职务与职级并行制度下基层公务员晋升与职业发展研究分析 行政管理专业

1、职务与职级并行制度下基层公务员晋升与职业发展研究摘要：基层公务员是我国公务员队伍的主要组成部分，是基层行政机关人力资源的主体，直接面对基层群众、服务基层群众，为我国的经济建设和社会建设作出了重要的贡献，其职业生涯发展与管理对本地政治、经济、社会的发展具有十分重要的作用。我国公务员管理制度实施以来，发挥了应有的积极作用。但是，随着形式的发展，对基层公务员的管理还存在一些问题，如基层公务员自我价值认同感不强，容易造成工作倦怠；晋升空间小，出现“天花板”现象；公共服务动机不足，效率不高；管理人员往领导职务挤，对专业人才的成长不利；激励措施没有得到最大程度的发挥等。因此，本文从职务与职级并行制度出发，

2、总结了职务与职级并行制度给基层公务员晋升与职业发展所带来的的积极作用与常见的问题，并针对所存在的不足提出了相应的对策建议。关键词：职务职级；并行制度；基层公务员；晋升 基层公务员是我国公务员的主要组成部分，占我国公务员的60%左右，一直以来，我国公务员管理实行的是职务与职级对应的单轨制，也就是公务员的薪资主要与公务员的职务挂钩，决定我国公务员的待遇的主要因素就是职务，这一点在基层公务员群体中显得特别明显。在基层公务员的工资结构中，职务工资占主体，同时也决定着职级及配套的津补贴，也就是说，职务、职级、工资三者相对应，并且职务决定职级和工资，以职定级和定薪。因为公务员的工资主要是由行政职务的高低决

3、定，所以造成了普通公务员的工资待遇与领导职务的工资待遇相差甚远，基层公务员绝大部分只能在科员、办事员这两个台阶上走完“仕途”，相应的工资福利待遇也很难提高。这就导致基层公务员改善工资待遇的途径唯有晋升职务这一根独木桥，基层公务员要想改善工资待遇，只能千军万马过独木桥，这也是为什么“官本位”思想如此盛行，买官卖官的现象屡禁不止的原因。大家普遍认为，只有职务晋升了，才能获得改善的福利和待遇，可是这对于晋升通道非常狭窄的基层公务员来说却很不公平。在这种职务与职级对应的单轨制管理制度下，一方面公务员的职级只能随着职务的晋升而晋升，虽然我国公务员的职务和级别是交叉对应的关系，一级数职，但是每一个职务所对

4、应的职级却非常有限，在这种情况下，公务员若想晋升职级，只能通过晋升职务来实现，加剧了公务员对职务的追求，使职级成为了职务的“附庸”。另一方面，在这种管理制度下，机构规格也限定了我国基层公务员的发展空间，在我国公务员的职务层次中，国家级正职是最高的职务，最低的是办事员，国家机构级别越高，职务层次越多，级别越低，职务层次就越少。同样学历的毕业生，进入不同级别的公务员队伍，其晋升的机会和享受的待遇也有比较大的差别。在基层，由于公务员数量庞大，而机构规格低、职数少，升迁难，发展机会和晋升空间受限，这大大地挫伤了他们工作的积极性。人往高处走，水往低处流，更多的公务员竞相往大城市、高级别的机构挤，而不愿到

5、农村、到基层去历练。更有甚者，有些单位为了提升级别，不断地升规格，增职数，队伍结构和比例失调。以上这些问题就导致了基层公务员的晋升和职业发展面临巨大的困境，而面临的困境中最主要的三点是压力大、晋升难、收入低。中南财经政法大学教授乔新生认为，其中还有一个重要原因在于，我国公务员队伍收入结构不合理，公务员队伍结构也不合理。“公务员工资中基本工资相对较少，而岗位工资相对较多，这就使得那些级别较高的公务员收入相对较高，而级别较低的公务员收入相对较低。”1任文硕.直面困境，突出重围基层公务员队伍建设谈J.人力资源社会障，2013从公务员结构看，我国基层公务员的人数相对较多，职数少，这也导致了基层公务员晋

6、升面临着困境。正是由于这些问题，基层公务员管理制度迫切的需要新的改变和调整，于是制定了职务与职级并行这项制度。一、职务与职级并行制度概述因为现行公务员管理制度还存在着一些问题，限制了基层公务员的晋升与发展，使基层公务员晋升与职业发展面临了巨大困境，所以在2015年1月15日，中央推行了职务与职级制度改革，提出在县以下机关实施职务与职级并行制度。（一）职务与职级并行制的内容职务与职级并行制度的主要内容是:“对县以下机关公务员设置5个职级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级，办事员任满8年未提拔，可享受科员待遇；科员任满12年未提拔，可享受副科待遇；副乡科级、副主任科员满15年未

7、提拔，可享受正科级待遇，正科级干部15年未提拔的，可享受副处级待遇，副县处级干部15年未提拔，可享受正处级待遇。职级晋升后，可以享受对应的职务层次非领导职务的工资待遇，但工作岗位不变。在公务员法规定的制度框架内，保持现有领导职务和非领导职务晋升制度不变，建立主要依据任职年限和级别晋升职级的制度，发挥职级在确定干部工资待遇方面的作用，实行职级与待遇挂钩，实现职务与职级并行。” 郭依凡.我国基层公务员职务与职级并行制度初探D.2016（二）职务与职级并行制度的特点职务与职级并行制度针对的对象是我国的基层公务员，也就是县以下机关的公务员，这个制度实施以来，取得了一定的成效，它的主要特点就是职级与薪酬

8、挂钩，改变了以往靠职务晋升的单轨制，开辟了一条职务与职级晋升的双通道。在一定程度上改善了基层公务员晋升难、待遇低的问题，同时树立了正确的激励导向，为基层公务员的晋升与职业发展开辟了一条新的道路，充分发挥了稳定基层公务员队伍、留住基层人才的积极作用。（三）职务与职级并行制度的积极作用1.创新和完善了公务员管理制度职务与职级并行制度的实施措施是职务晋升之外，再为基层公务员开辟一条职级晋升的职业发展道路，这样就改变了以往只能靠职务晋升的单轨制局面，形成了职务晋升与职级晋升的双通道，为那些非领导职务的基层公务员也可以通过晋升职级，获得合理的待遇和发展。3安迎春.对“双通道”下的公务员晋升之路在再思考J

9、.人力资源发，2015在职务与职级并行制度实施前，公务员的各种待遇主要与职务挂钩，导致公务员过分看重职务，尤其是在县以下单位，公务员受机构规格等因素的限制，职数少，职务晋升空间小的问题特别突出。所以在县以下机关实施职务与职级并行制度这一措施是对基层公务员管理制度的重要调整和改革，更是一种创新和完善。2.拓宽了基层公务员职业发展空间在实施职务与职级并行制度以前，基层公务员基本只能在办事员、科员两个台阶上走完职业道路，而实施这一制度后，基层公务员设置了科员级、副科级、正科级、副处级和正处级等5个职级，任职年限和级别是基层公务员职级晋升的主要依据。比如：晋升副科级须任科员级或科员满12年；晋升正科级

10、须任副科级或乡科级副职、副主任科员满 15 年；晋升副处级须任正科级或乡科级正职、主任科员满15年；晋升正处级须任副处级或县处级副职满15年。 白现军，高卫星.基层公务员职务与职级并行制度研究J.当代政治.2017由此看出，职务与职级并行制度使基层公务员晋升空间从科级延伸到了正处级，使基层公务员增大了往更高的台阶上走的可能性，较大地拓宽了基层公务员的职业发展空间。3.稳定了基层公务员队伍长期以来，由于基层公务员的待遇低、晋升和发展空间受限，导致了基层公务员队伍产生招人难、留人难等一系列的问题。而国家推行的基层公务员职务与职级并行这一举措，体现了国家对基层干部的关心和对基层工作的重视。对于基层公

11、务员来说，增加了晋升机会；提高了工资待遇，政策的落实坚定了基层公务员扎根一线的信心，也吸引了各方人才到基层服务、锻炼和成长，减少了人才的流失，同时在基层公务员之间形成了良性竞争，从而促进基层公务员队伍的稳定。二、职务与职级并行制度对基层公务员晋升与职业发展的局限性总的来说，职务与职级并行制度的实施有着积极意义，但是也存在着一些问题，由于我国的政策是自上而下推行的，而基层处于我国行政机构的最下端，投入的人力、财力有限，所以在执行公务员制度改革力度方面有待加强。实行职务与职级并行制度后，虽然一定程度上解决了基层公务员晋升空间小、待遇提高难的问题，但是仍存在着以下几方面的局限性，主要体现在以下几方面

12、：（一）制度的操作性不强，需进一步细化职务与职级并行制度针对的是全国基层公务员这一个大群体，要使这一措施落到实处，还需要对制度进行完善。另外一个问题是职务分类过于简单，职务和职级规范化程度不高。对于领导职务的公务员来说，升职就意味着提级、升工资，对于非领导职务的公务员来说，就无法享受到此政策。而且公务员所在单位的层级决定了公务员的发展空间，特别在基层，公务员所在单位规格低，公务员职务的层级也就比较低，制约了基层公务员的发展，要解决这些问题需要的是对制度进行完善和细化。（二）职级提升年限长职务与职级并行制度在施行过程中职级提升的年限太长，事业生涯台阶太少，提升上一个职级的时间依次为8年、12年、

13、15年、15年、15年。在没有施行职务与职级并行体系之前，县以下公务员离岗时，职务多数是不高于副科级的，实施职务与职级并行体制后，一个公务员假设从来未曾承担过领导职务，亦未曾接到其他惩罚，就能够取得正科级待遇，大约有百分之七十；还有一些因为多次年终获得优秀评价而减少期限，能够达到副处的，大约有百分之二十；还有一部分公务员因为学历不高或受过处分，仅能达到副科，大约有百分之十。假设一个本科生通过考试进入公务员队伍在基层工作完全经过职级这条途径的话，那么他整个事业过程中，单从科员到副科这一个途径来说，就需要12年，普通人只能走这么远，因为还没等提升到一个更高的职级时，他已经到了退体年龄。假如真是要为

14、基层不担任职务的人员设置一条成长路径的话，显然，这个途径年限过长，发展路径也是极为单一，即便在职务与职级并行制度下，基层公务员的晋升由原来的“单轨制”变为现在的“双通道”，但是公务员的职业发展路径仍较为狭窄，只能依靠职务和职级的晋升来进行提升。（三）加重基层财力负担基层公务员职务和职级并行后，对于个人公务员来说，在一定程度上是增加薪酬，提高了收入，但是薪资增长缓慢，还有一个问题就是对县以下机关来说，却是增加了财务重压。基层公务员的待遇薪酬都由地方财政自行承担，有的县以下机关就无法负担。尤其在经济欠发达地区，这一部分增资的经费来源往往成为问题。因为在基层更易存在资本分布不均衡的情况，如津(补)贴

15、、财力状况、激励措施、办公经费、工作环境等，层级越是往下，财力资源越是薄弱，越难以支撑基层的正常运行。（四）考核制度缺乏科学性绩效考核是公务员晋升和工资提高的一个重要环节，考核工作的科学性和规范性直接关系到一个干部的职业发展，也关系到我们能否选拔到优秀的人才，并且能否把这些优秀的人才分配到合适的岗位，真正实现人尽其才，才尽其用。虽然一直强调干部的德才兼备，但是对于关键的品德和才能两个标准却缺乏量化、操作性强的考核细则。另外，由于受传统的管理制度的影响，现有的考核工作中，很少有奖优罚懒的具体措施，基层人员做得好的可能会被奖励，但做得不够好的，只要不触犯纪律，就不会有更好的惩罚措施。一些人对工作不

16、负责任，随意迟到、早退，工作懒洋洋，“门难进、脸难看、事难办”，“事不关己，高高挂起”，能推就推，沽名钓誉，只做表面文章，对上负责，对下不负责，也不会被淘汰，缺乏惩罚和淘汰的反向激励机制。随着“职务与职级并行制”政策的实施，基层公务员对职级评定最为关注，因为职级决定他们的工资待遇。公务员极有可能为了提升自己的职级而腐化堕落，出现“跑级买级”行为。公务员向来是老百姓心口中的“铁饭碗”，一朝步入编制体制内，只要没有犯下严重的过错，年终考核便是“称职”。基层公务员年度考核儿本流于形式，考核口标没有一致标准，职责不明确，考核档次无法拉开，缺乏平时考核，年度考核跟日常工作的勤奋程度、工作业绩和老百姓的信

17、服度并无真正关联。5姜书.论我国公务员职业发展阶梯的多样化J.经营管理者，2012如果对这种考核体制不加以完善，那么将不能提升基层公务员的工作积极性，想要提升职级，将工资上涨，一定会“找关系”来促成。如同职务晋升一样，职级晋升过程也可能出现领导决定、暗箱操作等现象，这尤其容易出现在民主测评和考核阶段。6王新妍.黑龙江省基层公务员职业发展研究J.东北林业大学硕士论文，2015不管是一定范围内的民主测评，还是由主要领导决定的考核考察，都是带有主观思想偏见的，在单位里，同事们都倾向于做“老好人”或者凭自己的个人“好恶”打分，上级领导也会根据自己的利益考量去决定是否推荐下属，甚至有权直接决定下属的职级

18、晋升前途。这又将导致官场关系活动盛行，如同职务晋升过程中的“跑官”一样，现在则会演变为“跑级”。三、职务与职级并行制度存在局限性的原因（一）缺乏先进的管理理念由于基层政府组织属于我国行政机关的一线，多数属于欠发达地区，不管是经济发展还是思想观念，都相对落后于经济发达地区。而经济基础决定上层建筑，受客观环境的限制，经济落后或多或少制约了基层组织对公务员管理的视野和水平，造成人才流失，这个问题在短期内是很难彻底改变的。 贾洪波.公务员职务与职级并行制度解析J.社会科学版.2018有些公务员干部习惯于粗放的工作方式，在新举措下仍然不主动改进方式方法，继续大而化之、被动应付；有些干部习惯于按部就班、循

19、规蹈矩，对工作没有前瞻性、缺乏主动性；有些干部考虑自身利益较多、工作要求不高、大局意识不强；还有些干部对文书使用、软件操作、数据采集等方面的细节问题怕麻烦、嫌繁琐、不重视，缺乏勤奋认真的态度。主要原因还是因为公务员的责任心和敬业精神不强，缺乏大局意识和奉献精神，总而言之就是管理理念相对落后。（二）管理体制存在弊端公务员职务与职级并行制度在发挥积极作用的同时，仍然存在一些弊端：一是“能上不能下”。公务员进入编制后，只要不出大的差错，就不会遭到解雇，这就是人们俗话所说的“铁饭碗”，也就是职务终身制。二是制度落实不到位。这是一项大的政策，虽然有职务、职级和工资挂钩的规定，但在现实执行中，要真正落实起

20、来却很困难，基层公务员的待遇主要是和职务挂钩，职务本位现象突出，“官本位”思想根深蒂固地存在于民众心中，也导致干部在深层意识中把人生价值与职务高低对等起来。（三）受传统政治文化影响在日常工作中，有的下属习惯于什么事情都唯命是从，有不同意见也不敢发表，领导说什么就做什么，工作积极性减弱，工作热情不高，民主意识逐渐淡化。二是“关系网”在职业发展中仍然存在，在现实中，有些人工作能力一般，但善于钻政策的空子，把公平择优的“竞争上岗”变成“关系的竞争”，凭借自己的“关系”和背景，一有机会就能得到晋升，而缺少“关系”的人却迟迟得不到晋升，造成不公的现象和不良的影响。 王新妍.黑龙江省基层公务员职业发展研究

21、J.东北林业大学硕士论文.2015三是“人情”大于规矩和制度，有些公务员工作不够认真，态度不够谦虚，群众多有不满，但组织的领导碍于“人情”，不会直面批评，尤其是对一些年龄较大的“老油条”，抱着混到退休的心态，导致一些踏实工作的人反而得不到晋升，心理落差大。四、完善职务与职级并行制度，解决基层公务员晋升与职业发展问题的对策建议（一）完善制度，规范职务与职级的功能为了进一步完善和规范职务职级并行制度，适应公务员人事制度改革的需要，首先，各地应该制定具体的相应的配套措施，要根据当地的实际情况合理规范地实施职务与职级并行制度。其次，要实现公务员职务分类管理，将对公务员管理的具体要求和公务员自身成长的需

22、要结合起来，理顺职务与职级之间的关系，强化职级的功能，合理确定职级的范畴，形成职务和职级并行发展、双向激励、有机结合、科学规范的制度体系。最后，要理清职责，对现行的公务员职务和职级的功能和作用进行重新定位并细化，改变原来较为单一的职务管理制度，使具体职务与相应的责、权、利挂钩，使职级体现公务员的资历和业绩，让每个公务员各得其所，各安其位。创新晋升方式，创造晋升机会职务与职级并行制度在实施的过程中职级提升的年限太长，对于要依靠提升职级来晋升的基层公务员来说，这也是一个迫切需要解决的问题。具体的措施有：第一，创新晋升的方式，探索更多晋升职级的方法，比如根据公务员的德才和实绩来晋升职级，在实际的操作

23、过程中，根据公务员在工作中的表现、才能、工作实绩、贡献力等，给予综合表现优秀的基层公务员通过民主公开的程序晋升职级，这就给那些踏实肯干的基层公务员极大地增加了缩短职级晋升年限的可能性。第二，组织要积极主动地给基层公务员创造晋升和职业发展的机会，组织要关心基层公务员的成长、成才，在平时提供更多的培训机会，在学习和晋升方面给她们创造更多的晋升机会，减少不良竞争，这样一来，有利于基层公务员快速的成才和晋升，使能干事、善干事的基层公务员获得晋升机会，他们有了盼头，或许不用8年、12年、15年，他们就能晋升更高一个职级。这样不仅为基层留住了人才，也稳定了基层的公务员队伍，为基层的建设奠定了根基。（三）大

24、力发展当地经济县乡级财力有限，一些地区难以承担挂钩后的财政压力，也是需要认真思考的一个问题。而事关财力的问题，是需要中央根据“职务与职级并行”这一具体细化的政策，通过财政渠道配以相应的资金，更需要中央的统筹设计顶层安排，只有这样，才能为基层公务员的“职务与职级并行”改革解决另外一个后顾之忧。 袁晓玲，熊彬.关于完善公务员职务与职级并行制度的探讨J.广西南宁市人力资源和社会保障局.2018具体措施有：首先，要充分发挥政府在推动地方经济发展中的作用，政府需根据地方特色制定相应的政策，引导经济发展；其次，要扩大市场，找准适合地方经济发展的产业，推动当地的经济发展，从而逐步提高基层公务员的工资待遇。这

25、对于基层公务员的晋升和发展有重要意义。（四）完善基层公务员绩效考核制度完善的、科学的考核制度，可以尽最大的可能使公务员的所得与其付出的努力一致，为了杜绝“跑级卖级”现象的发生，建立完善职务和职级并行制度的关键所在就是根据基层公务员的德才表现来综合确定其级别。10宁本荣、赵晓康.女性公务员职业发展模式:基于内容分析法的研究J.上海行政学院学报，2014首先，在对基层公务员进行考核时，要改正以往笼统的把基层公务员评为“优秀”、“称职”、“基本称职”“不合格”的方法，取而代之的是制定一套具体的细化的量化的打细则；11郝玉明.公务员职务与职级并行在创新中发展R.中国人事科学研究院.2016其次，施行职

26、务与职级并行，就要强化治理，保持一定出局比例，通过惩罚和淘汰措施实现反向激励。职级提升， 余绪鹏.基层公务员职务与职级并行制度的落实之策J.华东交通大学廉政文化研究中心.2018Research on promotion and career development of grass-roots civil servants under the parallel system of duty and rankAbstract: The grass-roots civil servants is a major component of Chinas civil servants, is the

27、 subject of administrative organ of human resources, directly facing the masses, serve the grassroots masses,has made an important contribution to Chinas economic construction and social construction, plays an important role in the development of the occupation career development and management of l

28、ocal politics, economy and society the. Since the implementation of the civil service management system in China, it has played an active role. However, according to the development of the grass-roots civil servants management, there are still some problems, such as civil servants sense of self-wort

29、h is not strong,easy to cause job burnout; promotion of small space, the ceiling phenomenon public service motivation is insufficient,the efficiency is not high; the management staff to leadership positions of professional personnel crowded, unfavorable to the growth of the no; incentives to get max

30、imum play. Therefore,this paper analyzes the career development rule of the grass roots civil servants. summarizes the positive role and deficiency of the concurrent duty and rank system,and puts forward corresponding countermeasures and suggestions.Key words: Duty rank; Parallel system; Civil servant; Career developmen