域外农用地休养生态补偿制度比较分析研究 农业学专业

1、域外农用地休养生态补偿制度比较分析党的十八届五中全会提出“探索实行耕地轮作休耕制度试点”，并将其作为实施农业供给侧结构性改革战略部署的重要内容，上升为国家组织化、规范化的一项新制度安排。但对中国大陆地区而言，其理论基础和实践经验还很薄弱，相关研究成果较为缺乏。欧美发达国家和地区开展轮作休耕的时间较早，并取得了积极成效，学习借鉴这些国家和地区轮作休耕的制度实践，借以探讨适于中国大陆地区开展轮作休耕的制度设计和政策安排，不失为一条有益的途径。本章以美国、英国等和中国轮作休耕的制度实践为参照，通过文献梳理，从耕地轮作休耕的背景及制度沿革、制度体系及实践运行等方面进行归纳和总结，并比较其休耕制度的特点

2、及异同，以期为大陆地区正在推行的轮作休耕制度试点提供借鉴。一、 域外国家和地区农用地休养生态补偿的法律实践 西方国家大多设计了相对完善的农田休耕生态补贴或补偿制度来调动农民良好农用地利用行为的积极性，促进公平正义。（一）美国农用地休养生态补偿的法律实践美国是推行农用地生态补偿制度最为成熟的国家，农用地休养生态补偿制度在美国也被称为土地保护储备计划。美国耕地休耕制度起源于20世纪30年代，1930年美国的洪水和沙尘暴等自然灾害加重之后，美国开始加重耕地保护，并将农田休耕作为保护生态环境的一项基本国策，当时的耕地休耕制度主要以解决粮食过剩和保护环境为目标。为了解决水土流失严重问题、提高耕地的生产力

3、、改善生态环境，1933年美国内政部建立土壤侵蚀服务所（1935 年更名为土壤保护服务所），全面开展土地退耕和保护研究，同年，相继出台多项法案，把土地休耕提升到制度层面 向青，尹润生. 美国环保休耕计划的做法与经验J . 林业经济，2006，（1）：75 - 80. 。1956年，美国联邦政府颁布农业法案并启动土地银行项目，在休耕农地上种植保护性植被，休耕期限为310年，并以短期休耕控制产量，以长期休耕保持水土 李靖，于敏. 美国农业资源和环境保护项目投入研究J . 世界农业，2015。从1961 年开始，美国政府规定农场主至少要休耕20%的土地。1965年后将休耕分为无偿休耕和有偿休耕两种形

4、式 李瑞锋，肖海峰. 欧盟、美国和中国的农民直接补贴政策比较研究J . 世界经济研究，2006。1985年通过食品保障法（Food Security Act），规定要进行土壤保护 Gilg A W, Battershill M. Quality farm food in Europe:A possible alternative to the industrialised food market and to current agri-environmental policies: lessons from FranceJ . Food policy，1998，23（1）：25 - 40，土地

5、保护储备计划（Conservation Reserve Program，CRP）是美国历史上土壤保护规模最大的计划之一 Fraser R. Moral hazard，targeting and contract duration in agri-environmental policyJ . Journal of Agricultural Economics，2012，63（1）：56 - 64. 。之后陆续出台了一些适用不同场合的土地休耕计划，如湿地储备计划、农地保护储备加强计划等 Smith M. “Land Retirement”, Agricultural Resources and

6、Environmental IndicatorsJ . /Emphases/Harmony/issues/arei2000/AREI6_2landretire.pdf，2001. ，建立了体系化的休耕制度 Russell N. Issues and options for agri-environment policyJ . An Introduction, Land Use Policy，1994，11（2）：83 - 87. 。至2015年，美国三大农业资源与环境保护计划土地保护储备计划（Conservation reserve program，CRP）、环境质量改进计划（Environm

7、ental Quality Incentives Program，EQIP）和保育强化计划（Conservation Stewardship Program，CSP）分别实施了1038104 hm2、533104 hm2和3278104 hm2，分别投入资金19.8亿美元、13.6亿美元和14.3亿美元。 美国在启动实施“土壤银行计划”和CRP之后，又陆续增设了一系列保护农业生态环境的项目，包括环境保护激励项目、环境保护强化项目、农业水质项目、野生动物栖息地保护项目。与前2个项目实行休耕不同，后增加的4个项目是针对利用中的土地实施管理和保护的，这6个项目及相关法律形成了较为完善的美国耕地保护补

8、偿体系。CRP的实施，改善了水质，减少了水土流失，其减少量从2004年4.45亿t增加到2007年4.70亿t，进而减缓了土壤中营养物质的流失速度。据测算，20042007年氮流失量呈现减少趋势，流失减少量从2004年的2.05亿kg增加至2007年的2.18亿kg。磷的流失减少量从2004年的0.46亿kg增加至2007年0.49亿kg，增加了有机物含量。在1hm2的土地上，总的有机碳含量每年增加1.7t，提高了土壤质量，改善了生态环境。同时，新建了200多万英亩（1英亩4046.864798m2）的野生动物栖息地，维护了野生动物的生存环境，并且使得农民收入实现多元化，达到了预期的目标 朱文

9、清 美国休耕保护项目问题研究 （续二） 林业经济，（）：。综上所述，美国耕地休耕制度体现了民主性、法制性和科学性的有机统一。CRP 的申请充分尊重了公民自主选择权，在自愿申请地基础上对农户提出的补偿要求给予充分考虑；19世纪30年代以来，美国针对每一项休耕计划或项目都颁布了相应的法律，逐步形成了健全的法律体系，使得耕地休耕有法可依。最后，最值得我国建立耕地休耕制度借鉴之处在于以下2方面：一方面体现在CRP完备而强大的数据系统和先进且严谨的效益评价系统，另一方面在于将政府主导和市场机制进行了完美结合，体现成本收益最优原则。（二）英国的农用地休养生态补偿的法律实践除美国以外，英国也是很早实行农用地

10、休养生态补偿制度的国家。英吉利人在公元前后就懂得让农用地休养生息来恢复它们的生产力，认为农用地的持续利用、侵蚀行为会使土壤贫瘠、地力严重衰竭。二战以来，英国出台了一系列关于土地的法律法规，如城镇和乡村规划法、村庄土地法等。英国在1981年出台的野生生物和田园地域法中也提出了开始农用地休养生态补偿政策，在这部由环保部门制定的法案中提出要在经科学考察的指定劣质农用地地区开展休耕政策，将该部分农地转为草地和林地；1986年，英国出台农业法，这部法律由农渔业粮食部制定，重在对休耕民的农业补偿，其中指出要在国家制定的休耕、环保地区，对休耕民予以资金补贴。资金补贴按三个层次来区分，其中农场居民每年把20%

11、的农田进行永久性休养生息的，可以获得最高200美元的资金补偿；如果农民贡献出的耕地是用来短期轮作休耕的，可获得补贴最高180美元；如果耕民放弃耕种，不在进行农业生产的农场主，补贴最高达2000英镑或者提供终生养老金制度。（三）日本的农用地休养生态补偿的法律实践为应对 20 世纪 60 年代出现的水稻生产过剩问题，日本政府于 1970 年实施稻田休耕转作项目( rice paddy setaside program) ，旨在通过控制种植面积以减少食用水稻的产量，并结合价格补贴和进口关税门槛等政策保护手段维持国内水稻价格的高位态势，从而保护农民收入。日本采取的农业高补贴政策不断受到世贸组织的指责。

12、为适应 WTO 农业协定的要求，通过鼓励农业规模化经营提高水稻的市场竞争力，从而减少政府的补贴支出，2007 年日本对农业补贴政策进行了调整:( 1) 稻田休耕转作项目从强制性项目调整为自愿性项目。( 2) 休耕转作补贴的调整。之前休耕地上种植大麦、小麦、土豆、大豆和油菜等非食用水稻作物所能享受的价格补贴被直接补贴所取代，主要根据作物产量提供相应的直接补贴。这为日本水稻进口自由化提供了准备 Yamashita Kazuhito. Issues concerning the review of the rice paddy set-aside program. 2013. http: / / w

13、ww. canon-igs. org / en / column /macroeconomics /20131227_2264. html 。虽然面临贸易自由化压力，日本政府并没有大幅削减补贴水平，而是微调了补贴结构 王国华 . 日本粮食直接补贴政策演进分析 . 粮食科技与经济，2015，40( 2) : 20 23。在以支持稻农收入为目的的农业政策中，日本政府以减少耕种面积维持水稻高价格的目标未曾发生改变 Yamashita Kazuhito. Japanese Agriculture Trade Policy and Sustainable Development. Internation

14、al centre for trade and sustainable de-velopment，Issue Paper，2015 ( 56 ) : 36 46. http: / / www. ictsd. org / sites / default / files / research / Japanese% 20Agriculture%20Trade% 20Policy% 20and% 20Sustainable% 20Development_0. pdf。日本政府每年用于休耕转作补贴的财政支出约为 2000 亿日元 Yamashita Kazuhito. The Pros and Con

15、s of Japans ice Acreage-eduction Policy，2008. http: / / www. tokyofoundation. org / en / arti-cles /2008 / the-pros-and-cons-of-japans-rice-acreage-reduction-policy。2010 年，日本总的弃耕面积为 39. 6 万公顷，休耕率为 10. 6% 。（四）欧盟的农用地休养生态补偿的法律实践休耕项目是欧盟农业政策的重要组成部分 Groier M. The development, effects and prospects for agr

16、icultural environmental policy in EuropeJ. Forderungsdienst，2000，48（4）：37 - 40. 。1992 年欧盟开始了农业政策的麦克萨里改革（Macsharry Reform），旨在鼓励农民实行休耕，以降低农业生产对环境的损害，调控粮食供给总量和实现市场平衡。2000年，欧盟将休耕面积比例固定为10%（约350104 hm2），但可根据粮食供需状况进行动态调整，如2003年因为粮价热浪袭击，欧盟将20042005年度的休耕比例降为5% Zellei A, Gorton M, Lowe P. Agri-environmental

17、policy systems in transition and preparation for EU membershipJ . Land use Policy，2005，22（3）：225 - 234. ；2006年，由于国际粮食紧张，则通过了“在2007年秋季至2008年春季期间将欧盟境内土地休耕率由过去的10%降为零”的决议 潘革平. 粮食供应紧张欧盟暂停休耕N . 经济参考报，2007 - 09 - 28（3）. 。粮食紧张缓解后，休耕政策再度实行 Louhichi K, Kanellopoulos A, Janssen S, et al. FSSIM, a bio-economic

18、 farm model for simulating the response of E U farming systems to agriculture a land environmental policiesJ . Agricultural Systems，2010，103（8）：585 - 597. 。在提交申请时，农户要以书面形式向当地农业局申报耕地的相关情况以及补贴标准。在获得审批资格后，若农户不遵守相关规定或超报面积等，则会面临按超报面积的两倍消减补贴甚至取消补贴资格等相应惩罚。欧盟在不同时期有着不同的休耕项目和要求。在1988年开始实行自愿休耕项目时，只要求休耕率达15%即可获

19、得补贴。随着休耕制度的不断完善，在1992年 “麦克萨里改革”推动强制性休耕时，将休耕进一步划分为轮作制和完全休耕制。轮作休耕制主要是针对粮食产量在92t以上且享受价格补贴的大农场，并要求其休耕率大于15%，没有上限，而对粮食产量低于92t的农场则没有硬性休耕要求。此外，休耕的地块面积不得小于0.3hm2，耕地宽度则要在20m以上。虽然如此，也允许特殊情况存在，如受自然环境等不可抗因素的限制时，耕地面积可适当低于0.3hm2，一块或几块自然地块组成的耕地宽度没达到20m也有可能被接受。完全休耕制则是针对至少要求休耕10年的耕地。其中，面积在 100hm2以下的农场，其休耕面积上限是5hm2；而

20、面积在 100hm2以上的农场，其休耕面积上限是10hm2。此外，还要求对休耕地采取一定的生物措施以保持和恢复地力，不能施用农药、化肥 刘璨 欧盟休耕计划保护了乡村自然环境 中国绿色时报， （）。在补贴方面，欧盟以尊重各国差异为前提，不同国家和地区应以当地具体的作物补贴标准为依据，通过耕地面积和产量并结合市场价格进行直接补贴。由于有2种休耕方式，因此也有其对应的补贴机制：针对轮作制休耕，虽然没有休耕上限，但是享受休耕补贴的面积不会超过耕地面积的13，且补贴额也与当地作物和生产力水平直接挂钩；相比较而言，完全休耕的补贴更高，如德国的补贴标准为每hm2400美元 肖海峰，李鹏 美国、欧盟和日本粮食

21、生产能力保护体系及其对我国的启示 调研世界，（）：。总之，欧盟的补贴制度很详尽，兼顾到了各种特殊情况。欧盟的耕地休耕计划从控制粮食供给到环境保护，都取得了较好的绩效，不仅减少了小规模农场的数量，促进了农场结构发生变化，还收到了很好的环境效益。另外，欧盟于2013年进行了农业政策改革，将农业补贴政策与环境保护强制性要求挂钩 刘武兵，李婷 欧盟共同农业政策改革： 世纪农业，（）：。综上所述，欧盟的休耕制度特色在于其全面性、生态性和技术性。由于涉及的国家众多，各国国情也千差万别，通过综合考虑各种特殊情况，使得休耕政策具有广泛适用性，且欧盟对于休耕要求有详细规定，较为具体全面；其次，欧盟的休耕政策中明

22、确禁止使用农药、化肥等化学手段进行耕地修复，可以种植花草、树木及其他非粮作物，因而整个休耕过程体现了生态性；最后，欧盟的休耕制度以高新技术为依托，利用地理信息系统 （）、遥感 （）等技术实施监控，保证了休耕制度的执行效果。二、 域外国家和地区农用地休养生态补偿的法律实践的经验通过上述制度介绍，不难发现发达国家农用地休养生态补偿制度建立的直接诱因是粮食生产过剩及其供求矛盾，但是促进休耕制度不断发展完善的却是生态环境问题。美国、英国及欧盟关于耕地休耕制度既有共性也有个性。从以下5个方面对以上国家或地区的农用地休养生态补偿制度的特点进行了比较，对其相关经验予以借鉴。（一）“以国家补偿、政府实施、农民

23、受偿”的补偿主体至于补偿主体，美国的做法是为了达到鼓励相关的休耕的土地所有者和经营者的目的，所以采取的模式是政府补偿为主导；欧美模式利益主体能够兼顾各方面的要求，职能更为细致。主要表现为，中央政府全权负责统筹规划和实施方面的工作，实际的操作和指导工作则属于地方政府和专业技术部门，农场主或农户具体实施和领取补偿。激励机制是美国的保护储备计划的一大特点，为了实现可持续发展，其倡导农民主要种植草、灌木等永久性植被，最大限度杜绝水土流失现象的产生，同时有利于保护野生动物。计划制定和实施的有关工作由农田服务局负责制，包括招标和投标，以及向农民支付相关费用等。农田服务局和自然资源保护在其服务范围内的各个州

24、都设置专门的办公室，这些办公室的主要作用即完成土地休耕保护相关规定的贯彻落实。作为受偿，主体土地所有者和农场经营者也是农业土地休耕的重要参与者，在保护储备计划的相应环节发挥作用。从实施环节而言，美国土地休耕生态补偿模式可划分为国家、州和土地所有者三大层次。美国国会和政府都倡导贯彻落实土地休耕措施，与此同时，还采取实际措施来鼓励相关的土地所有者和经营者，例如制定了切实可行的政府补偿为主的模式，收效颇丰。 美Ralph E Heimlich美国以自然资源保护为宗旨的土地休耕经验J 杜群，译 林业经济，2008( 5) : 72 在补偿主体方面，英国的做法也和美国高度相似，自1973年成为欧盟成员国

25、以来，英国也严格贯彻落实欧盟的共同农业政策。不仅如此，英国还结合符合性补贴措施，给予农民相应的直接补贴。英国在1981年制定颁布了野生动植物和农村法，其中规定农场主和国家公园主管机关自愿达成协议。从中不难发现，相应的国家机关同样属于补偿主体范围。综上可以看出，不论美国还是英国，在农用地休养生态补偿制度的实施上，各级政府职能清晰，相关主体密切配合。补偿主体全面，国外的关于“国家补偿、政府实施、农民受偿”这样的补偿主体，是建立在“谁受益谁补偿”的基础上的，农地休养的补偿主体，是跟农用地休养生态补偿法律关系有关的相关主体，主要包括三个方面，是来补偿、谁来受偿、谁来实施，补偿者即生态费用的承担者，应为

26、农田休养行为产生的生态效益的获得者，包括国家、企业、个人及一些非政府组织；受偿者为休耕农民，其为农用地休养工程的直接利益受损者和农用地保护者，应该获得补偿；而政府来负责整个制度的实施，确保该制度的顺利执行。就具体的实施主体而言，欧美国家的农用地休养生态补偿的组织实施主体都清晰地做出了职能划分，大多数时候统筹规划和实施都是中央政府统一进行，地方政府和专业技术部门的主要作用则是实际的操作和指导，农场主或农户在此过程中可以提出要求、负责一线实施工作，同时领取相应的补偿。而中国的情况则大不一样，轮作休耕的组织主体往往十分单一，相应的地方政府和专业技术部门没能发挥自身应有的作用。产生这种现象的主要原因是

27、农业生产组织的方法所决定，欧美以大农场农业为主导，管理要求和难度较低；而在中国为首的东亚地区，小农经济长期作为主导，管理不易。但是我们应该虚心向国外学习他们先进的补偿主体模式，中国大陆地区普遍贯彻落实土地承包经营制度，是中国和外国最大的不同之一。所以，在中国实行何种轮作休耕制度首先需要考虑到承包经营责任制核利用细碎化等方面的实际情况。现阶段，中国大陆农村正如火如荼开展“三权分置”改革，导致上到中央、下到农户等多个对象都成为利益主体。在此背景下，大陆地区要想高效贯彻落实休耕制度，首要前提是合理划分各个利益主体及其职能。（二）“以政府补偿为主、市场运作为辅”的补偿方式 美国、英国的休耕补偿机制是动

28、态调整的，CRP的具体措施一直在根据不断变化的社会经济状况和不断增加的环保需求适时做出调整。一方面，是调整保护目标。从最初只关注土壤侵蚀程度，到1990年以后陆续将改善水质、保护湿地、保护野生动物栖息地纳入目标。另一方面，是调整申请筛选方式。在项目初始阶段，主要以农民自愿申报与政府审批相结合的方式筛选申请，只要农民申请的补偿标准低于或等于农业部确定的最高标准，就可获得批准。1990年农业法案实施后，农田服务局开始采用环境效益指数(Environmental Benefits Index，简称EBI)作为筛选申请的标准，项目的申请方式改为以“保护拍卖”(类似于市场竞标)的方式进行。首先，农田服务

29、局根据各县土地相对生产力和旱地平均租金确定土地租金补贴的参考值，然后，农民按自己的休耕机会成本上报愿意接受的租金数额进行投标。最后，农田服务局根据EBI评价体系对每项投标申请进行估算评级，按照评级结果排序来决定接受哪些申请。EBI的计算会根据保护目标的变化和农产品市场变化而作出相应调整。域外采用的补偿方式是政府与市场有效结合的手段，遵循成本效益最大化原则来确定补偿标准。美国的休耕补偿标准主要按照低于农民放弃生产的机会成本加维护成本之和的上限来确定。1990年之前实行的是固定补偿标准，包括土地租金和植被保护措施的实施成本两部分。1990年之后，为提高成本效率，引入了市场机制，采取竞标的方式来分配

30、保护合约。通过竞标，将农民提出的愿意接受的最低补偿金额加上一部分政府支出与相应的休耕环境效益相比较，最终选出使单位美元支出获得最大环境效益的投标申请。这种竞标机制隐含了自愿与竞争的原则，补偿水平由土壤保护购买者(政府)和销售者(农民)之间的供求状况来决定。由于农民对数量有限的合约进行竞争性投标时，不得不在提高要价获得较高净收益与降低中标机会之间作出权衡，而面对竞争农民不可能过高投标，所以，竞标的结果必然能减少过度补偿并提高成本有效性。 综上所述，目前，国外在对于如何确定农用地休养生态补偿方式这一问题上主要种观点:是建立纵向生态补偿与横向生态补偿相结合的补偿机制。纵向补偿由中央财政资金来支付，采

31、用机会成本法确定补偿标准，主要针对休耕农民的直接经济损失进行补偿(即“基础补偿”)。横向补偿由财政资金和社会资金共同解决，主要用于扶持休耕农民转产和重新就业等可持续生计问题(即“可持续生计补偿”)。欧美市场化的补偿机制和标准尚难适用于中国这样的发展中国家；但一些做法对中国大陆虽具有参照性，但其人口体量小、各类问题和风险可控度高，其经验的成熟性和推广性仍值得商榷。为保证轮作休耕中农民收益不降低，中国大陆出台的探索实行耕地轮作休耕制度试点方案规定“轮作补助要与不同作物的收益平衡点相衔接，互动调整；休耕补助要与原有的种植收益相当。”不难发现，这一补偿机制主要考虑了农户的利益平衡和生计，但对于如何调动

32、各类新型经营主体的积极性和奖励措施，还有待于深入探索。（三）“以休耕土地生产的机会成本为依据”的补偿标准美国、英国等发达国家的农用地休养生态补偿标准差别化、多样化。美国农业部根据各地土地的相对生产率和租金价格，在各个地方对每一类型耕地制定了不同的最高补偿金额，因此，实际执行的休耕租金补贴标准是有差异的、多样的。另外，在植被保护实施成本补贴方面，规定农民用于种草植树和植被管护的费用可获得不超过总成本的50%的补偿，由于采取的植被保护措施各不相同，所以最终的成本补偿标准也不尽相同。美国的保护储备计划已被评估过好几次，早期的保护储备计划的成本受益分析，是运用受益转移法进行的，在该期计划近一半的土地登

33、记后，经评估将产生一定的净社会受益、土地所有者收入、自然资源和环境受益、消费者成本（即由于农产品产量减少而引起的食品价格的增加）；但在之后经研究人员发现，这些评估只是部分评估，一些重要的受益主体还没包括。首先其农业净收入通过土地租金给予直接补偿；其次，由于限制农作物产量，农产品价格得以提高；再次所种植的树木都存在潜在的木材价值；最后，假若土地被重新投入生产，提高了的土壤生产力也是利益源泉。土地所有者的贡献在于种植并管护土地覆盖层，并支付实施保护措施的一部分成本。生态补偿是对环境补偿的奖励制度，如若不加以监管，易造成资金花费，资源浪费的困境。休耕不是撂荒，保护耕地生态功能的发挥不是限制耕种行为。

34、为避免农户获益，耕地无改进的境地，美国在实行农业保护计划的同时，实行环境效益指标（EBI)制度。EPI是一种广泛的参考多种环境因素以确定与农场主签订合同的标准，是美国生态补偿项目确定补偿额度以及评价受偿对象完成任务与否的检测标准。EBI实行的是加分制的评价标准，主要围绕耕地的几个重要生态 功能展开，例如“维持动植物物种满分为100分、农田侵蚀度100分、湿地修复 50分，灰尘潜在影响度与碳汇45分等等”。在英国，1990颁布了城乡规划法，到了2004年又出台规划与强制购买法。至于如何处理好土地流转之后农民的补偿问题，农业法这样规定：针对配合合并的小农场来说，政府负责其一半费用，而那些愿意不再借

35、鉴国外模式的小农场主来说，最高可以领取2000英镑补助金，或者每年最高可领取275英镑的终身养老金。 赖泽源比较农地制度J，北京：经济管理出版社，1996年另一方面，农业基本建设和自然条件较差的山区也可以享受一定的政府补助金。 陈伟超英国农业发展对我们的启示J，广西农学报，2004年第2期 1981年野生动物田园地域法由环境部制定颁布，该法律规定将部分地区转为草地和林地，补助金由政府负责。农渔业粮食部则在1986年出台农业法，改法规定了相应的环保农业地区，同时适当进行补贴。目前，国外学者在对于如何确定农用地休养生态补偿标准这一问题上出现两种主要种观点:一是认为生态补偿标准应当按照生态服务功能价

36、值的质量和数量，对补偿产权主体环境经济行为产生的生态环境效益进行补偿;二是基于生态产权主体环境经济行为的机会成本补偿模式。由退耕还林(草)生态补偿的分析来看，生态补偿的标准应基于成本因素，根据退耕还林(草)所造成的农民机会成本的损失来确定补偿标准 。而目前的补偿标准大致就是估算农民在休耕过程中蒙受的直接经济损失，并据此进行补偿 。美国农业部在项目实施之初便建立了环境效益指数 （），即以土壤数据库、各地地形图、各区域分布图等为依据形成的一个科学的综合评价体系，用来评价参与休耕地的生态效益，还运用了加权平均侵蚀指数、土地相对生产率等定量指标来合理地分配投入资金；相反，中国地区由于缺乏定量分析与科学

37、监测，对休耕的贡献没有详细的测算，因而其产生的经济、社会和生态效益尚不够明确，有违计划的效率与公平原则。过去中国大陆退耕还林工程的规划结合了实地勘测与土地利用图等资料的使用，但还远远不够，中国大陆应自休耕试点之初便着手不断完善资料数据库、及早制定出科学的生态评估体系，提高休耕项目的实施效果。因此，有必要借鉴美国、英国的以休耕土地生产的机会成本为依据来确定补偿标准。（四）“根据农民意愿确定”的补偿期限在美国和英国，补偿期限往往需要经历较长时间，而且最后期限能够在获得农民同意的条件适当延长。对于CRP项目来说，绝大多数休耕合同期限都在10-15年之间。一旦合同到期，农民可根据自身意愿进行选择，比如

38、自动延期一年享受补偿，也可选择申请提前结束合同。在大力倡导农民长期休耕的背景下，政府针对部分持续签约的项目补偿力度也在不断加大，这些项目不但可以享受普通补偿，而且还可以每年最高享受年租金20%的经济补贴。1996开始，CRP项目就不断有合同到期。权威数据显示，重新被规划进CRP计划的原休耕土地平均达到60% 向青，尹润生.美国环保休耕计划的做法与经验J.林业经济，2006(1)：73-78.。在美国，鼓励休耕的计划不止有CRP项目，曾经在1956-1972年实施的“土壤银行计划”影响更大，涉及到的农户更多。该计划的主要内容是政府带头，采取实际行动从农场主手中租用相关的土地，然后政府把这些租回的

39、土地进行3-10年的休耕，目的是保护土壤。在该计划中，租费主要取决于原有的土地生产率，绝大多数时候和改土地10年期内所产的价值相当。所以，在那段时间里“土壤银行”应运而生，它们主要就是闲置土地，规模达到了606万至1212万hm2。而到了60年代，因为农产品期货价格迎来大幅上涨，为了应对这一变化，政府在再次将 “土壤银行”储备的土地投入使用 Ralph E.Heimlich 著，杜群译.美国以自然保护为宗旨的土地休耕经验J.林业经济，2008(5)：72-80.。宏观角度而言，农产品价格变化会对美国耕地休耕政策产生实际影响。一般情况下，如果农产品价格不景气，土地休耕计划就会得到实施。同时考虑到

40、休耕在农业生产方面的负面作用，美国政府做出硬性规定：县的所有休耕项目必须控制在合理范围，即这些项目的面积之和务必控制在全县农业用地总面积的1/4以下。 在综合对比分析不同发达国家耕地休养执行方法后发现: 在确定休耕政策的实际执行范围过程中，美国主要参考不同地区的环境脆弱程度。针对环境脆弱的地区，往往给予更大力度的补贴，而那些达到实际要求的农户可以直接申请，不需要在参与竞标环节;而环境不脆弱的地区，相应的农户需要自愿申请，同时明确提出理想的补贴水平，同时在市场竞标机制下，政府会严格分析各申请人的成本效益基础上做出决定。欧盟的做法有所不同，在过去某个时间段，欧盟的做法是强制性和自愿性并举，在决定是否强制推行的过程中，主要看重的是土地面积和产量。日本在这方面别出心裁，他们主要采取强制性推行的措施，但是往往以目标范围内的村庄为单位。由此可以看出，美国的做法在效率方面无可比拟，同时给予农户的补贴力度最大，主要是为了保护那些环境脆弱区的耕地，欧盟和日本则是更加简单，行政化和强制性较为明显。美国农业的自然资源丰富，发展较为便利，农民往往扮演的是规模化市场经济主体角色，所以美国在推行政策方面所遇到的阻力较小。而日本则恰恰相反，其绝大多数都是小规模农户，欧盟则要兼顾不同成员国的实际情况，需要考虑的范围太大。但是从