公共管理学（第三版）第10章公共预算与财政管理

1、公共管理学第十章公共预算与财政管理 学习目标公共管理过程是公共管理的核心，是将国家、政府或执政党的计划，与决策主体制定的决策转化为现实的必经途径，公共管理过程的质量直接决定了公共政策的实施效果。本章的重点内容是计划与决策，包括计划的特征与过程，决策的概念和类型，以及公共决策的执行，具体包括其含义、特点、一般原则，以及影响公共决策执行的因素。最后，还涉及如何对公共管理过程进行监督的问题，包括监督的体系和方法。 本章内容计划与决策 1公共决策的执行 2公共管理过程中的监督 3第一节 计划与决策10.1.1 公共决策及其过程1公共决策的特征公共决策是管理决策的一种，它除了具备一般决策所共有的特征之外

2、，还具有自身的一些特殊性：公共决策的主体是具有行使国家公共权力的组织及其工作人员，即只有法律授权的公共组织及其工作人员才有权进行公共决策。公共决策以国家权力为后盾，通过行政的方式作用于社会和国民，具有一定的强制力，任何组织和个人都必须按照公共决策的规定和要求执行。公共决策不同于一般决策的重要特征还在于它的后果及影响广泛且深远。公共决策会影响到全社会的共同利益和人民群众的直接利益，如教育政策、医疗卫生政策、福利保障政策等等都与我们息息相关。 公共决策是一项以国家的名义，着眼于全局，其目的在于谋求社会的公共利益和最大限度实现社会公正平等的公共管理活动。 第一节 计划与决策10.1.1 公共决策及其

3、过程2.公共决策过程第一节 计划与决策10.1.2公共部门的计划 1计划的概念计划包括两层含义：一是制定目标和为实现这些目标而必须完成的各种选择；二是在一定的法律法规范围内，舍弃某些选择，制定系统的工作程序。不同的学者从各种角度对计划的概念进行了界定。 计划(planning)是相关负责部门或机构基于特定目标，在多个备选方案中产生未来行动的方案。从这个简明的定义中不难发现，计划具有的三个主要特征：(1)它必须与未来有关；(2)必须有备选方案；(3)必须有某个机构负责促进该行动，即需设立一个计划管理机构。 第一节 计划与决策10.1.2公共部门的计划 计划的类型从时间跨度进行区分：长期计划短期计

4、划从计划本身发挥的不同作用或功能进行区分：战略性计划(strategic plans)作业计划(operational plans) 第一节 计划与决策10.1.2公共部门的计划 公共部门计划编制的技术方法及编制过程确定目标：根据所要解决的公共管理问题的性质确定恰当的目标。调查研究：根据所确定的目标，有针对性地调查研究，获取尽可能充分的有效信息。制定备选方案：根据已确定的目标和调查研究的材料分析，设计多个恰当的、合理的备选方案，考虑要尽可能周全。方案的评估：方案评估也就是对方案所具有的价值的估计，以及运用科学方法评价各个可行方案的优劣。方案的选择：这是编制公共部门计划中的关键环节。处理的方法有

5、：初步比较法、一对一比较法、满意法、辞典排序法、不被占有优势选项法、等价选项方法、标准选项方法。反馈及修正：计划在具体执行的过程中要进行评估，及时反馈出现的问题，然后对计划进行修正。 第一节 计划与决策10.1.2公共部门的计划 公共部门计划编制的技术方法及编制过程(1)综合平衡法这是国民经济与社会发展计划编制的基本方法。综合平衡法要求着眼于国民经济总体，从整体上反映和处理各种社会资源，包括人力、物力、财力等在社会生产部门之间的分配以及社会生产环节，包括生产、分配、交换、消费之间的相互关系。采用综合平衡法，具体而言，首先要强调的无疑是把握好国民经济的总平衡：分析研究计划期间社会总产值和国民收入

6、可能实现的增长幅度；统筹积累和消费的比例关系以及价值形态和实物形态的相互平衡，进而确定财政收支规模，基本建设规模和人民的生活水平。然后，在总平衡的基础上，以单项平衡和局部平衡为补充，把握好社会总产品的规模和发展速度、产业比例关系、提高人民的物质生活水平这三个关键要素。此外，有必要制定部门间产品和分配平衡表，确定国民经济各部门各地区的平衡要求，合理安排国民经济和社会发展的各项计划指标。 第一节 计划与决策10.1.2公共部门的计划 公共部门计划编制的技术方法及编制过程(2)规划计划预算系统将制定决策过程中的计划(planning)、规划(programming)和预算(budgeting)三个阶

7、段，合成一个统一的系统，简称PPBS系统。PPBS通过规划把编制计划和预算工作结合起来进行系统管理，根据工作目标和规划编制预算和分配资金。由于这种方法一改传统的计划管理模式下按部门分配资金的方法，而以经济效果和项目的需要分配资金，因而更适用于目标具体、明确，分工明晰的公共管理领域，如军事、水利、住宅、科技等领域。第一节 计划与决策10.1.2公共部门的计划 公共部门计划编制的技术方法及编制过程(3)PERT网络分析PERT(program evaluation and review technique)即计划评审技术，简单地说，PERT是利用网络分析和概率统计的方法制订计划以及予以评价的技术。

8、它能协调整个计划的各道工序，合理安排人力、物力、时间、资金，加速计划的完成。在现代计划的编制和分析手段上，PERT被广泛使用，是现代化管理的重要手段和方法。 第一节 计划与决策10.1.2公共部门的计划 公共部门计划编制的技术方法及编制过程(4)关键路线法关键路线法(critical path method)，简称CPM。作为网络规划技术中的另一种方法，它与PERT网络分析的区别在于，后者注意时间，基于概率估算，作业时间和工作条件都是不确定的，而CPM既考虑时间，又计算费用成本，每道工序所需时间都是确定的。与PERT类似，它的具体做法也是把每道工序画成圆圈标上号码，找出起点和终点（第一道工序和

9、最后一道工序），根据各道工序的特点和关系，用箭线把它们（标号的圆圈）连起来。在箭线上标出每道工序所需时间，形成一个网络图，找出其中的关键工作和关键路线，使关键路线满足用时最少、费用最低的要求。这条关键路线就是最佳工作程序的方案。这种方法便于计算，能使复杂的任务、工程条理分明，井然有序，便于领导者通观全局，抓住关键，安排实施；有利于节省人力、物力和财力。 第二节 公共决策的执行 10.2.1公共决策执行的含义及特点公共决策执行是行使国家公共权力的组织的工作人员的一项经常性活动，是公共管理过程的基本环节之一。决策执行，顾名思义，就是指把决策方案付诸实施，以实现决策目标，即决策由设想变为现实的全过程

10、。而公共决策执行(public decision executing)是从公共决策一经形成或最后批准时起，行使国家公共权力的组织的工作人员贯彻决策、实现决策的全部活动过程。公共决策执行的如下特点：1目的性2综合性3连续性4时限性 第二节 公共决策的执行 10.2.2 公共决策执行的一般原则1科学化原则2规范化、程序化原则3效率与效益相统一的原则第二节 公共决策的执行 社会和自然环境任务本身的影响 主观能动性社会公众素质执行主体的影响 执行客体的影响 环境的影响 1. 2. 3. 4. 10.2.3 影响公共决策执行的因素 人、财、物、时间各不相等 第二节 公共决策的执行10.2.4公共决策执行

11、在公共管理中的地位和作用 1公共决策的执行是实现公共决策的唯一途径2公共决策的执行是验证和修正公共决策的重要步骤公共决策的执行是判断和衡量公共管理成效的重要尺度地位和作用 Content Title Content Title Content Title第二节 公共决策的执行计划准备、思想准备、组织准备、物质准备行政指挥、行政指挥与协调、行政控制对公共决策执行工作进行全面的检查与回顾、对执行结果进行客观科学的评定、总结经验教训 1公共决策执行的准备阶段2公共决策执行的实施阶段3公共决策执行的总结与评价阶段10.2.5 公共决策执行的过程 第三节 公共管理过程中的监督 监督，原意为监视、督促，引

12、申为监察与督导。公共权力失去监督就容易产生腐败。公共管理过程中的监督指的是各类监督主体依法对政府和公共事业组织等公共组织及其工作人员行使公共权力的行为是否合理、合法所实施的监察和督导活动。第三节 公共管理过程中的监督监督对公共部门及其工作人员的监督 决策监督 公共管理行为监督 对公共部门及其工作人员的监督主要是监督其是否廉洁勤政、不滥用权力。廉政和勤政历来是公共管理的基本要求。如做不到廉政、勤政，便失去行使公共权力的资格。决策监督(decision inspecting)是指对决策依据、决策目标、决策方案和决策程序是否民主、公平、科学、合法，特别是决策过程是否遵循确定问题、提出备选方案、测评备

13、选方案、选择备选方案、执行方案，总结与反馈的决策程序实行监督。 对抽象行为的监督要以防止公共权力部门化、部门权力个人化、个人权力商品化的“权力三化”现象。 对具体公共管理行为的监督，主要是对具体行为是否合理、合法、公正、有效进行监督。 10.3.1监督的内容自由裁量权监督：自由裁量权是指公共部门及其工作人员在法律、法规、规章规定的范围内依据立法目的和公正合理原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由做出相应决定的权力。 第三节 公共管理过程中的监督10.3.2公共管理监督体系1公共管理内部监督体系(1)一般监督(2)专门监督(3)行政复议(4)特种监督10.3.2公共管理监督体系公共管理

14、外部监督体系 (1)立法监督(2)司法监督(3)政党监督(4)社会监督 本章小结计划与决策是公共管理过程的起点，是一项以国家的名义、着眼于全局，其目的在于谋求社会的公共利益和最大限度实现社会公正平等的公共管理活动。其内容涉及国家和社会各个领域广泛的公共事务，在解决问题的时候要动用大量的人力、物力、财力。决策的过程包括问题的界定，提出备选方案，测评备选方案，选择解决方案，执行与评估这六个阶段。计划是相关负责部门或机构基于特定目标，在多个备选方案中产生未来行动的方案。公共决策执行是从公共决策形成或最后批准时起，行使国家公共权力的组织的工作人员贯彻决策、实现决策的全部活动过程。决策与执行是相辅相成的

15、关系，公共决策执行具有目的性、综合性、连续性和时效性的特点。影响公共决策执行的主要因素包括任务本身的特征、执行主体的影响、执行客体的影响和环境的影响。公共管理中的监督的主要内容是决策监督，管理行为监督，对公共部门及其工作人员的监督，以及自由裁量权监督。内部监督体系主要包括一般监督、专门监督、行政复议和特种监督，外部监督体系主要包括立法监督、司法监督、政党监督和社会监督。 本土案例广州番禺垃圾焚烧事件陷僵局番禺是广州南面珠江口西北岸一个滨江临海的小县城，在城市化的过程中，房地产业成了番禺的支柱产业。通往广州市区的地铁线周边，大型小区、停车场和商业设施随处可见，较低的房价吸引了很多人来此买房安家，

16、也带来了各种各样的问题，其中之一就是不断增长的垃圾。这个总人口250万人的城区现在每天产生1 600多吨生活垃圾，有一座日处理能力1 200吨的垃圾填埋场和5座每天处理600吨垃圾的小型填埋场和焚烧场。番禺不仅要处理本地的垃圾，还要承接来自广州市中心城区的生活垃圾。随着填埋场即将填满封场，垃圾处理的难题困扰着当地官员。最后，他们决定建一座每天能处理2 000吨垃圾的焚烧发电厂，一劳永逸地解决这个问题。厂址就选在距离一个大型住宅小区3公里之外的会江村。看上去，这是个一举多得的决定。因为番禺的土地紧张，改填埋为焚烧有利于节约用地，而会江村本来就有一座垃圾填埋场，这座垃圾填埋场曾改建为简易的垃圾焚烧

17、厂，但因为严重污染环境而停止运行，新的焚烧厂一旦上马，可以看做是“综合整治”的一部分，更何况，这还是最流行的方式，并且一向受到中央政府的鼓励和支持呢！选址是从2003年开始的，2006年选定了会江村，但一直到2009年9月，一些居民才从网上知道这个消息。这个漫长的过程中，陆续有零星的关于垃圾焚烧厂的信息发布出来，但从来没有引起过当地居民的注意。事后媒体的调查显示，区政府对垃圾焚烧厂选址一事刻意保持沉默，连这块地皮所在的会江村村民，大多也对此一无所知，区长楼旭逵接受中央电视台采访时证实了这一点。直到3公里以外的小区居民介入此事，信息垄断的局面才被打破。2009年11月23日是广州市城管委成立后首个局长接待日，几百名反对兴建焚烧厂的番禺居民先后赶到城管委和信访局上访，随后到广州市政府门前“散