还有改革创新的压力非常大，外部的创建、重点工程信访、维稳、帮扶等工作压力也非常大，动辄就是包村、包小区、包户、包人。基层人员本就有限，却还将更多的时间和精力来应付繁杂的事务性工作，大大弱化了主业的地位和作用。六是任务压力大。收税是税务干部的天职。随着改革开放的不断深入，宏观经济形势总体趋好，由此所带来的税收形势也非常喜人。但客观地讲，在我们单位从年初到年末，无论是领导还是普通职工，大家都在为组织收入忙碌，为计划任务操劳，确实找不到那种收入不愁的感觉。七是经费困难大。古人曰：兵马未动，粮草先行。现今的物价水平，生活水平，家庭负担，社

10、会负担，是当家人的都知道。一个家庭尚且如此，何况乎单位这么多人那么多事？不说东西部的差距，不说上下级差距，单说生活的客观现实就非常窘迫。尽管各级领导都非常关心基层、倾情基层，但主渠道经费严重不足这是事实，单离退休老干部的经费就差一大坨。逢年过节同志们盼，一把手当家人愁，别无它法，下级也要体谅上级啊，所以只有找地方政府。这下好了，分税制后地方政府给钱可以，但要加任务。钱找到了，工作多了，任务加了，要开销使用的话预算法还要管倒，手续报批程序非常麻烦。比如一个住房补贴就测算了几年，报表几年，反反复复还是那个数。有些工作可以说是堂而皇之、不厌其烦、主观人为地造成重复了再重复。二、造成基层一线负担较重的

11、几个主要原因基层额外负担重是不争的事实，按照传统的惯性思维，人们一般不会额外给自己增加工作负担，那么额外负担从何而来？可以肯定地讲，绝大多数额外负担都是来自上级机关，当然也不排除下级机关自身。根据与大家的粗糙分析，造成基层额外负担的原因以自己之蠢见认为有以下几种，不一定正确，请同行批评。一是政出多门苦于维持。基层一线国税部门更多的工作是接受、消化上级指令，不折不扣完成安排部署。上级国税机关各相关职能部门每月都将下达相应的工作任务，县（市、区）级机关职责划分相对较为明确，尚能与市、州局以上机关一一对应，责成专人负责专项政令的处理。可是，对于基层税务分局来说，显然没有如此轻松，一般都是一人多岗，一

12、岗多责，忙完“红锅”又忙“白案”，不可能对应着上级机关进行明确分工。单是日常正常工作基层一线还能承受，如遇一些动辄就想搞点所谓“改、创”，甚至是明白人一看就知道不切实际，他还津津乐道地看成是新花样的工作，那么基层税务分局将更显被动，甚至难免有雪上加霜、苦不堪言的苦恼。二是更新不迭各自为阵。近年来，在强化信息管税、创新管理手段方面，我们是不遗余力的。从税收业务软件到行政管理软件，可谓“琳琅满目”，对于加强税源管理，优化纳税服务，推动事业发展无疑起到了积极促进作用。可从另一个层面上来说，正如那位一线税收管理员所言“上线系统多、更新速度快，这个系统刚弄明白，那个系统又来了”。面对诸多的信息软件，基层

13、税务分局更多的心思可能不是用在如何提高信息应用率、深化信息应用效果上，而是花费在把纸质资料上的信息录入到计算机上，又从计算机上打印出来，这种表抄那种表的重复工作上。三是互不通气众口难调。以一个县（市、区）级国税机关为例，一般下设8至9个平行科(室)，总的来说，一块儿是业务指导、一块儿是行政管理，在此前提下再分支几个不同的部门。此种方式的职责划分，优势是显而易见的，将更有利于专业化、精细化管理，更有利于工作的迅速陈铺和集结。所有的事情，往往是有利必有弊，辩证地看，不可避免地要产生新的问题，各部门、各科（室）之间很有可能“各自为阵，互不通气”，更多的时候是站在自身立场，而非别的部门角度来考虑问题。

14、抓行政的只顾着抓行政，却忽略了牵涉征管业务方面的内容；抓业务的只顾着抓业务，却忽略了牵涉后勤保障方面的内容，经常是不同部门同时布置工作，同样要求很高，考核很严。此种循环的终点最后将落脚于基层一线，造成基层一线常常既要顾头又要顾尾，都是上司都是工作，谁也得罪不起，如此以来你说忙不忙。四是素质不一疲于应付。基层一线人员综合素质参差不齐是造成其负担较重的内生原因。基层税务分局人员的年龄结构、知识结构都有待于进一步优化，与当今世界的“日新月异”难以完全匹配。面对新时期税收工作的新形势、新情况和新问题，上级国税机关必然将在各个方面推陈出新。对于基层税务分局来说，能迅速接受推陈出新举措者可能为数不多，更多

15、的人将需要一定的适应期方能顺利过渡，更有甚者如前所述，假如上级机关把某业务骨干抽走后，有的工作十天半月回来还是他的，所以负担自然不小。五是电子纸质重复劳动。随着科技的发展和电子化程度的提高，网络应当是最快的工具，它大大地缩小了时空的距离。但在实际工作中，基层税务工作者一方面要认真做好网络上的工作，另一方面还要做好纸质上的工作。现实地讲：剔除现代科技网络上的工作不讲，单纸质上的工作就比没有提出无纸化办公之前多出好多倍。事实上“无纸化”在基层一线职工心中埋下阴霾，只是变“手写”为“手打”而已。对一些同志来讲，“手打”还没有“手写”快。六是征纳错位台账太多。近年来颁布了很多新的法律法规，虽然明晰了征

16、纳双方的权利和义务，但也把一些传统上该纳税人做好或者纳税人花最少的时间就能做好的事情转嫁到税务人员头上。如税法与会计法的差异，无形中就增加了很多税务台账。假如把这些台账分散到千家万户的纳税人中，他们的工作量就很小很小，反之税务工作者的工作量就很大很大。如此等等。三、坚持“四个增强四个减少”，努力减轻基层一线负担怎么才能有效地减轻基层税务机关的额外工作负担呢？我个人主观认为，只要坚持好“四个增强四个减少”，就有利于进一步改善当前基层一线工作负担的现状，就能促使基层一线广大干部职工更加精力充沛、更加意气风发地突出主业、抓强主业，从而推动国税事业加快发展和进步。（一）增强减负提速意识，减少一些追逐之

17、心在今年1月12日的全省国税工作会议上，省局张崇明局长在奋力追赶 加速跨越 努力开创“十二五”国税事业发展的新局面的主题报告中指出，“十二五”时期，全省国税事业发展的主要目标是努力实现税收收入、征管服务、基层建设、队伍建设“四个新跨越”；在安排布置今年主要工作部分，要求要大力加强基层建设。多年来，上级国税机关对于加强基层基础建设一直是高度重视，狠抓落实的。基层一线直接与广大纳税人打交道，在各项税收政策的依据下，负责具体的征收工作和纳税服务工作，是国税事业的根基。只有基础牢固了，平台才能越垒越高，越垒越宽。因此，我们理应持续增强减负提速意识，为基层一线创造更加有利的条件和更为宽松的环境，让他们有

18、更多的精力和时间来抓好主业、抓强主业；理应更多一些求真务实、更多一些实干型创新，多倾听基层一线的声音、多理解基层一线的压力，以科学发展观统领基层税收工作，从基层实际出发探索征管服务新模式，真正将基层工作放入整个税收工作大局中来考虑、来安排，不只是为了拿奖励、拿名次、出政绩，更多的是为了“尊重科学、尊重规律、尊重实际、尊重纳税人”，是为了切实提高基层一线的征管服务质效，提高他们的依法治税能力。近年来我们一直在拥护、追随、实践改革和创新。对于改革和创新从上至下都有很多可行的、合理的、科学的解释和答案，笔者也非常赞同和拥护，这是我们民族生存的灵魂。但结合我们基层部门、工作实际如何办？个人以为，改革、

19、创新最大的前提和基础是适用、效高，化繁为简提高效率；“精细化”的精髓应当是“精”，要义应当是“具体、细致”，核心关键是“认真、用心”，而不是聚简为繁，甚至是越繁越好搞烦琐哲学；有些改革工作应当事前有充分的可行性论证，该做的才做，该现在做的现在才做，可以长计划短安排，不能搞不切实际的跑步冒进；同时应当有敢于否定一些所谓改革、创新的勇气，有些东西要有相对的稳定期，不要朝令夕改；学习兄弟单位的经验要结合自身实际，不要东施效颦，不要朝秦暮楚，不要机械教条生搬硬套，更不要不计成本死爱面子劳民伤财，明明不切实际却硬要通过行政手段来强行推行。（二）增强统筹运作能力，减少一些单兵作战基层减负还可在进一步健全、

20、完善统筹协作机制方面下点工夫、做些文章。1.进一步明晰部门和岗位工作职责。显然，确立不同的部门和不同的岗位，其职责是有差异的。我们在实施全员开放式竞争上岗和机构改革工作中，对各科（室）和基层税务分局的职能职责都重新进行了明确，尽量防止部门之间职能职责的交叉和混淆。随着税收工作形势新的变化，以后还需继续择时适当调整，以适应这种形势的变化和工作的实际，从而切实避免“多头”下达重复或类似的政令，造成基层一线负担加重的现象发生。而对于基层一线来说，在认真履职的同时，更需根据工作状况和人员机构，科学设岗，科学定事，将一批年富力强、业务精湛、务实勤政的干部安排在重要岗位，“以强带弱，以强助弱”，从而更加适

21、应税收工作的现代化和精细化。2.进一步加强部门和岗位交流协作。县（市、区）级国税部门机关科（室）不仅要加强对基层一线的工作指导力度，彼此之间更应努力形成一种工作默契，建立定期联席会议制度，互通信息，互相协作。各基层税务分局之间、基层税务分局各岗位之间亦是如此，及时交换日常管理工作中好的方法、经验和措施，推而广之，尽量避免重复劳动，增大机会成本。当然，对于上级国税机关来说，向下布置工作时，如能既结合税收工作的实际特点，又兼顾基层一线的工作负担，综合统筹各科、处（室）的报表、会议、评比检查等事宜，相关数据多科、处（室）都能利用的尽量只报一次或只报给一个部门，科、处（室）之间建立信息共享长效机制，共

22、享相关资源；能在一个会议上布置的多项工作，尽量不召开多次会议，尽量精减会议、压缩会议；能集中联合一次开展的检查，尽量不单项、多轮次进行，能够合并的尽量合并，那么，基层的负担必将大大减轻，必将以更多的旺盛精力投入到加强征管服务工作中，而不是“敷衍了事”。3.进一步提升部门和岗位工作效能。无论是上级国税机关还是基层一线，工作效能的提升，对减负都将大有裨益。在业务管理方面，我们先后推行了综合征管软件、防伪税控系统、税收执法信息系统、数据质量监控系统等信息软件；在行政管理方面，我们陆续使用了办公自动化、巡视系统等信息平台。如能统筹各系统功能，整合各系统资源，优化各系统配置，推进一体化、集约化办公，实现

23、“一个系统进，一个系统出”，并依据工作实际，辅之以严格的绩效管理考核办法，则不仅大大提高工作效率，而且将有效解决基层一线反映的“多头兼顾，多方报送”和“更新太快，疲于应付”等问题，一定程度上还节约了系统的运转成本。（三）增强流程精简力度，减少一些繁文缛节。1.大力开发系统功能。我们税务系统内从上至下都有先进的系统和设备，有些数据平台已经集中到了总局，完全可以把基层的同志从繁琐的手工劳动中解放出来。是否可以考虑在政策规定范围内，下放一些审批权限，减少一些审批环节，简并一些报表资料，并由上级国税机关建立一套与之对应的、完整、高效的监控配套机制；各级机关都充分利用现有的信息网络系统，让我们传统形式上

24、工作，通过计算机系统来完成，包括数据的提取、资料的传输、信息的共享到最后文件的归档和开发利用都用电子数据，实现完全意义上“无纸化”办公。从而取得既减轻基层一线报表负担，又强化动态管理、确保政策正确执行的“多赢”工作局面。2.系统梳理办税流程。依托“两化”建设推行的有利契机，结合税情，对办税流程进行全面梳理，该取消的坚决取消、该合并的坚决合并、该规范的坚决规范，努力建设一套科学、高效、便捷的办税体系和工作体系，促使基层一线内部运转速度显著加快。如此，对于同样的工作量，负担自然就要轻得多。3.提高涉税办理效率。提高涉税办理效率不仅有助于减轻纳税人负担，更有利于减轻基层一线负担。一方面，大力推进“一

25、窗通办”等新的征管服务模式，组织骨干力量，切实抓好执行落实；另一方面，进一步深化网上办税、自助办税等多元化申报方式，引导、鼓励广大纳税人大胆、放心使用，双管齐下，必然受益颇丰。（四）增强基层工作合力，减少一些不良风气。按照一分为二的辩证观点任何事情都有两面性，不能一说到减负，就把应该做的工作都减掉，这是连资本主义社会都不会允许的。基层减负的重任也不完全在上级，基层国税干部也是落实减轻基层一线负担的重要因素。实实在在地讲，也没有真正看见那个税务干部长期把百分之百的时间和精力都用在工作上，工作做得多的在叫做得少的也在叫的现象也客观存在。只有把基层干部的整体素养不断提升了、敬业精神不断增强了、工作作风不断改进了、必要劳动时间内的劳动效率提高了、思想觉悟不断上进了，才能把工作当责任，把压力变动力，把督促变成自觉行动。到那时，所谓的负担感自然而然就降低甚至消失了。1.拓宽发展空间增强上进意识。基层一线，广阔空间，大有可为。干部职工有所想、有所盼，他们才能有所干、有劲干，才能脚踏实地，才能奋力拼搏，才能干出成绩、创出业绩。要进一步秉承落实好“干部在基层培养、干部在基层选拔”的用