农村社会发展情况考察报告

1、农村社会进展状况考察报告单位名称： 姓 名： 日期： 年 月 日 一、考察方式农村社会进展课题组一行九人，分别来自中国社会科学院社会学所、民族所、法学所、历史所、文学所、拉美所、宗教所、外文所及党校总部。课题组于21日上午倾听了*市经济社会进展状况汇报，以及市农牧局、训练局、卫生局、民政局、文化局的简要介绍，下午又与卫生局、训练局、科协的负责同志进行了较为深化地争辩。自5月22日至26日，由市政策争辩室郭桂林牵头，市卫生、训练、民政各局派员参与，与社科院考察团农村社会进展课题组共同组成了一个统一的*市农村社会进展专题考察组赴安塞、洛川、甘泉三县考察。5天时间内走访了*北部的安塞县沿河湾镇杨家沟

2、村、候沟门村、方塔村，谭家营乡桃树湾村，招安镇招安村、闫庄村；*南部的洛川县京兆乡三涿洼村、来往村，旧县镇荆尧科村；*中部的甘泉县城关镇姚店村、曲里村，下寺湾镇下寺湾村，共7乡（镇）12村。此外，还考察了三个县的博物馆（文化馆）、2个镇医院、3个乡村学校、一个县种畜场和一个乡办养鸽场共10个社会机构。尽管时间紧迫，任务繁重，在市政策争辩室的细心支配和严密组织下，在*市各有关局的大力协作下，在*的3县7乡12村的紧密协作下，课题组的调研活动基本上取得了预期的成果。本次调研时间虽短，却形成了一套行之有效的高效率调研模式。第一，为了在最短时间内取得尽可能大的收效，课题组明确了此次调研的三个方向，分别

3、是农村社会组织、农村社会公共事业、农村文化建设，并依这三个调研方向将课题组再分为三个小组，社科院的学者和*市局工作人员依各自的争辩或工作方向混合编组，形成双方亲热合作的组织形式。事实证明，这种组织方式能够充分发挥本地干部状况熟、语言通、了解政策、沟通便捷等特点，对于关怀社科院的学者快速进入状况、拉近与调研对象的距离、缩短主题调研的预备时间起到了至关重要的打算性作用。其次，鉴于*市地广人稀，我们这次考察确定的3个县又是从北到南、纵贯全区，为了节省时间，在*市政策调研室的关怀下，每到一县所辖区域，均依据远近挨次，沿途先进乡（镇）看点、下村、入农户访谈，再回乡镇座谈。到县城后也先看点，把听取县里全面

4、状况介绍和座谈争辩放在该县考察的最终。这种支配方式科学方案了全部的工作时间，并使得调查过程先具体后抽象，符合从感性到理性，自然提升、形成概念的基本生疏规律。第三，5天调研时间一般只能走马看花，为了对于调研对象的了解尽可能深化，社科院提出，入农户调查的第一手资料是极其贵重和必要的。在市政策调研室的努力下，自第2天起就将下村调查的重点放到了入户调查（包括田间地头找农户调查）。每次农户调查均依据农村组织、农村社会公共事业、农村文化三个小组分别进行，调查内容在了解农户基本状况基础上各有所侧重。结果不仅扩大了调查面，而且有益于对三个重点调研方向加深理解。三个小组在3县5乡6个村庄共调查了30户农户，力争

5、做到了下马看花。二、营销是影响农业生产和农夫增收的主要环节*市近年来大力开发林果、畜牧、棚栽三大产业，规模和效益不断提高。产业开发使农业经济结构发生重大变化，粮经比达到48：1：51.9，粮食作物产值占农业总产值的比重下降到31.4%，非粮作物产值年均递增11.1%.进展非粮农业的政策，不仅解决了长期困扰的农夫吃饭问题，还对于农夫增收、生活有余发挥了重要作用。1997年以来，*市乐观实施山川秀美工程，加大退耕还林还草力度，全面推行封山禁牧，舍饲养畜，使得生态环境恶化的势头得到初步遏制，一些重点治理区域的生态开头恢复，这为将来林业、畜牧业等非农产业的进开放拓了宽敞空间，给农夫的长远增收供应了根本

6、的保障。所以，农夫对于新的产业格局诚意拥护并对将来的生活怀有憧憬和渴望。*非粮农业的三大产业苹果、蔬菜和畜牧业，有两大产业的主要冲突都在于营销，畜草业目前还没有形成规模，如形成规模后将来的主要冲突也将集中体现在市场营销环节。市场营销是*市农业进展和农夫增收的主要瓶颈。而将分散的小农户生产方式的农产品推向现代化销售市场，面临着双重冲突：一是产品品质差异性很大的分散的小农户生产方式与产品规范化标准化的现代化生产方式的冲突；二是收购、储运、上市分散化的营销模式与集中化的公司营销模式。这两重冲突又以市场的最终检验功能统一起来，非标准产品的市场接受程度低，售价上不去。所以，解决这双重冲突的最佳模式，在国

7、际社会已有公论，即规模化的农场生产与规模化的公司营销。但是，这种模式与我国人口众多、特殊是农业人口过剩的现实发生冲突，我国必需探究另外的道路。即在保障就业人口能够获得就业岗位不论这类岗位是否经过结构调整的前提下，推动规模化的生产与营销。1、规模营销的现状、阅历与启示在*，规模化生产的冲突相对解决的较好。目前，洛川、富县的苹果、安塞、甘泉的蔬菜规模生产都已经成形。冲突突出表现在产量集中、保鲜周期短（蔬菜保鲜周期更短），果菜的商品转换率低，市场销售压力大。为了解决规模营销的问题，不少县份由政府机构直接成立果菜销售公司，在收获季节突击销售。还建立销售经纪人制度，协调果商和果农的冲突。农村专业技术协会

8、也在其中发挥作用，在收获季节起到了类似销售经纪人的作用。但是，以行政手段直接干预市场销售，尽管在市场不发达的阶段可以部分替代市场的功能，见效快，不过其负面影响却格外深远。不仅占据了市场发育的空间，阻碍了市场竞争，还侵占了本应归属农夫的所得。调查中发觉，*市的果菜营销主体，除了政府行政性销售公司和销售经纪人之外，还有一类农夫合作组织，其中包括由政府官员、村干部兼职或者参与组织领导的农村专业技术协会，和主要由农夫自发组织的果农、菜农协会。例如洛川县旧县镇荆尧科村的果农协会，由农夫自行管理，干部由会员大会选举产生，村干部不兼职。自1998年起，协会以统一销售为主题，先后实行了广告招商、组织修建果库群

9、、进行返季节销售、在外地设果行等方式，取得了显而易见的经济效益。尤其组织果农集资兴建果库群，实行村上出地、农户出资，统一修建、统一管理、单库产权由出资农户全部的方式，既有储存规模16个单库共计可储存160万斤果，又有灵敏弹性单库或群库出租可分可合。20XX年，不仅单库的农户因返季节销售，平均每户增收万元左右，而且由于单库拥有者向缺乏储存和销售力气的农户提前收购，也关怀这些农户得到了稳定的收入。由于农夫得到了看得见的利益，增收有了保障，对果协倍加拥护。据调查，荆尧科村所在的旧县镇，在20XX年以协会与果农合作方式共修建群库5座，并且还以农夫出地、果商出资的方式建成了6座果库，目前全镇的果库已经建

10、设了二百七、八十个，总库容量占到年总产量的三分之一。从解决果农销售难问题开头的农夫建群库，将苹果产业的生产环节延长到储存环节，从而造就了苹果常年销售无淡季的新的营销方式，有效地提升了苹果的销售价格，带动了仓储、运输、批发、零售等一系列新的产业的进展。这种抓住关键环节延长产业链条，拓宽增收渠道的做法，目前正在洛川县进一步推广。再以甘泉县城关镇姚店村蔬菜协会为例。该协会是全县第一家专业协会，会员10人，均为种菜能手，有县里发的农夫技术员证书。协会的主要任务是为本村人进行技术指导和新品种引进示范，义务服务，不收费。在蔬菜销售上，协会会员发挥中介作用，为菜商和菜农牵线搭桥，收取相当于售价5%的差价作为

11、酬劳，相当于蔬菜销售经纪人。据调查，该村蔬菜总量的约90通过协会会员的中介作用销售。上述两类专业协会不仅组织方式不同，一为农夫自愿参与的合作组织，一为技术能手的专业组织，而且功能结构也不同，前者以营销功能为主，后者以技术指导为主。明显，以营销为主的协会给农夫带来了看得见的利益，能够得到农夫的诚意拥护。政府如何在营销环节上功夫，洛川旧县镇的阅历给我们供应了启示。第一，并非只有政府才能搞规模营销，公司农户并非等于政府农户。协会农户甚至是农夫营销合作组织农户完全有可能搞规模营销。其次，政府需要摆正与市场和农户的关系，抛弃以往直接干预市场和农户的经济统治模式，改换角色，实行以规范市场、供应技术与信息服

12、务，运用政策引导和发动农夫自组织合作机构搞规模营销的治理模式。2、农业产业化初期，规模营销是否必需依靠政府进行？不搞清这个问题，就无法生疏农业经济治理模式的关键在于发育农夫合作营销组织。从规模营销的农业产业的性质上看，为了完成政府调控的目标，如粮棉油等国家调控价格的生产项目，一般需要通过政府的服务补偿市场服务的不足。此时，政府加农户的模式具有必要性。不过，*的果菜业、畜草业产品并非属于政府调控范围之列，可以完全由市场调整。在市场可以做也做得到的领域，以政府加农户的方式规模营销，后果非但达不到关怀农夫增收的目标，反而以政府关怀的名义占有了农夫原本可能得到的利润，结果导致手段与目标的错位。假如政府

13、原来能够生成利润的那部分涉农的空间也占满了，将可能生成利润的领域都垄断了，利润都进了政府或政府官员的口袋里，农夫到哪里去找增收的门径呢？所以，在政府以行政力气大力推动行政性销售公司和农技协时，的确需要拷问一下自身，消逝这种政企、政社职责不分，以政代企、以政代社的现象，到底有多大成分是为了农夫的利益，又有多大成分是为了自己以突出政绩换取进阶的速率。假如真正为农夫利益着想，起码需要承认对于农夫增收这个目标而言，行政化手段不过是饮鸠止渴而已。更为长远性的政策应当是：由政府构建起一个市场体系；规定对这个体系施加影响和取向的社会经济政策；通过法律和政策对于市场进行整合与管理。在这方面，洛川县制造了有效的

14、阅历，他们组建了苹果交易批发市场、苹果交易仲裁委员会和苹果交易信息服务中心，还建成了一厅式办公的苹果交易信息平台，将各地的苹果交易信息以大屏幕呈现出来。苹果交易仲裁委员会由县工商局主管，县法院、植保站、苹果检疫站、苹果产业局、以及公安、技术监督局和工商局共同参与，特地解决交易过程中的各种纷争和冲突。3、如何发育农夫合作营销组织首先是这类合作组织的定位问题。我们所言的农夫合作营销组织，是前述洛川县旧县镇荆尧科村果农协会一类的组织。它到底属于社团还是企业，农夫和干部们都存在不同看法，导致这类组织在开发各类服务和经营活动中的合法权益很不明确。例如，荆尧科村的果农协会正在向着以销售为主导、以市场为导向

15、的企业化组织转变，经营和猎取利润成为促进这种组织进展的动力。但是协会的组织成本目前主要依靠领导人的志愿和奉献精神化解，该会会长一个很能干的农夫告知我们，果协需要向企业化进展，否则无法连续支持。可见，组织起来的农夫已经意识到，为了适应农村非农产业进一步发育、农夫进一步增收的需求，企业化道路非走不行。那么，这类组织的企业化道路是否通向市场上的专业销售公司呢？能不能找到一种既能够关怀农夫便利和低成本地进入市场，猎取收益，又能够保持其团体内部的自助、自保、自我监督、民主决策的社会组织的品质呢？找到这条道路，不仅是政府制定规模营销政策的需要，对农业经济实施有效治理的需要，更是农夫公众进行自我管理的需要，

16、因此，它关系到*市将来长远的社会经济结构和社会体制的变革。我们认为，这类组织的最佳模式是农业营销合作社。农业营销合作社是每个社员以劳动参与的公正的自治、自助经济联合体，是一种不同于专业公司的特殊企业。它的价值观是建立在参与者个人自助、自担责任基础上的民主、公正、公正与团结，因而与专业公司不同而与社团类似，它的运营特点是等份入股，一人一票，社员把握，按劳动量或交易额比例返利，这一点不仅与社团不同，而且与专业公司也不同。专业公司是老板雇工人，老板管决策，工人管干活老板分红利，工人得工资；合作社是人人是老板，共同决策共同劳动，不允许有只决策不劳动的社员，劳动所得为收入主题，股份所得即股息类似利息可进

17、成本，所以它是社员把握下的自治、自助的独立组织。据史料载，这类组织早在国际社会走入工业化初期时就存在了，并且还组成了国际合作社联盟（icA）。抗战初期，中国曾成立工业合作协会（简称工合），当时，*所在的陕甘宁边区也曾组织过各类的合作社。依据近期的国际性争辩，合作社被认为是最有利于弱势群体包括农夫和下岗工人的组织。在荷兰、日本以及台湾地区，畜牧业、果菜业的营销合作社占据合作社总量的70%-80%.这些阅历值得*争辩和借鉴*要发育农夫合作营销组织，需要认清以下几点：第一，分清协会与合作社。专业技术协会有其必要性，不能统统改成合作社。其次，合作社是农夫自愿的组织，不能搞强迫，不能拔苗助长。第三，合作

18、社是一种社会化营销服务的组织形式，但与政府办的供销社一类组织性不同，它不属于政府主导的农业社会化服务体系的组成部分。将来合作社组织进展壮大了，自然会构成自己的农业社会化服务体系，并与政府体系形成合作关系，但是合作前提是自愿和市场交易公正，不应有任何政府的授意或者其他形式的干预。第四，关于合作社的适用法律。很多国家都将其确认为法人组织，但其实它是一种具有特殊性质即劳动合作性质的经济法人。所以，它经常被归类到第三部门即既非公司又非政府的社会其它组织，而且获得经营免税资格。中国目前还没有为国际通行的这类合作社量身度作其适用法律，*市可以考虑依据本地状况先出台适用方法。*要造就农夫营销合作社这类新型的

19、经济组织，政府的思路和政策必需做较大幅度的调整。第一，政府要为农夫营销合作社让出空间，将那些由政府部门翻牌而成的行政性公司或脱钩或解散；其次，政府要构建市场框架、包括法律法规和交易仲裁、监督等基本秩序；第三，对农夫营销合作社实施鼓舞政策，可以考虑免税以及鼓舞销售，多销多奖，将政策实惠真正落实到农夫头上。第四，摆正合作社与村委会的关系，推动村委会的职能变革。村委会应当成为农村社区的公共服务自治组织，而农夫营销合作社是农村社区的经济自治组织，两者之间完全可能形成功能互补的形异质同的同构组织。总之，发育农夫营销合作组织，是一场深层次的社会结构变革。它与*的社会经济体制、社会经济政策相互影响，相互作用

20、。它的方向无疑是发育政府以外的机构以及社会经济的纵经横纬，使得“弱社会”渐渐强大起来。尽管目前我们对于新的结构和新的体制的框架尚不清楚，不过，基本原则就是不能由政府包打天下。我们的社会需要更多的各种各样的非政府的社会公共机构，在农村，需要能够集合农夫的愿望和利益的集体行动的组织。这些组织与政府之间需要结成乐观而富有成效的合作关系。三、农村社区公共事业调查本次调查，我们除了在安塞、洛川、甘泉三县的座谈会了解农村社区公共事业进展状况外，还走访了三县的3所中学校和2所乡卫生院，并在下户调查（30户）中了解农夫家庭收支以及用于训练、医疗、文化等社会事业费用的状况。1、我们的主要印象第一，近年来，*农村

21、社区的基础设施建设有了很大的进展。乡乡通路、村村通电，程控电话到乡，电讯网掩盖了80%的乡村，大多数的村通了自来水，农夫的生活质量比5年前大有提高。其次，*市通过加大对于训练、低保、医疗卫生的投入，乐观推动训练和医疗卫生事业改革，建立农村最低生活保障制度，使全市农村地区的公共事业有了长足的进步。比较突出的是全面推行了农村最低生活保障制度，在这方面走在了全国的前头。表现为起步早、方向明、政策对头，效果显著。特殊是全市确定了“小范围、低标准、先启动、后提高”的原则，摸清了农村最低生活保障人口的底数，摸索了关于农村低保对象的资格认定方式，并制造了统一兑付时限、持证开单、信用社领取的一整套效率高、有保

22、障的低保金领取方法。第三，三县均很重视农夫减负工作，使之取得明显成效。例如，安塞县推行农夫负担“明白卡”制度，统一票据制度和农夫负担专项审计制度，同时，认真实施农村税费改革，不断完善监督机制，加强监督检查。20XX年，全县人均负担提留统筹费24.8元，占上年农夫人均纯收入的1.45%.不过，调查显示，农夫负担重并非主要由于三提五统等规范化、制度化的措施，而是在此之外的各类临时性缴费，特殊是公共事业的达标活动，无论交通、训练、卫生，各部门统统要农夫出资搞创建。从而引出了一个带有根本性的问题，农村公共事业应当由谁来出资？第四，*市坚持将训练摆在优先进展的战略地位，确立了“训练奠基、科教兴延”的进展

23、战略。在农村中学校训练方面，近年来实行“普九”攻坚，布局调整，质量管理、“四制”改革，贯彻国务院关于“分级管理，以县为主”的指示精神，加强了对农村义务训练领导和管理，强化了县政府的统筹管理农村中学校老师工资的责任、乡镇政府和村组织的办学责任以及训练行政部门的管理职责。不过，训练方面的问题还很明显，表现在：a、投入照旧不足。*全市中学校目前还有14万多平方米的危漏校舍缺乏资金。b、人力资源前景堪忧。高素养的老师短缺，目前只能拔高使用。d、训练资源利用效率低。校舍投资不断地追人口高峰，但是高峰期过后人去楼空，现在学校校舍已经过剩，学校校舍也将过剩。c、农村学校的规模效益与就近入学有冲突，布局调整难

24、以两全。e、学校管理存在片面追求升学率、乱收费的等现象。2、农村社会公共事业的财政问题（一）农村地区的社会公共事业严峻缺乏资源农村地区的社会公共事业严峻缺乏资源，主要表现为各项社会事业的经费始终严峻不足，除了计生一项的经费由中心按人数直接划拨专款外，其他各项如训练、卫生、计生、低保和文化均存在重大缺口。首先是训练。今年4月以前，训练政策始终是分级办学、分级管理。即在资金拨付上，国家只管公办老师基本工资，其他各项民办老师工资、按教职员人数发放的公务费，班主任津贴、危房改造、老师培训、设备配备等各项开支均要由县乡两级财政担当。仅训练经费这一项每年的开支就占据了县乡两级的基本财力，给县乡两级财政造成

25、极大困难。特殊是乡一级几乎90%的财力全用于训练，例如洛川县京兆乡共1348户5638人，20XX年的财政总收入167万元，全乡干部有97名公务员、150名老师，年工资总额高达188万元，财政收入全部吃掉还不够，只能由县财政补差21万元。再如安塞县，训练经费每年约需2300万元。其中绝大部分用于人头费，即依据学校教职员工人数拨付的行政费、津贴等，还有校舍修理费。其中，用于民办老师工资的部分并不多。安塞县有民办老师850人，月工资每人300元，年开支需要306万元。县财政只开支133万元，占民办老师工资的43.46%，其余173万元，占56.54%的部分要靠每年向农夫征收的训练费附加中解决。23

26、00万元训练经费尚未计入设备购置费。最近国家教委要求各地中学校配备电脑，假如依据要求配齐，安塞县需要4400万元。由于缺乏经费来源，安塞县训练局只有以向同学收取上机费、与供货厂家协议借款等方式筹措这笔资金。其次是医疗卫生。1985年国家规定卫生系统的资金由地方财政拨付。而卫生尤其是农村的医疗卫生始终没能排上位置，致使各县级财政在造预算时压低对县乡两级卫生气构的拨款。据了解，*各县均实施差额拨款，一般只拨付工资的60%，高者为80%.而工资外的其他费用，包括房屋修缮、设备购置、医疗用具、行政开支统统得由医院和卫生院自行创收解决。医疗的市场化机制对于生活在社会平均水平之下的农夫群体无疑起着社会排斥

27、的作用。第三，农村最低生活保障制度。这部分资金也是由地方财政负责。*市县两级财政为保障农村贫困户每年出资350万元，所保障的农户已经占农业人口的2%.但是，依据目前的测算，还有一半农村贫困人口的低保资金尚无着落。文化方面的资金拨付就更加捉襟见肘。现有资金只够牵强维持事业单位人员工资。地方财政对县以下的文化事业和文化设施无固定拨款，只有搞活动时专项申请，才可能有少量拨款。可以说，文化事业排*各项社会事业中的最末一位，尽管*历史悠久、民俗文化积淀深厚，但却由于资金严峻不足，导致文化事业的进展趋于边缘化。为了补偿资源的严峻不足，训练、卫生、交通等各公共部门，不断提出各种创建活动的达标指标，发动各县乡

28、作捐献。据调查，农夫负担沉重，主要在于费多而不是税重，而费多的主要缘由并非是三提五统，而是在此之外的名目繁多的各部门的缴费。（二）事业单位体制是衍成冲突的主因导致*农村地区社会事业经费严峻不足的一个重要缘由，是*的事业单位体制不能适应社会经济进展的需要。改革以来，企业、国家行政机关都实行了有足够力度的减员增效的人事改革，唯独事业单位不仅本身的改革力度不够，而且成为另两项改革的防空洞，从国家机关和企业才减下来的人员第一选择不是市场而是事业单位，致使事业单位愈加浩大，人头费占据了大量资源。*20XX年的财政支出结构4中，事业费开支总额占到财政支出总额的42.43%，而行政管理费占总额的20.4%，

29、仅这两项就占到财政开支的62.83%.而用于城市基建、企业挖潜改造和农业生产和开发的资金不足10%，其中农业部分只有3%.另据统计资料表明，*市事业单位20XX年末总人数为65449万人，占全市从业人员年末总人数的37.62%，其中，国营和集体的事业单位在岗人数分别为64584和841万人，分别占到这两类单位年末总人数的39.8%和8.7%，自然，由事业体制所打算的事业费只能首先用于满足人员开支。综上所述，*市的社会事业进展面临的冲突，表面看来，是事业单位资源配置消逝了结构性冲突：机构多、人员多，人头费比例过大，占有了大量财政资源，致使人员工资以外的事业进展项目缺乏必要的资金，好像需要在现有的

30、财政开支42.43%的份额中进行调整。不过，问题的本质并不在此。我国的事业单位体制是方案体制的重要遗产之一。在这种体制下，人们习惯了一涉及事业进展，就必定铺摊子、增机构、增人员，先保证人头费，而不是先考虑项目成效，造成了事业进展的国家包揽的低效率模式。这种模式的缺陷，不仅仅在于行政和经济上的低效率，而且，对于民间社会力气的自组织起着严峻的阻碍作用。以与三农相关的县乡两级的各类事业单位为例。如农技推广站、植保站、种子站、林业站、水利站、粮管所等“七站八所”都属于政府直接为农业生产服务的机构，也都是依据方案体制的指导思想建构起来的。市场体制改革以来，这些机构中有一些组织例如科技协会的指导思想和服务

31、方式有所转换，但是多数机构照旧我行我素，并未树立为农业为农夫竭诚服务的思想，而是只为自己的职业和职位服务。这些机构拿着政府的工资，赚取农夫的金钱，遍布农业方面全部领域，几乎将全部可能产生利润的涉农领域全部垄断起来，明显，这给农夫自组织互助合作组织和自行增收带来极大的困难。（三）改革的新思路面对社会事业进展不断增长的需求，*市的选择只有两种：一是在原有的事业单位体制之内作改革，新增事业拨款必需以改革旧的事业体制减机构、减人员为前提；二是打破现有事业体制框架，大力进呈现行体制外的“新事业单位”即国际通行的第三部门机构，促进新旧事业单位之间的结构替代。所谓第三部门，是既非政府又非企业的社会的第三大部

32、门，所谓第三部门机构，是不以牟利为目的的社会公益或者互益产品的非企业的生产服务机构，他们的资源来自依成本计费的社会服务收费、社会捐助以及向政府申请的社会服务项目的专项救济。因此，这些组织可以视为不拿政府工资的从事社会公益的“新事业单位”。进展社会事业，不行能再走老路，而任何新路都涉及事业单位改革。彻底的事业单位改革要走其次条道路。即事业单位除了必需由国家支付工资的基础科学争辩机构之外，大部分机构要撤销或自理，自理的方向一是转向企业，其次就是转为第三部门机构。政府的社会事业进展政策，必需适应这种方向性的变革，实现社会事业单位结构的彻底转换，即社会事业单位结构从依靠国家支付工资的国办事业单位为主转

33、变为主要以民办公益事业单位为主。为此，需要一面削减国办事业单位和人员，一面扶持非政府的第三部门社会组织包括农夫的互助合作组织成长。扶持的方式可以考虑建立社会事业进展专项基金，特地用于支持民办公益事业单位的项目，同时建立公开透亮 的项目审查委员会依据项目申请拨付专项救济资金，基金来源于从削减国办事业单位机构人员中节省下来的经费。这样做的效果，将彻底转变社会事业费的开支结构，从发放人头费为主转换为支持社会事业项目进展为主。总之，上述社会事业单位的组织变革，以及与此相适应的社会事业费财政开支结构的变化，构成了*市事业体制的改革两大目标，这个改革不仅仅是*市的需要，也是我国事业体制改革的需要。改革的关

34、键，在于找到一种能够实现改革目的保证社会事业健康有序进展的有效的组织方式。进展第三部门，其中包括农夫的互助合作组织，正是一种有效的组织方式。3、税费改革引发的问题首先是乡村两级政权的运作成本主要来自农夫负担，取消农夫负担，等于取消乡村两级政权的公共管理费用，致使乡村两级组织无法运行。二是训练方面的一个老大难问题作为乡村一级训练主力的民办老师，其工资始终缺乏制度化来源，税费改革造成了新的资金缺口。由于现行政策规定，民办老师转公办，必需是1983年以前参与工作的。而在此之后20年间参与工作的民办老师，无论如何优秀都不能转公办，他们的工资只能在预算外筹措解决。由于安塞县850名民办老师中，有720人

35、都是于近20年间才参与工作的，属于民办转公办的政策界限之外，所以，他们的工资还是只能由县乡负担。费改税后原由农夫负担的训练费附加取消，国务院又下达了训练“分级管理，以县为主”的指示，民办老师的工资要由县级财政完全负担，从而形成县级财政的新缺口。三是以农夫负担不减反增的怪现象揭露了以往搞浮夸追政绩的恶果。农业方面的数据大都不是统计的而是调整出来的，例如*全市只有400万亩土地，而退耕还林依据各县报送的数据要退出1000万亩。这主要是由于多报土地可以少算产量从而降低计税基数，少缴税款，所以年年因交通、工业的农田占地，上报统计数据时大量未能未照实报减。同时，也有一些乡镇，鉴于国家对退耕还林给粮给钱，

36、就有意调高本地耕地面积。总之，统计数据依据需要调整。这导致税费改革政策带给农夫的好处全被腐败风气吃掉。农夫负担本应比原税负下降20%，但是由于过去虚报土地面积、虚增产量，虚减纳税基数，现在要依据实际状况重新计税，结果核算下来，农夫的税负不减反增。4、村级社区的公共财政问题（一）一般状况和范例本次调查涉及7乡（镇）12村。村一级的财政由村委会掌管。例如洛川县来往村，村委会将150亩果园交26户村民承包，年收入1万元，干部工资3000元，款待费4000元，学校校1000元，其余为修路等费用。该村的财政收支可以反映一般状况，即村委会的主要功能不是本村的公共服务，而是完成上级的行政任务，协调农业生产、

37、为农业生产供应行政性服务。另从甘泉县城关镇姚店村更可看出这一倾向。该村是全市和全省的典型模范村。该村距县城2.5公里，是蔬菜产业村。由于地处主干道大路旁，前几年又有石油勘探队驻村，曾建设了道路两旁的门面房租给村民经商。据该村供应的2000年下半年村委会财务收支清单显示，在该村收入的155525.20元中，收回社员的菜地、荒山、果园承包费占53%，其余47%为非农收益。非农收益的主要项目为：外来户地基费、油田占地租赁费、用水租赁费、县牧草站土地承包费、镇农经站分红利息、预制厂承包费、房租费。可见，该村的非农收益是通过村委会实施对土地资本化的介入，从而参与收益共享而猎取的。这类收入已经脱离了农业，

38、不再与农夫有直接的关系。自然，其支出也与农夫的需求没有亲热关系。该村支出175374.91元，其中，与农夫需求关系较为亲热的有：a、独生子女优待金和老师节慰问金，共1160元，占总支出的0.66%；b、公共设备修理费17840元，占总支出的9.2%；c、建蔬菜大棚的材料、人工、农膜，以及放水浇地的人工的付费共19484.77元，占总支出的11.1%；以上三大类的开支总共占总支出的20.96%.而用于行政开支包括款待费、出差费、报刊费、作横幅标语等宣扬费、干部吃派饭费等等共39721元，占总支出的22.61%.其它大项开支有：a、还资金局贷款和支付个人贷款利息57220元，b、付土地局、土地所房

39、地基管理费等11400元，c、付元庄大会战款12495元，d、付给村民占地补偿费9690元，这三大项总共占总支出的51.78%.从该村的财政支出表可以看出，村委会的主要功能既不是农业生产也不是公共服务，而是行政性的收益支配，它所代表的，主要不是村民的利益，而是将土地资本化的各类主体包括相对独立的政府部门的利益。（二）公地制度支撑下的村公共财政本次调查中还发觉了村财政的另类典型安塞县招安镇闫庄村。该村地处山梁沟壑之间，自然条件差，地广人稀。全村有11座山、17个台、14个湾，总土地面积12.8平方公里，4个自然村，5个村民小组，134户、583人。2000年底，全村人均纯收入2800元，超出全县

40、平均水平%.该村的突出特点是建立了公地制度。1974年，村集体（即生产队）开拓了1700亩林地，在80年月撤销生产队，搞分田到户时，当时的队干部眼见外村分林地后树木被砍伐一空，下决心林地不予支配，从而保留了这块“公地”。如今，集体的林地已经进展到4000余亩，使村集体的年收入稳定地达到2万多元。1999年，该村还利用集体林场的沟底坝地建成了3个鱼塘，并进展舍饲养羊和养鸡。估量3年后村集体年收入可达10万元以上。村集体经济的各项收入支配均由村委会提出、村民小组争辩通过。主要支配的项目有：本村学校民办老师补助、校舍修理和办公费、育林人工资、打坝整地封山绿化出工费、修路架电、安装自来水和电话、本村困

41、难户补助、干部补助、卫生专干补助、为村公共事业出力的人员嘉奖（老师、卫生专干、育林人、村干部）等等。据调查，该村支配状况与其它村的最大不同，是全体干部的补贴和奖金总额每年不超过2200元，只占全年集体收入的不足10%由于村委会有效地供应了村公共服务，改善了村公共设施条件，并且利用公共资源推广新技术和开展扶贫帮困，实施政府退耕还林政策，成为村民利益和需求的代表，所以得到了村民的拥护。据村委会记录本载，5个村干部经村民投票，满足程度除一个为百分之六十几外，其余均为百分之七十多到八十多。（三）农村社区进展公共服务需要转变治理方式闫庄村的阅历证明，农村社区的公共服务供应需要解决资源来源问题。即“有钱办

42、事”的问题。农村社区的治理方式，一是政府转移支付、向小农社会供应足够大的财政补贴，另一种就是让农夫组织起来自保自助，自我管理，实行社区自治。选择那种方式治理农村，前提条件是资源从何而来。既然政府没有可能做到对农村社区公共服务的足够的转移支付，那么，就只有走后一条路。为此，村庄“公地”明显很有必要。公地资源成为村公共服务的供应来源，由村民选举的村委会成了村公共服务集体消费的组织者和信息沟通渠道。这样的村委会由于被公地制度赐予了公共经济的组织功能，其功能结构发生了重要变化，主要功能从协调农业生产、为农业服务和上级政府服务的社区行政功能演化为社区公共服务。村委会的组织性质同时也发生了变化，从字面上的

43、村民自治体实质上的基层政权组织演化为真正的社区自治组织。放手让农村社区建设一个自我协调的自治机制，是将高度分散的小农户分散成团粒结构的成本最低、效益最高的方式。闫庄村的实践还表明，村庄公地制度有进一步探究的必要。首先是公地的来源。1996年，中心政府明文规定，集体保留的机动地的总规模不得超过5%.闫庄村只所以能够不断扩大公地，是由于该村地处荒山僻野，可以发动村民连续开荒。而姚店村地处城关，公地大量为工商业用地所占，而工商业占地的收益并不稳定，姚店村曾在几年前，用土地资本化的收益共享为本村学校盖新居，但现在已经无钱连续投资公共事业。其次是公地的经营。闫庄村的经营方式有两类，一是由村委会出工资雇村

44、民负责集体山林，二是与32户村民合股、村民出地、村委会投资、分户管理，建成100亩干果生产基地，收益后村委会与村民按6：4的比例分成。这两种方式都保障了村委会的公共权益，即依村民需求供应公共服务的权益。姚店村则是将全部公地都统统化整为零交由村民承包，另在几年前开发第三产业，村委会盖门面房，租赁给村民作商店。对于这些公地的使用和收益，村委会缺乏管理监督，只能有钱收钱，无钱拉倒。第三是公地的收益支配。闫庄村村民监督来真格的，大家不同意的项目不能开支，村委会主任必需到村民小组一一做工作说明状况。村干部和村民小组会至少半个月一次。姚店村尽管财务开支的透亮 度很高，每月都在村头黑板报上公布，但是大量与村

45、民无关的开支照旧照支不误。村民没有多少爱好参与看法。由此可见，制度的效用来自农夫的参与，而农夫参与的乐观性来自农夫的利益，只要让农夫得到看得见的实实在在的收益，就能够通过社区民主的方式鼓舞参与和共享，从而使制度建设成为保障农夫收益的工具。5、关于农村医疗卫生的状况和建议近年来，*市的卫生工作依据“整顿村级、强化乡级、提高县级”的思路，狠抓了医疗机构、卫生监督体制、卫生事业单位三项改革，加强了卫生防疫工作，碘盐配售制全面启动，地方病防治取得明显成效。例如甘泉县，狠抓初级卫生保健工作，把重点放在改厕改水，合作医疗和农夫健康训练三个环节上，使80%的群众的饮用水得到了根本改善，通过普及卫生学问、提高

46、农夫自我保健意识、转变农夫不良卫生习惯，收到了明显的效果。卫生行政部门由过去的方案管理转为宏观调控，依据“保机构、保职能、放经营”的原则，对乡镇卫生院实行了保本增值承包。（一）现存的主要问题依据我们的考察和*市卫生局今年对农村居民健康状况及医疗服务的抽样调查，*地区的农村卫生健康方面存在着令人堪忧的三大问题。第一，医疗服务需求大而利用差。今年以来，为把握全市农村居民的健康状况与医疗服务状况，*市卫生局依据分层整群随机抽样为原则，依据经济水平和自然地理位置选取志丹、宝塔、洛川三县，每县随机抽取4个乡，每乡随机抽取2个行政村（居委会），对于3县12乡24村（居委会）的4740名城乡农村居民进行了调

47、查。统计结果显示，农村居民两周内患病率21.44%，慢性病患病率13.75%，两周就诊率3.61%，年住院率3.40%，88%的人自费看病，40%的孕妇产前不检查，57%的分娩者在家中接生。其中，与1993年的国家卫生服务总调查中的两周内患病率和年住院率者这两个可比指标相比，*的两周内患病率高出1.35个百分点，年住院率低1.5个百分点，可见*的医疗服务需求高出全国水平而医疗服务的利用状况低于全国水平。其次，农村卫生体制及资源配置方式不合理，资源铺张严峻。具体是：a、乡镇卫生院改革与进展举步唯艰。管理体制和经营机制不活，多数经营效益低下，人员连基本工资都拿不齐。b、乡镇卫生院和计生服务站重复建

48、设，造成资源铺张。乡镇卫生院有专业技术人员却没有较好的设备和诊疗仪器，而乡镇计生站有先进的仪器，却没有专业技术人员。计生站还向着医疗领域延长，与卫生院争夺市场。c、村卫生室处于瘫痪状态，集体经济已经名存实亡，合作医疗名不符实，乡医半医半农，年龄学问老化，无力担当农村社会卫生工作。d、缺乏人才，后继乏力。如甘泉县几年未支配一名高校本科毕业生，支配来的多是中专同学，而且往往还不能到岗到位。主要缘由是基层卫生单位效益差，待遇跟不上，多年有声望的和技术较强的卫生技术人员担忧心工作，人才外流现象严峻。第三，农村的公共医疗事业正趋于瓦解。表现在：a、本属政府管辖范围的预防保健，目前也进入了市场。如小儿麻痹

49、预防疫苗，应当由国家支付疫苗的购买费和注射费，但是据我们调查，不少乡镇的村医都关怀县卫生院收取注射费和疫苗购买费。另外，流脑、甲肝、流感、狂犬病作为特殊的医疗服务，注射费用均未列入国家支付，甲肝的疫苗购买费也由个人支付。b、未重视农夫健康训练。基本上是以治为主而不是以防为主。由于对于健康保健学问的传播不够，使明显对群众有益的盐加碘制度，只能依靠工作人员签署目标责任书，以行政方式贯彻。c、合作医疗解体。七十年月中期，合作医疗作为依附集体经济的农村福利形式，在*地区90%的村普遍建立起来，依靠村的集体经济，发挥了重要的初级医疗保健作用。近年随着村集体经济的瓦解，合作医疗也瓦解了，尽管政府提倡恢复，但是未能解决资源来源问题，是政府要办而不是农夫要办，所以各地