蒙大《公共政策学》讲义09公共政策分析模型

1、 PAGE 27第九章 公共政策分析模型第一节 公共政策研究的理论模型一、概述（一）模型的含义1.简单地讲，模型就是对原型的抽象与模拟（仿真）。它是认识主体为着一定的认识目的，依据相似性原则而构造出来的一种理念系统，以代表作为研究对象的真实系统即实际存在的事物。2.模型有实物模型和理论模型之分。3.公共政策分析中运用的模型一般是理论模型。所谓理论模型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整的网络或框架。（二）模型的认识论意义 第一，由于模型与原型具有相似性，因此通过解释模型而认识原型的某种本质规定性。 第二，模型是进行科学抽象的重要工具。

2、它能够使人们从某一特定的视角窥视到万象纷繁的现实事物的奥秘并发现其运动规律，从而使研究对象的本质特征得以凸显。 第三，模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南，向研究者指出了研究工作的重点和优先顺序。（三）公共政策模型必备的条件第一，必须明确把握社会发展方向。第二，必须与宏观政策密切相关，即具备包容各项微观、具体政策的宏观特性。第三，必须建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序和方法的管理科学二者相互交融的基础上。第四，必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持客观态度。第五，须对时间非常敏感，并且具有历史色彩，即具有历时观察的功能。（四）为什么在进行公共政策分析时需要借助于模型呢？ 第一，公共

3、政策学研究的对象是具体的，具有客观实在性，因此这门学科具有突出的实证性；同时整个研究过程又十分强调从中发现有关因素之间的因果关系或一定的相关性。 第二，决策程序是根据模型的特征，人为地编制出的政策制定与执行的步骤顺序。通过它就可以把决策理论、方法与实践结合起来，形成一个可实施的决策流程图，即格式化、标准化、工程化的决策程序，减少决策失误，保证决策的科学性。二、基于西方经验的政策过程理论模型揭示认识论本质的政策过程理论模型 （一）理性主义模型政策制定者是全智全能，还是在主客观条件的限制下认识外部世界；对事物的客观规律的认识是一次完成的，还是一个渐进的从相对真理到绝对真理的过程；围绕着这样一条主线

4、展开的，由此形成了一系列理论分析的框架或者理论模型。（一）1.理性决策模型：决策者依据完整而综合的信息做出理性的决策，即它遵循以最小的投入获得最大的产出的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的手段，达到最大值的政策结果。由这样一组假设构成的一个分析途径，就被叫做理性决策模型或者决策的理性主义模型。2.理性主义模型假定决策者是“理性人”，而理性人被赋予以下特征：（1）当面对多种选择时，他会做出一个决定。（2）他会依据其价值偏好，在各种可能的选择中排列出优先次序。（3）他的价值偏好会随着时空变化而转移。（4）他通常从所有的方案中，择定偏好等级最高者。（5）面对同样的选择他会做出同样的决定。 3.理

5、性化是近代资产阶级革命以来对人的观念现代化提出的一种基本要求。 所谓理性化，从方法论上看，是指为着要达到一定的目的、为着要解决一定的问题或为着要应对一定的事物，人们使用冷静的、头脑清醒的、客观的和准确的计算，利用可能收集到的信息和统计数字，对目的与手段加以分析，以求得到最佳、最适当的手段或解决办法，有效率地或者有效地达成设定的目标。4.理性主义分析方法在公共政策学领域中的应用，就形成了理性决策模型或者决策的理性主义模型。（1）决策者面临的是一个既定的问题。 （2）引导决策者做出决策的各种目的、价值或目标是明确的，而且可以按其重要性不同而依次排列。（3）解决问题的各种可供选择的方案都为决策者一一

6、权衡。（4）决策者对可供选择的方案可能出现的结果都进行了调查研究。（5）每一个选择方案及其可能出现的结果，都与其他选择方案具有可比性。（6）决策者最后采用的那个方案，是所有可供选择的方案中能够最大限度地实现其目的、价值或目标的方案。5.理性主义模型受到了激烈的批评。批评者认为：第一，这个模型设定决策者为理性人，这个设定是缺乏经验支持的。第二，这个模型假定决策者是公正的、客观的、理智的，而在实践中决策者的公正、客观和理智却常常是极为有限的。第三，这个模型过高地估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具所起的作用，因为在实践中这两种分析工具面对社会性、政治性、文化性公共政策问题时却往往束手无策。第四

7、，这个模型假定决策者全智全能，但是在实践中决策者拥有的知识、获得的信息都是有限的。 6.西蒙提出了决策者有限理性（Bounded Rationality）命题。他认为决策者在管理决策是不可能达到最佳程度，而只能是追求一种近似的优化途径，即“寻求满意”的管理决策和结果。最佳决策的前提是决策者的行为完全理性化，而满意决策的前提是决策者的行为有限理性化，后者才是现实的。 7.经过对理性主义模型进行批评和改进，形成了能够被人们普遍接受的理性优化模型。它主要包括两部分内容：一是政策制定的科学程序。二是努力运用各种现代技术手段、分析方法以及电子计算机等手段与方法，进行科学决策。（二）渐进主义模型1.渐进主

8、义模型是由美国学者林德布洛姆构建的，他是在批评理性主义模型的过程中建构新模型的。渐进主义模型的要旨在于，广泛地参与主体了解彼此的价值偏好，透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态均衡。2.渐进主义模型包含两组命题：（1）公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适。（2）决策者把决策看作一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程。 3.对渐进主义模型的批评归结为一点，就是认为它具有显而易见的保守性。 （三）规范最佳模型与混合扫描模型在克服理性主义模型和渐进主义模型的局限性的过程中，以色列学者德洛尔和美国学者埃齐奥尼分别提出了综合这两种模型的新

9、的决策模型。1.德洛尔提出的综合模型叫做规范最佳模型。（1）这个模型以四项假设为基础，即：最佳决策是一个认同理性、增加理性的过程； 这种过程对于在复杂的问题上，形成最佳决策所起的作用是至关重要的； 可通过多种途径和方法，是在增加理性的过程得以实现；现代政府同时面对要求稳定的政策诉求与要求变革的政策诉求，而在一定时期内则以其中的一种诉求为主。 （2）范最佳模型把政策过程划分为三大阶段和17个小阶段：第一阶段：决策前。内含：处理价值问题； 认识现实环境； 认识问题； 调查、处理与开发资源； 设计、评估与重新设计决策系统； 分配问题、价值与资源； 确定决策战略。第二阶段：决策中。内含： 细分资源；

10、建立配合优先顺序的动作目标； 建立一套配合优先顺序的其他重大价值； 准备一套主要的政策方案 ； 对于各种不同方案利益与成本进行可靠的预测；在比较预测的成果后，建立各种不同方案所可能得到的利益需要的成本，并择定最佳方案； 估定最佳方案的成本与收益。 第三阶段：决策后。内含：激励政策的执行；执行政策；政策执行后的评估。（3）德洛尔的这个模型具有很强烈的开放性和包容性，它指出判定政策是否最佳的有效方法，在于不同的分析者在整个分析过程中经由坦诚、自由的讨论而取得协商一致的意见。2.埃齐奥尼提出的综合模型叫做混合扫描模型 (1)混合模型在概念上希冀截取理性主义模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策

11、创意并深入政策核心问题；同时,截取渐进主义模型的政策落点，把政策关注力集中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题 。(2)混合扫描模型运用两台摄像机：第一种是多角度摄像机，它能观察全部空间，只是观察不了细节；第二种摄像机对空间做深入、细微的观察，但不观察已为多角度摄像机所观察的地区。混合扫描模型要求决策者将这“两种摄像机”结合起来使用。 （四）政治系统模型1.贝塔朗菲的一般系统论，同样也被应用于公共政策分析。公共政策的主体是指政治系统。政治系统具有一般系统的全部特征，同时又有其特殊性。 2.戴维伊斯顿提出、阐释和完善了政治系统分析框架。当它被应用于公共政策学时就被称

12、作决策的政治系统模型。 3.政治系统模型是公共政策分析中最具有解释力，并且最具有普适性的一个模型。这个模型的缺陷是与它的优长之处同时产生的，即它是一个适于宏观分析的模型，优长之处是视野开阔而宏大；不足之处是只能给人们提供一个轮廓，不能够指明所分析的政策的具体特性。揭示社会本质的政策过程理论模型 一些学者试图从公共政策与一定的社会因素，如制度、集团、精英等的联系上，去构建揭示政策过程的社会本质的理论模型。（一）机构制度模型这是在公共政策分析中应用最广泛而又最缺乏理论色彩的一个决策模型。人们常常将一项政策的有无、好坏与一定的政府机构制度联系起来，自觉或不自觉地在二者之间建立某种因果联系或相关性。机

13、构制度模型就是建立在这种习惯性的思维模式之上的一种分析模型。这种模型设定无论何种政策体系，政府权力机构都是公共政策的制定者和执行者；而那些规范着公共权力机构组织与个人的行为的各种制度，都必然影响着公共政策的制定方式和执行方式，影响着政策选择、政策内容和政策结果。（二）集团模型1.政治学研究中的集团理论，是美国政治学家戴维杜鲁门系统化的；后来莱瑟姆从集团理论这一视角去分析政府在政策形成中的作用，形成了政策分析的集团模型。2.集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动。政府的作用只在于制定各利益集团竞争的规则，平衡各种利益集团之间相互冲突的利益 。3.这里的“集团”

14、指的是：个人基于共同的态度或利益而形成某种集合，集合在一起的人们向其他群体或组织提出要求，并为这种要求得以实现而采取一致性行动，这是就形成了利益集团。 4.集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动。这个假定可以分解成如下一组命题：（1）制定政策是政治过程的决定性阶段，而政治过程则是各集团争取影响公共政策的行为过程。（2）公共政策的制定过程是相互竞争着的集团之间达成力量平衡的过程，每一政策都是集团间妥协的产物。（3）在现代政治生活中，要由公共权力机构制定合理的、法制化的竞争规则。（4）“在任何时候，公共政策都反映占支配地位的集团的利益，随着各集团的力量和影响的消

15、长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些团体的利益，而不利于其影响下降的那些团体的利益。”5.集团模型给我们的启示：（1）它提供了一个特殊的视角，使我们能够窥视在多元政治体制里，如何在集团竞争中使相互对立的利益得以聚合、整合和综合为统一的公共利益，并据以制定公共政策。（2）集团模型所受到的批评有这样几点：第一，它把注意力集中于政策形成过程中那些重要的能动因素的同时，看来是过分夸大了集团的重要性而低估了公共权力机构自身作用。第二，“人类在政府与政治过程上的许多问题，集团决策模型无法解释”。第三，它对于多元主义政治体制以外的那些政治体制内的决策过程，缺乏解释力。 （三）精英模型1.现代精英政治理论

16、肇始于意大利学者莫斯卡和帕累托，以及德国学者米歇尔斯，经由美籍奥地利人、著名经济学家熊彼特和美国政治学家拉斯韦尔进行民主的改造，逐步地成为西方国家特别是美国政治学研究中的一个重要的分析途径。2.由以下一组命题形成的一个理论框架，在用于公共政策分析时，就被称作决策精英模型 。这些命题由戴伊和齐格勒梳理，包括：（1）社会分为有权的少数和无权的多数。（2）统治人的少数不代表被统治者的多数。（3）为了保持稳定避免发生革命，非精英上升到精英地位的过程必须缓慢而又不间断。 （4）精英们在社会制度的基本准则和保持现代社会制度不变等方面意见一致，只是在很少一些问题上有分歧。（5）国家政策并不反映民众的要求，而

17、只反映盛行于精英中的价值观。国家政策的改变是缓慢的，而不是革命性的。（6）相对说来，行动积极的精英受态度冷漠的民众的直接影响很少，精英对民众的影响多于民众对精英的影响。 3.精英决策模型的作用和评价（1）认为它揭示了现代民主国家的根本理念“主权属于人民”（人民当家作主），与实际的政治过程和政策过程中总是由直接掌管政权的少数人来主导这一难以克服的悖论。（2） 精英决策模型受到的批评，归结为一点就是：认为它忽视了现代民主国家里公民参与政治的要求和能力，以及这种参与对政策形成的影响。三、“上下来去”基于中国经验的政策过程理论模型 （一）中国经验要求构建有中国特色的政策过程模型1.中国为什么能够获得成

18、功？很多人都在思考这个问题，答案主要有这样几种：（1）港、澳、台因素论；（2）华人经济圈论；（3）儒家文化圈论；（4）伟大人物论；（5）政府功能论；（6）国际形势论；（7）政策决定论，等等。2.公共政策的概念体系、理论框架基本上是从西方引进的，它们不能有效地说明中国最近20多年，在实际过程中政策主体依据什么决策理论、遵循什么决策路线、参照什么决策模型去制定和执行政策。 3.宏观公共政策分析应根据当地的实际情况和现实要求，选用恰当的政策模型。 为此，有必要在构建有中国特色的公共政策过程的理论模型中 ，实现公共政策学中国化、民族化的特色，促进公共政策当代中国化、民族化须与国际化、科学化相统一。 （

19、二）“上下来去”政策过程模型的构建1.构建公共政策过程模型须借助于两种资源：第一是理论，特别是认识论和历史理论。 第二是公共政策的经验认识。 2.通过整理毛泽东思想关于认识论、思想方法论、工作方法论的思想资料，可以建构一个新的政策过程模型。鉴于政策过程在政策主体与政策客体的关系上，是“从群众中来，到群众中去”的过程，所以称之为“上来下去”政策过程模型。3. “上来下去”政策过程模型：（1）政策过程是主体认识世界、改造世界的过程。（2）公共政策的主体是执政党和公共权力机关。 （三）“上来下去”政策过程的容纳和开放性1.科学决策是“上来下去”政策模型的根本追求，所以乐于容纳从国外引进的以科学决策为

20、根本诉求的任何决策理论、决策模型和决策手段。2. “上来下去”政策过程模型，是由若干个亚模型组成的，这些亚模型在现阶段上只是一个轮廓，比较粗放，有待于进一步地开发和充实。3.对西方的吸收：西方学者在另外的理论背景和经验事实的基础上建构的决策模型，经过改造是可以被整合到某一个亚模型中去的。四、公共政策研究的多学科视角（一）政治学视角 政治学是研究社会政治现象及其规律的学科,一般把它描绘成探讨人们如何为一个社会进行权威性价值分配的问题 。公共政策作为一种普遍和重要的政治现象一直是政治学关注和研究的对象。西方的政治学研究可以分为三个大的阶段：传统政治学时期、行为主义政治学时期和后行为主义政治学时期。

21、 由于政治学研究方法的多样性，因此从政治学的视角对公共政策进行研究的路径也是多种多样的。 （二）管理学视角管理是指按照一定的计划和步骤，服从一定的指挥和原则，从而使个人和各个方面的活动协调一致，以便用最小的代价实现既定目标的活动。 管理科学是研究管理理论、方法和管理实践活动的一般规律的科学，它以运筹学、信息科学、系统科学、管理经济学和社会心理学等为基础，内容包括公共管理和企业管理，其理论核心是改进管理决策。管理科学对公共政策研究的最大贡献至是决策科学。 由于公共政策从总体上来说是一种抽象的行为原则与规范，只有通过管理，才能将公共政策的目标变为现实。 （三）经济学视角经济学是研究人类经济行为尤其

22、是经济选择行为以及经济政策的一门学科。从稀缺性的角度看待人类行为，它要解决任何一个社会和个人都面临的选择和资源配置问题。 经济学通常分为宏观经济学和微观经济学：前者运用总量分析方法研究整个国民经济活动的总量及其变化；后者则以单个经济单位的局部经济活动作为考察对象，运用个体分析方法研究个别企业、个别消费者在市场中的经济行为。 公共政策学的经济学视角就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。 （四）社会学视角社会学简单说来就是研究社会现象的科学 ,主要研究构成社会结构的单位和适应社会结构的人类行为的变化。社会结构是指任何一种有选择的、周期的、有规律的和通过各种社会控制来

23、调节的社会相互作用的模式。 社会学对公共政策分析的主要贡献在于它对社会问题、种族关系、家庭问题、犯罪学和社会变革所进行的研究。社会学对公共政策研究的另一大贡献在于微观的实证研究方法 。（五）伦理学视角 伦理学也称“道德哲学”，是一门研究各类社会道德现象，揭示道德的本质、发展规律和社会作用的理论学科。它以道德问题和道德判断作为研究对象，包括道德活动现象、道德意识现象和道德规范现象。 伦理学可分为规范伦理学和非规范伦理学两大类：规范伦理学包括一般的规范伦理学原理和应用伦理学；非规范伦理学包括描述伦理学和元伦理学。 伦理学对公共政策研究的影响至少表现在两个方面：一是强调政策研究中的价值分析；二是政策

24、研究本身的伦理规范，或者说是政策分析的职业伦理，这包括政策决策者的行为标准、政策研究者的职业道德要求、政策执行者的道德规范等。 第二节 公共政策分析的基本方法（一）公共政策的系统分析方法系统分析可以看作包括了运筹学，再加上经济上的考虑和目标的调查以及与此有关的方法。系统分析基础上的公共政策分析可以认为是基于公共政策与政策目标之间的关系，在各种备选方案中确定一个能最大程度实现该目标的最优方案的过程。 从系统分析的要素和步骤来看，公共政策分析过程的逻辑顺序可以分为如下几个阶段：阐释目标、寻找方案、预测效果、构造模型、评估方案。从系统分析的内容来看，对公共政策系统的分析通常包括政策系统的环境分析、政

25、策系统的目标分析和政策系统的结构分析三个方面 。公共政策研究中的系统分析的主要作用有：(1)帮助政策分析人员从整体性的角度理解政策系统，并在此基础上对不同的政策系统加以较；(2)鼓励政策分析人员同时对政策系统的各子系统进行研究，促使政策分析人员注意系统内部的结构和层次特点；(3)系统分析强调并突出对未知事物和状态的探索，使人们能够在过去和现在的基础上预测未来，不断开拓新的领域；(4)系统分析引导政策分析人员在政策分析过程中善于转换视角，从不同的角度或侧面看待政策分析中的问题；(5)系统分析促使政策分析人员在考虑政策目标和解决问题所需的要求和条件时，也同时注意考虑协调、控制和贯彻执行等问题，并注

26、意进行从目的到手段的全面调查。 （二）公共政策的矛盾分析方法1.矛盾普遍性和特殊性的辩证关系要求我们在普遍性原理的指导下，具体地分析矛盾的特殊性。分析政策问题、制定和执行政策，必须坚持具体问题具体分析 。2.主要矛盾与次要矛盾的辩证关系要求我们在分析政策问题、制定和执行政策时首先要善于抓住重点，抓住关键，集中主要力量去解决主要矛盾，同时又要学会统筹兼顾，恰当地处理次要矛盾 。（三）公共政策的历史比较分析方法1. 公共政策的历史分析 （1）唯物史观认为，一切事物都具有历史性。任何事物都有其产生、发展和灭亡的历史，都作为过程而存在，都是历史必然性和历史暂时性的统一。认识事物和研究问题必须遵循科学的

27、历史主义方法。这就要求： 在认识事物时，要坚持变与不变的辩证统一。在评价事物时，要坚持肯定与否定的辩证统一。在改造事物时，要坚持继承和变革的辩证统一。 （2）研究公共政策同样必须坚持历史的观点。因为任何一个政策问题都不是孤立的，而是一个复杂的系统和矛盾群体，是会不断发展变化的；同时，每一项政策也都是一个过程，有其产生、发展和消亡的历史。因此对公共政策的研究就不能仅限于对当前情况的分析，否则就难以把握政策变化的原因，更谈不上对政策的改进。 （3）历史分析法的优点主要有：可以研究不能直接调查的对象；资料数量往往比一次性调查丰富，可以采取大样本来提高可信度；资料来源于历史事实，受干扰小，具有客观性；

28、有些文献中的基础数据和资料是经过整理归纳的现成资料；较之其他社会调查方法的花费要少。（4）它的缺点主要有：虽然资料来源比较广泛，但缺乏足够的深入性、全面性和系统性；限于书面语言，难以见到具体环境下的行为和思想；定量化困难等。2. 公共政策的比较分析（1）比较和鉴别是人类认识未知事物的基本方法。所谓比较，就是根据一定的标准把彼此之间有着某种联系的多个事物加以对照，从而确定其间的相同与相异之处，由此对事物作出初步的分类；在分类的基础上，人们可以认知和把握不同事物的共同和相异的表象特征和本质特征，进而达到对特定事物的理解和解释。（2）政治学中的比较研究传统最早可以追溯到亚里士多德对古希腊城邦政体的研

29、究。亚里士多德的比较方法中所包括的基本逻辑是：确定一个具有理论意义的研究对象或建构一个问题，然后对相关经验资料进行收集和分类研究，再引入一种关键评判性度量标准并据此对分类结果展开剖析和分析，进而得出解释性的概括。 （3）比较政治学的成功启发了公共政策的研究，比较公共政策作为一种新的研究取向越来越受到人们的重视。严格意义上的比较公共政策是对公共政策进行跨国的比较研究。进行公共政策的系统比较有三个基本的原因:为制定更好的政策提供指导；为了更加深入地了解在处理具体问题时政府机构和政治过程是怎样运作的；因为当今世界日益增长的相互依存，很多全球性的问题需要各国相互合作，一个国家的政策常常会对其他国家的政

30、策制定产生重大影响。 （4）比较的步骤一般分为：确定比较研究的范围，即确定要比较的公共政策领域和作为比较对象的国家；进行个案研究，具体描述各个国家所采取的政策的内容及其相关因素；类型分析，即按照同一逻辑特征，把一定的政策现象分门别类地加以整理，找出若干种事物的共同特征，以及这类事物与其他事物的基本区别；设定比较对象的自变量和因变量，通过对这些变量之间的关系的比较，考察它们的共同特征和各别特征，发现共同本质和各别事物的特殊属性。 （四）公共政策的个案分析方法1.个案分析也叫个案研究或案例研究，是对单一的研究对象进行深入而具体研究的方法。 2.个案研究的对象可以是个人，也可以是个别团体或机构，还可

31、以是某个现象或问题。个案研究一般对研究对象的一些典型特征作全面、深入的考察和分析，也就是所谓“解剖麻雀”的方法。3.个案研究的步骤一般包括：（1）明确个案研究的目的和内容；（2）制定研究计划；（3）实施个案研究（如收集资料、访谈、观察、测量等）；（4）整理分析材料，形成结论；（5）起草研究报告。 4.个案研究法的主要特点是：（1）研究对象的个别性与典型性。 （2）研究内容的深入性和全面性。 （3）研究方法的多样性和综合性。5.个案研究的优点主要有：个案研究充分考虑研究对象的特点，根据研究对象的实际，提出解决问题的方案；个案研究是历史研究与现实发展相结合的动态研究，能更好地揭示研究对象的发展特点

32、和规律；个案研究的方法灵活多样。（五）公共政策的经济社会分析方法1. 利益分析方法利益是社会化的需要，是人们通过一定的社会关系表现出来的需要。对利益的追求，形成人们的动机，成为推动人们活动的动因。 不同的角度可以有不同的划分，例如按照不同的构成内容把利益分为物质利益和精神利益；按照不同的领域把利益分为经济利益、政治利益、文化利益；等等。马克思主义的利益分析方法是从利益的角度去分析人们结成的经济关系、阶级关系、政治关系以及各种社会关系，并且认为经济关系、阶级关系决定其他一切社会政治关系 。中国共产党和中国政府一贯重视政策的利益实现和利益分配问题。 毛泽东：要得到群众的拥护就得真心实意地为群众谋利

33、益 ;邓小平：不讲物质利益是唯心论，要以是否符合人民群众的利益作为判断社会主义优越性的标准； 江泽民：改革越深化，越要正确认识和处理各种利益关系，把个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益与长远利益正确地统一和结合起来 。研究当前我国的公共政策，就要弄清中国目前利益关系的具体状况，也就是说，要明确当前中国存在哪些利益关系（包括利益差别和利益冲突），在新的历史条件下这些利益关系表现出哪些新特点，其中有哪些关系是不合理的、需要调整的，不合理之处及其原因是什么，如何进行针对性的调控，等等。 2. 经济分析方法从经济方面分析政治和政策现象是马克思主义的基本观点和重要方法之一。经济分析方法内含着

34、历史辩证法的思想，它把社会划分为经济基础、上层建筑和意识形态三大结构，从它们之间的辩证关系中把握政治和政策现象。 当代西方政治学和公共政策研究同样重视经济分析方法的应用，只是他们更多的是用现代经济学的概念和理论来分析政治和政策现象。 运用现代经济学分析公共政策获得最大成功的是公共选择理论。詹姆斯布坎南、肯尼思阿罗和保罗萨缪尔森，将经济学的分析方法应用于政治领域，力求解释民主社会中政治和社会选择的过程。 3. 社会形态分析社会形态的学说是马克思主义的一个创造。社会形态是一定社会发展阶段上经济制度、政治制度和思想文化体系的总称，是这个阶段生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的具体的、历史的统一。

35、经济基础是指由社会一定发展阶段的生产力所决定的生产关系的总和；上层建筑是建立在经济基础之上的意识形态以及与之相适应的制度、组织和设施的总和。经济基础是上层建筑赖以存在的根源，它决定上层建筑；上层建筑是经济基础在政治和思想上的表现，它反作用于经济基础。上层建筑一定要适合经济基础发展状况的规律，是无产阶级政党和社会主义国家的政府制定路线、方针和政策的一个重要的理论基础。历史唯物主义认为，人类社会可以分为五种基本社会形态原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和共产主义社会。 西方学者同样重视社会形态的研究，只是他们的划分标准有所不同。最有代表性的观点是丹尼尔贝尔在其著作后工业社会的来临中提出的社

36、会发展三阶段论，即前工业社会、工业社会和后工业社会。 后工业社会是贝尔用来指称20世纪50年代以后出现的，以知识和信息为中心的社会,是当代西方各国制定公共政策的依据和总体背景。 4. 社会阶级与阶层分析 阶级分析阶级是一个历史范畴，阶级的存在是和生产发展的一定历史阶段相联系的。所谓阶级，就是这样一些集团，由于它们在一定社会经济结构中所处的地位不同，其中一个集团能够占有另一个集团的劳动。 有阶级就会有阶级斗争。阶级斗争是剥削阶级和被剥削阶级之间、统治阶级和被统治阶级之间围绕着阶级利益而进行的斗争，同时也必然要扩展到同经济领域紧密相联的政治领域和思想领域。 阶级分析就是用阶级和阶级斗争的观点去观察

37、和研究阶级社会中社会现象的方法。 要想正确认识社会，指导社会实践，就必须用阶级分析的方法，研究社会各阶级的经济地位，并在此基础上分析它们的政治态度和思想状况，还要分析各个阶级的历史地位和作用以及各阶级的相互关系。只有这样，才能制定正确的路线、方针和政策。西方政治学中“统治精英理论”等,更多的是从政治而不是经济的角度来研究统治阶级和被统治阶级的关系。 阶层分析在日益全球化的今天，世界上阶级矛盾和阶级斗争变得更加错综复杂了 ,因为阶级结构发生了变化，所以我们不能还拿传统的观点来看待今天的社会状况。这里有必要引入阶层的概念。 传统上通常把阶层看作在同一阶级中，由于所处阶级地位不同而分成的若干层次。其

38、实阶级和阶层反映的都是社会不平等现象。马克思认为在一切社会关系中，最为根本的关系就是人们在社会活动中所结成的各种利益关系。对这种利益关系的研究，实际上是考察种种社会资源、生活机会在不同人群中的分配方式的差异。小结：阶层所反映的就是社会中这种资源分配与占有的关系，这种分配与占有关系决定着人们的社会互动方式、互动过程以及其他社会关系的形成，因而也是社会结构中占主导性的社会关系。有关社会分层的理论解释，有功能论和冲突论两种。功能论认为在一个社会中，为了实现社会的基本价值目标（如社会稳定和社会发展），需要居于各种社会位置的人们的共同努力。 但是，各种社会位置对实现社会基本价值目标的重要性程度不一样，而

39、重要的社会位置需要高素质并经过高度训练的人去占据，以确保社会功能的高效率发挥和社会目标的高效率达到。因此，各种社会报酬应该按照各种社会位置对整体社会的贡献的大小来分配。由于贡献的大小不一，社会分配也就自然是不平等的。按照这种理论，社会不平等不仅是合理的，而且是必然的。 冲突论秉承马克思主义的阶级理论，把社会分配不平等的根源归结为不同的社会集团在控制社会经济运行过程和公共机构的权力的不同。 新中国成立以后，我国逐步形成了“两个阶级一个阶层”（工人阶级、农民阶级和知识分子阶层）的社会结构。改革开放以后，我国的社会阶层结构发生了深刻的变化，呈现出了多元化的发展方向，并正在向与现代化经济结构相适应的社

40、会阶层结构方向转变 。中国社会科学院社会学研究所陆学艺等人通过实证研究把现阶段的中国划分为十大阶层 。十大社会阶层的划分说明当今的社会已进入现代社会的雏形阶段。稳定的社会结构应该是一个橄榄型，国内现在还是一个洋葱型，该大的还没有大起来，该小的还没有变小，该富的还没有富起来。 （六）公共政策的制度分析方法1. 政治学中的制度主义制度的内涵比较宽泛。广义的制度指的是一个社会为确定人们的相互关系而人为设定的一些约束规则，一般包括非正式约束和正式约束两个部分。非正式约束是人们在长期的社会交往中无意识地形成的，主要包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。正式约束也称正式规则，是指人们

41、有意识创造的一系列带有强制性的规则，包括社会规则、政治规则、经济规则等。狭义的制度指的就是正式约束及其结构化的形式，特别是组织机构及其所遵循的规则。制度规定了政治体系是如何运转的，因此它占据了政治学研究的中心位置。从古至今，政治学者一贯重视对制度的研究和分析。古希腊时期，亚里士多德就曾运用制度分析方法对当时的各种城邦政体进行了比较研究。 在近代，制度分析一直是西方政治学的主要研究方法。到20世纪20年代，一些欧美政治学家出于对政治学研究现状的不满而开始寻求创新。行为主义在20世纪中叶开始成为政治学研究的主流方法论。到了20世纪80年代，由于行为主义自身的缺陷以及新制度经济学的冲击，政治学家开始

42、重新关注制度问题，把制度纳入了当代主流政治学理论的视野。新制度主义的“新”体现在既关注制度在政治生活中的作用，又吸收行为主义的动态、过程、定量化的研究方法。这是新制度主义政治学的基本特点。2新制度主义的三大流派 新制度主义是在传统制度分析的基础上，批判吸收了行为主义的研究方法，同时借鉴了社会学、制度经济学以及其他社会科学的研究成果，因此在其内部形成了多种分支 。着重介绍“历史制度主义”（historical institutionalism）、“理性选择制度主义”（rational choice institutionalism）和“社会学制度主义”（sociological institut

43、ionalism）这三大流派。 历史制度主义历史制度主义是在对政治学中团体理论和结构功能主义的批判和整合基础上形成的。冠之以“历史”，是因为这一学派认为历史是克服人类理性（工具理性）局限性的一个主要途径；之所以又是“制度主义”，因为他们注重以制度为核心来考察历史，以国家、政治制度为中心来分析历史。 历史制度主义者认为制度是扎根于政治组织结构或政治经济关系中的正式或非正式的程序、惯例、规范等，它们包括宪法规则、官僚体制运作的程序等。他们接受团体理论的观点，认为由于社会资源分布的不平衡，权力在社会群体之间的分配是不均衡、不平等的，这种不平等的权力关系一旦固定下来，通过政治过程被纳入规范体系，就形成

44、制度，又成为调停群体日常交往的准则 。历史制度主义者通过社会历史发展过程中形成的制度来解释政治现象。他们是社会因果论的积极倡导者，但他们反对传统认为相同的作用力必然会在任何地方产生完全相同结果的观点，认为社会力量作用的结果还受到源自过去的特定情势的某些因素的影响，而制度正是该特定情势中最重要的因素。保罗皮尔逊（Paul Pierson）在回报递增、路径依赖和政治学研究一文中，在开放系统的运动中，在系统的分叉点或临界点上的微小的涨落都可能对系统造成巨大变化的理论，并吸收了新制度主义经济学所揭示的在制度变迁过程中易于形成一种自我强化的路径依赖的观点，提出了自己的路径依赖观。 广义的路径依赖指的是前

45、一阶段上的事件可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约作用；狭义的路径依赖则诉诸“回报递增”，认为某种制度模式一旦上了轨道之后，沿着同一道路继续发展的可能性会增大，这是因为该制度模式提供了比其它制度更大的收益。 路径依赖在政治生活中表现为：时间序列的重要性政治制度的惯性政治过程的偶然性政治制度的继承性 制度变迁在正常时期遵循路径依赖的规律，而制度的创始和变革则有赖于制度断裂的“临界点”。新制度是临界点上各种政治力量冲突的结果。 但历史制度主义认为正常时期的制度变迁也还存在着意外后果，环境和条件的变化可能促使制度的功能发生扭曲或改变。这些影响因素主要有：一是社会经济系统和政治背景的变化有可能会使

46、原来不那么重要的制度变得重要起来，原来不怎么发生作用的制度会突然对政治生活产生重大影响；二是社会经济和政治背景的变化也有可能会在既定的制度背景下产生出一些新的行动者，他们有可能会利用原本服务于旧有行动者的制度来为自己服务；三是环境的变化还有可能使旧制度下的旧行动者利用既存的制度来追求新的目标；四是新观念的输入有可能会使既定制度下的行动者重新审视原有的制度，从而促成主动的制度变革；五是制度自身的意义和功能随着时间的改变而出现内在冲突，而这些斗争和冲突又可能溢出制度之外，并引发新的变革。 理性选择的新制度主义 理性选择制度主义起源于对美国国会制度的研究。它主要吸收新古典经济学中有关“经济人”的假设

47、和新制度主义经济学中有关制度在经济生活中作用的理论(委托代理理论) ，其主要分析工具有产权、寻租和交易成本等理论。 理性选择制度主义者把制度界定为“工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动;同时，他们把政治视为“集体行动的困境”，即当每个个体采取行动以实现个人偏好的最大化时，却可能产生对集体而言为次优的结果。 理性选择制度主义从“经济人”假设出发，认为个人行为是基于个人利益或效用的最大化，因此，制度被看成是个人行为的结果。理性选择制度主义最重要的贡献就是发现了在决定政治结果时，制度影响政治行为者之间战略互动的方式。首先，政治行为者的行为不是由非个人的历史

48、力量驱动的，而是经过个人的战略计算后采取的。其次，这种战略计算深受行为者对他人可能实施某些行为的预期的影响。由于制度是一个社会中指导人们行为和活动的基本准则，特别是政府的各项法规政策更是以一定的强制力和惩戒机制来保证制度得以遵守，使制度具有可预测性和稳定性的特征。 制度对政治生活中行为者之间战略互动的构造表现为：通过影响政治行为者选择活动的范围和序列，通过提供有关减少他人相应行为不确定性的信息和实施机制，制度可以引导政治行为者进入特定的计算过程，并作出相应的行为选择，从而有可能改善社会政治结果。社会学制度主义社会学制度主义源于对传统组织理论的反思。传统的韦伯式官僚组织理论认为，组织是为了实现特

49、定目的而设立的，效率是组织建立的一个主要原则。社会学制度主义认为这种理论是一种典型的工具主义和功利主义的说法，它仅仅从资源分配和效率的角度来看待组织的存在，没有看到符号、仪式象征等文化活动对于组织存续的重大意义。有鉴于此，社会学制度主义对制度的界定要更为宽泛，它不仅指正式和非正式的规则、程序，同时也包括了象征体系、认知形式和为人类行为提供“意义框架”的道德模型等具有特殊文化内涵的成分。 社会学制度主义的理论基础是建立在“社会人”假设之上的。它反对理性选择学派将个人的行为归结为出于自我利益考虑的理性计算，认为个人的政治行动不完全是理性选择的结果，而是受到制度的规定和制约。在制度和个体行为的关系上

50、，社会学制度主义超越了传统的“规范解释”制度通过要求个人将行为规范内化为自己的行为准则而对个体行为产生作用，提出了新的“认知解释”制度通过提供作为人类行为依据的认知性文字、行为类别与活动模型而影响人们的行为。 3. 公共政策的制度分析制度（institution，有时专指机构）是公共政策过程得以实现的场所，它包括政治组织、法律和规则等。这些制度构成每个政治体系的核心部分，并且制约着决策者的行为。它们划分各级组织的权力和责任，并且授予个人和团体以权利。 传统制度主义把公共政策看作政府机构或制度的产出。政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案如果不被政府机构所采纳和执行，就不能成为政策。 传

51、统制度主义往往偏重描述，并纠缠于行政的细节和正式的程序，而忽视了个人和团体会利用制度来谋求私利，也忽略了社会背景对正式制度安排的形成和调整所发挥的作用；再者它是从静态的角度来看待政策过程的，而且制度在其中并非是独立变量，制度的规则和运作实际上有赖于像官僚和政客这样的个人所作出的政治选择。 小结：公共政策的制度分析：新制度主义是传统制度主义的否定之否定，它弥补了行为主义的不足，把制度因素重新置于政策研究的中心位置。公共政策的形成不再被简单看成是无数选民偏好的聚集，而是通过一定规则制定出来的。历史制度主义者承认影响政策因素的多元化，尤其是经济方面的因素。他们整合了社会的和国家的视角以便更好地理解公

52、共政策过程。他们认为制度会影响团体的权力、使观念对政策产生循环影响，并且影响到公共决策中的合作。 理性选择制度主义者继承了理性选择理论的合理内核，着重加入了制度因素。通过对公用资源（common-pool resource，或译公共池塘资源）的研究，他们为集体行动的问题提供了一个可能的答案。理性选择制度主义者认为博弈中的回报是由外部的协商条件所决定的。 （七）公共政策的价值、超理性与宏观分析方法1. 价值分析价值最初的含义是表示某物具有的交换价值，19世纪以后价值的含义开始被延伸到社会科学的更广泛的领域。马克思主义把价值看作客体与主体需要之间的一种特定（肯定与否定）关系。价值作为人类需求和利益

53、的现实性因素，在个人行为和社会运动的系统中，成为人们选择具体行为、形成动机和目的的基础，是指导社会利益分配的核心原则。价值观是一定时代人们自我意识的体现，是人们确定自身发展总体方向的根据，是一个系统的倾向和原则，也是个人或系统生活或存在的目的。不同的社会、文化类型、社会集团和阶级，以及每个个人，都会持有不同的甚至是对立的价值观。 公共政策价值观指的是“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好、个人愿望和目标。价值观可能包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标以及政策取向。公共政策价值观主要包括：政策理论、政策理想、意识形态、政策认知、政策感情、政策态度和评价标准。公共政策价值观构成了公共决

54、策的一个基础。它影响、制约政策主体和政策客体（目标团体）的活动，渗透到政策过程的各个环节。公共政策的价值分析就是考察公共政策过程中某种目的是否值得为之争取、采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”。价值分析力求回答的问题是：喜欢什么？因为什么？为了什么目的？多大风险？应当优先考虑什么？等等。 价值分析在公共政策研究中有着极其重要的意义与作用。这主要表现在：价值规范是由一定社会的政治、经济、历史、地理、文化、心理等诸因素所决定的既成力量，它是政策分析的指导准则，而不是政策过程的结果。因此，公共政策分析人员通过价值分析可以确定一些基本的衡量和评价政策方案价值准则。价值观念在很大程度上反

55、映了人们的社会需求与行为方向，因此运用价值分析方法，可以了解人们价值观念的变化与趋向，从而有助于我们把握某种新的价值观念以及价值规范的形成过程，并在公共政策的分析与决策中确立新的价值准则。社会的价值观念并不因为公共政策系统中个别的决策行为而改变，但随着整个社会政策系统的展开，人们的价值观念将随之而发生新的转变。建立在价值分析基础上的政策分析系统会帮助人们形成科学的价值观，同时还能指导人们对政策作出新的选择。 价值分析的方法，一般可以从如下几个方面展开：对作为价值观念外在表象的行为方式和需求结构进行研究，调查社会不同阶层的人对公共政策所持的态度与可能的行动。对价值观念的各个方面，如人生态度、道德

56、风尚、审美标准、生活方式等进行全面的调查和研究，识别社会公众、公务人员和社会团体等不同层面的价值观的含义、范围和变化趋势。对规范性的价值体系即价值规范，如社会意识形态、道德伦理规范、精神文明规范，以及社会经济、科学技术、生态环境等诸方面的规范（包括成文或不成文的公共政策）进行分析，寻求价值规范所蕴含的价值观念。价值分析的具体方法包括：可以通过各种形式的社会调查，对上述几个方面进行研究与分析；可以运用决策分析对不同价值准则的敏感度进行分析；此外，可以通过对经济活动中的预算分析、劳动报酬关系以及资源分配优先顺序等方面的分析来透视价值观念及其变化。2. 超理性分析公共政策的分析和制定过程是一种复杂的

57、过程。现代公共政策理论主张，公共政策的分析过程应当是理性的过程，明晰的过程。但在实际上，这一过程经常是超理性或模糊的。之所以会出现这种情况，一方面是因为在公共政策的分析和制定过程中，有些问题是纯理性的方法无法解决的，也就是说理性方法本身的功能有限；另一方面是因为一向被传统观点认为属于超理性的方法，本身含有重要的、合理的成分。 在理论上，对超理性因素的考虑主要来自哲学上关于不可直观范畴的命题和生物学上关于直觉的研究和发现。 直觉与经验直接相关，是以经验为基础的一种人类能力。经验具有个体的特征，个体的经验经过集合与升华就成为了某种知识。与经验的个体特征相一致，直觉能力也具有个体的特征。 在可以预见

58、的将来，最为有效的公共政策分析方法，“还是要把理性分析的科学与超理性分析的艺术结合起来。理性的系统分析能够提供工具，但它不能提供智慧”。3. 德洛尔的宏观公共政策分析叶海卡德洛尔在他从事理论研究和担任政策顾问的实践中发现了两个问题：一个是普通的公共政策分析在微观问题上的有效和在宏观问题上无效的矛盾。另一个是现有公共政策分析的一般知识与“行动中的见解”之间存在的差异矛盾。德洛尔在对24个政府首脑机构的比较研究中，发现公共政策分析方法和受过专门培训的政策分析人员在高层领导人那里几乎没有得到应有的重视。最主要的原因是目前公共政策分析在技术水平上的不足，使其在高层领导人面临的关键性问题上无能为力。叶海卡德洛尔强调有必要在政策分析领域进行一场大刀阔斧的革新，发展能够应付高层大政方针的宏观公共政策分析。他的这一思想主要体现为以下22条原则: 以判断和行为的哲学而不是科学的哲学作为基础。以超理性为依