行政诉讼证明标准研究

1、引言在当今社会，随着行政权范围的不断扩张，行政主体和行政相对人之间的行政纠 纷的数量和复杂程度都在不断地增加。行政诉讼便成了解决行政纠纷最主要的途径。 因此，行政诉讼制度的完善对社会的稳定有重要的影响。就行政诉讼制度而言，行政证据制度是它的核心；就行政证据制度而言，行政诉讼证明标准是它的核心。我国现 行行政诉讼证明标准是要求案件事实清楚，证据确实、充分，即客观真实证明标准。 然而，随着行政案件的复杂化，我国行政诉讼证明标准显得过于单一。这不仅不利于 行政案件的审理而且这种证明标准要求过高，并不适合所有的行政案件。况且，这种证明标准只是相关学者从相关法律规范中概括出来的， 立法上对此并没有做出明

2、确的 规定。这给法官滥用自由裁量权打开了方便之门。 基于此，我们有必要对国外行政诉 讼证明标准进行认真分析，再结合我国行政诉讼证明标准的现状， 借鉴国外成功的经 验来对我国行政诉讼证明标准进行完善。一、行政诉讼证明标准概述证据制度是诉讼制度的核心，而证明标准又是证据制度的核心。证明标准不仅对 当事人举证具有指导意义，也是法官据以确信案件事实得以证明的标准 ，因此具有重 要的理论和实践意义。对于什么是证明标准，可谓是一个仁者见仁、智者见智的问题， 古今中外的学者对此有不同的看法。 简而言之，证明标准是法律规定的证明主体运用 证据证明待证事实所要达到的程度要求。但是，对证明标准内涵的界定不是一个孤

3、立的问题，它与法律真实、自由心证和举证责任密切相连，后者构成了前者的合理外 延。案件事实的证明应达到何种程度，自由心证在证明过程中如何运用以及证明标准 与证明责任之间的关系，才是讨论证明标准内涵的核心问题。（一）证明标准与有关概念的比较1、证明标准与法律真实目前，我国三大诉讼采取统一的证明标准即案件事实清楚，证据确实、充分，这 又称客观真实证明标准。尽管诉讼认识过程具有复杂性 ，查明案件的客观真相也有相 当的难度，但裁判事实是能够正确反映客观实际这点也是毋庸置疑的。但是，承认裁 判者的认识能够达到客观真实，并不意味着客观真实就能够作为裁判的证明标准。裁 判者对案件事实的认识只能借助于证据手段进

4、行， 在诉讼视野中，没有证据就没有事 实，有什么样的证据就有什么样的事实。 以客观真实作为诉讼证明标准，实际则是对 裁判者提出了勉为其难的要求。因此，我国应放弃客观真实证明标准，建立以盖然性 为尺度的法律真实证明标准。所谓的法律真实是指诉讼中认定的案件事实符合实体法 和程序法的有关规定，应当达到从法律的角度可以认为是真实的程度。卞建林主编：证据法学，中国政法大学出版社 2007年版，第281页。熊俊：“法律真实”之分析，载北京教育学院学报2008年第4期2、证明标准与自由心证自由心证是目前世界各国所普遍采取的一种证据制度， 其含义为一切证据证明力 的大小以及证据的取舍和运用，法律不预先做出规定

5、，均由法官根据自己的良心、理 性自由判断，并根据其形成的内心确信认定案件事实的一种证据制度。证明标准约束法官自由心证的过程，可以解释为法官在证据认知基础上， 将自己做出的心证结果 与证明标准进行比对、衡量，达到了证明标准才可以根据此心证作出判决，这一比对 的过程是一个法律适用的过程。达到这一程度，便可使受证据支持的事实获得法律意 义，成为法院依法判决的基础。因此，从心证的形成过程来看，法官内心确信的形成， 既是自由心证过程的终结，也是证明标准的达到。这个过程仿若“跳高”，跃起的总 高度可形象比喻为“确信”的程度，而证明标准就如同“横杆”，只要跳高者跃过横 杆，就表明证明达到要求。但事实上，跃过

6、的高度完全有可能超越横杆的高度。也就 是说，内心确信的达到程度很可能会超越于证明标准的尺度。证明标准构成了对自由心证的一种内在限制，缺失证明标准，自由心证毫无操作性可言，心证结果也将毫无 意义。因此，法官的自由心证必须受到证明标准的制约。3、证明标准与举证责任证明标准与举证责任之间也存在特殊联系。 举证责任具有双重涵义，即行为意义 上的举证责任和结果意义上的举证责任。 其中，行为意义上的举证责任是指“对待证 事实应当提供证据加以证明的责任”，结果意义上的举证责任是指“在事实不能得以 证明或者处于真伪不明状态时，主张该事实的当事人所承担的不利诉讼后果”。根据举证责任的双重涵义，对应作用于证明标准

7、的功能也是双重的。从行为意义而言， 举证责任的分配是适用证明标准的前提。 举证责任的分配决定由何方提供证据， 而证 明标准则是提出证据的质、量要求。从结果意义而言，举证责任的设计与败诉风险有 关。当证据在质和量上都无法达到证明标准所要求的程度时，法官无法形成最终的内心确信，案件事实处于真伪不明的状态，法院便可以根据举证责任制度作出判决。证 明责任回答的是谁负责提供证据，而证明标准回答的是负责提供证据的人需要提供的 证据的质和量。证明案件事实达不到证明标准要求的尺度，证明责任的承担者就要承 担举证不利的后果。由此可见，是否适用结果意义上的举证责任制度，取决于证据能 否达到证明标准的要求。（二）证

8、明标准的内涵综上所述，从证明标准与法律真实、自由心证和证明责任的关系入手，可以对证 明标准的内涵作如下理解：（1）证明标准是法官据以确信案件事实得到证明的标准， 对案件事实的证明程度是达到法律真实而非客观真实；（2）证明标准是法官对案件 待证事实是否形成内心确信的尺度，是建立在自由心证基础上的法定标准；（3）证明标准既是衡量当事人是否切实履行举证责任的标准，也是判断举证责任的分配规则何时介入证明程序的标准。（三）行政诉讼证明标准的含义卞建林主编：证据法学，中国政法大学出版社 2007年版，第2526页 张卫平：证明责任概念解析，载郑州大学学报2000年第6期。六安市广播电视大学行政诉讼证明标准

9、研究通过以上对证明标准内涵的分析，我们可以将行政诉讼证明标准界定为， 依据行 政诉讼法的规定，行政诉讼当事人履行举证责任，在证据的质和量上所应达到的法定 要求；是法官运用证据查明行政案件事实， 对行政诉讼当事人证明的案件事实形成内 心确信所要达到的程度要求。高家伟博士认为“它具体包括证据所应达到的质和量两 个方面的要求”。具体来说就是：从当事人的角度而言，证明标准是指负有举证责任 的当事人对相关案件事实所应达到的证明程度，或者说其举出的证据足以让法官作出 对其有利判断的程度；从法官的角度而言，证明标准是指法官对证据进行衡量、 判断， 从而得出对案件事实的认定结论所应依据的标准和尺度。其基本要求

10、有两个：法定性和最低性。法定性指事实认定须受证明标准的规范，不符合证明标准要求的裁判无效。 最低性指事实认定以证明标准规定的证明状态为底线 ，保证最低限度的司法正义。（四）行政诉讼证明标准与民事、刑事诉讼证明标准的区别行政诉讼同刑事诉讼、民事诉讼构成了我国三大诉讼体系,由于它们各自调整的 范围不同,所以各种诉讼的证明标准也有所不同。 具体表现为：刑事诉讼采用的证明标 准一般认为是排除合理怀疑的证明标准,这是司法证明程序中要求最高的一种证明标 准。民事诉讼采用的证明标准一般认为是优势证明标准。所谓优势证明标准，是指法庭按照证明效力占优势的一方当事人所提供的证据认定案件事实的证明标准。行政诉讼在证

11、明标准的适用上与前二种诉讼存在着明显的不同 ,行政诉讼是解决行政主体与 订作为行政相对人的公民、法人和其他组织之间发生的行政争议，审查行政机关作出的具体行政行为是否合法，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关 依法行使职权。案件审查因与刑事诉讼、民事诉讼的目的不同,所以采用证明标准上也就有所不同。幺（五）研究行政诉讼证明标准的意义线由于行政诉讼对于维护公民的合法权益、 防止行政权力的滥用、监督行政机关依法行政具有重要作用，因此研究行政诉讼证明标准具有重要意义：1、行政诉讼证明标准的完善对于司法审查制度的贯彻执行有着重要 的意义行政诉讼区别于刑事、民事诉讼的特征之一就在于它具有司

12、法审查性。在行政诉 讼程序开始之前，具体行政行为的程序就已发生并完结， 行政实体法上的权利义务已 由行政机关做出了处理并具有了一定的法律效力。行政诉讼是审判机关对行政主体所 做出的具体行政行为的司法审查。 虽然，在行政诉讼中，司法审查标准与被告做出具 体行政行为所采用的证明标准系同一证明标准， 人民法院在审理时只是以自己对被告 的证明活动是否达到证明标准的判断来印证和审查被告自己的判断，但前者无疑更具有决定性的意义。因此，审查机关采取什么样的证明标准直接决定着审查的强度，决定着某种具体行政行为的合法性能否得到确认。在具体行政程序中证明标准缺位的情 况下，完善的行政诉讼证明标准对于我国司法审查制

13、度的贯彻执行更是具有非凡的意高家伟著：行政诉讼证据的理论与实践，工商出版社1998年版，第167168页。113义。2、确立恰当的行政诉讼证明标准有利于在行政执法效率的保障和行 政相对人合法权益的维护之间寻找最佳的结合点行政诉讼比较典型地反映了公民个人权益与国家行政权力之间的冲突，其目的在于监督和维护国家行政权的合法运行与保护公民、法人或其他组织合法权益的统一。如果在行政诉讼中确立不恰当的证明标准， 那么就会降低行政执法的效率、 使行政相 对人的合法权益得不到切实的维护。3、增强行政执法人员的依法行政意识行政行为终究是要由行政执法人员以行政主体的名义做出，人的因素在行政执法 活动中是一个非常关

14、键的因素。法律规定的再完善，终究也是要通过人去执行；法律 对人的控制规定的再细致，也难以真正高效地控制违法行政， 即使能够，那也是一种 高成本的途径，并且很难达到最佳的效果。因而，有学者指出，法律不是万能的，不 仅法律是控制行政的有效手段，道德也是制约行政的有效手段，道德的制约往往通过 规范的形式来约束人的不道德行为。行政道德规范主要在于约束行政公务人员的不良 行为，以期实现行政权有序、高效运转之目的，它与行政法律规范具有相同之目的和 效用。因此，法律控制和道德约束必须相结合，而且从某种意义上说，道德自律对于 行政人员的依法行政比法律强制更为有效。 体现在治理违法行政上，我们应当充分重 视和发

15、挥行政道德对行政人员的约束作用，通过增强行政执法人员的依法行政意识， 使行政人员自觉、主动地避免违法行政。:、我国行政诉讼证明标准的现状中国传统的诉讼模式是以追求客观真实为目的的。 我国行政诉讼法虽没有对证明 标准做出直接规定，但从相关法律条文中，清楚地体现了有关证明标准的原则规定。行 政诉讼法第四条规定：人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。第五十 四条规定：人民法院审理行政案件，根据不同情况，分别做出以下判决：1、具体行政行 为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；2、具体行政行为有下 列情形之一的，判决撤消或者部分撤消，并可以判决被告重新做出具体行政行为：主

16、 要证据不足的。第61条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：1、 原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；2、原判决 认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；3、原判决认定事实不清、证据 不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤消原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。由此可见，我国现行行政诉讼法规定的证明标准是 案件事实清楚，证据确凿、充分，通常称之为客观真实。”证据的确实、充分，既是对 证据质的要求，也是对证据量的要求，具体体现在：一是据以定案的证据均已查证属 实。二是案件事实均有必要的证据予以证明。三是证据之间、

17、证据与案件事实之间的 矛盾得到合理排除。四是得出的结论是惟一的，排除了其他的可能性。这四点必须同六安市广播电视大学行政诉讼证明标准研究时具备，才能认为证据已达到确实充分的程度。”(一)客观真实证明标准的缺陷客观真实的证明标准近年来受到越来越多的质疑和批判。 一些权威学者认为客观 真实是证明目的而不是证明标准，因为标准应当是可操作、可测量的。笔者非常赞同 这种观点,并试图从理论和实践两个层面对客观真实的证明标准进行反思 ：1、客观真实的证明标准在理论上所存在的缺陷坚持我国诉讼证明标准应当是客观真实观点的学者 ，有一条重要的理由，就是客 观真实是马克思主义认识论在证据制度中的具体体现。辩证唯物主义

18、认识论的正确性 是无庸质疑的。但是，任何科学的理论都有固有的使用范围，并在其范围内具有合理性 而一旦超越有关的范围,被绝对套用到一些特定调整领域的对象上面 ,就会出现不合 理的结果。(1)诉讼过程包含认识活动，但绝不等同于认识活动诉讼过程中,裁判者会通过双方当事人提供的证据来揭示案件事实，但这种揭示只是为解决争端提供条件，而不是诉讼的最终目的。同时，诉讼过程不仅是事实认定过 程，还是实施程序法的过程。所以诉讼过程虽然涉及到认识问题，但更多的则是法律规 则的适用和法律价值的选择问题。与纯粹探求未知事物和知识的认识活动相比，有着明显的区别。订(2)认识的有限性决定了客观真实标准是无法实现的世界是可

19、知的，人们有能力认识客观事物。但人认识的结果永远只能是没有止境 的接近真实，却不可能百分百的真实。诉讼要受到太多条件的制约，假如不顾现存的证 据条件，一味地要求审判人员深入调查研究，全面收集证据，查清全部纠纷案情，实际 上是对唯物主义认识论的一种误解。 因为绝对真理的认识和至上的思维都只有通过人 线类的无限延续才能完全实现。诉讼中判决所依据的事实，是司法人员通过审查、核实、判断已有证据所认识到的案件事实，并非是完全的、真实的、已经发生的事实的原始 全貌。因此，客观真实标准事实上是无法实现的。(3)真理的主观性决定了客观真实标准没有存在的可能辩证唯物主义认为，物质第一性，意识第二性，意识是对存在

20、的反映。在诉讼中， 司法人员对案件事实的认定，是意识对存在的反映。主观如能符合客观，其认识即具有 真理性。我国一些学者基于对马克思主义的机械理解,长期以来拒绝承认真理的主观 性，似乎一说主观性,就不唯物了。其实，真理的主观性是必然存在的，承认真理的主 观性并不等于对其客观性的否定。其实，真理的属性应该是主观性和客观性的统一。 既然真理不可避免地具有主观性,诉讼过程中司法人员通过证据所得到的据以定案 的事实,就不可能完全客观。客观真实标准过于强调客观性而忽视了真理的主观性,是对马克思辩证唯物主义的片面理解。陈一云主编：证据学，中国人民大学出版社 1991年版，第117118页；章剑生著：行政诉讼

21、法基本理论 中国人事出版社1998年版，第121页。封来贵：论真理的客观性和主观性及其统一，载上饶师范学院学报2001年第02期。共11 页 第5 页2、客观真实的证明标准在实务中所存在的缺陷客观真实作为运用证据的一种价值目标无疑是正确的。而作为证明标准，客观真实显然太笼统、缺乏操作性。无法落实在具体的案件中，甚至形同虚设。诉讼是一种实践性和操作性很强的活动，主持和参加这一活动的是有各种各样局 限性的人。每一个司法人员在评判案情时，都受到自身诸多条件的制约，如知识背景、 实践经验和思维方式等，这些因素都影响着他们对案情的认识，不同的人对案件事实 可能有不同的认识，会得出不同的结论。这说明据以定

22、案的事实是经过司法人员头脑 改造了的事实，己不是事实真相本身。这一标准混淆了理想与现实、理论和实践。客 观真实的证明标准在实践中只能是水中月、镜中花 ，难以实现。（二）我国现行行政诉讼证明标准的缺陷概述总而言之，我国行政诉讼证明标准存在如下问题。首先，行政诉讼法以及相关司 法解释没有明确规定行政诉讼的证明标准。 这样一来就给法院滥用自由裁量权留下了 较大的空间，使我国行政案件的判决难以保持统一的尺度， 不利于法制的统一。其次, 现行行政诉讼证明标准过高。在行政诉讼中，原告也要承担一定的举证责任，如果采 用现行的行政诉讼证明标准，那么不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，监 督行政机关依法行

23、使行政职权。同时，对于被告行政机关的举证责任采取现行证明标 准也不利于维护其依法行使行政职权。要求行政诉讼中实行客观真实标准是对司法资 源的极大浪费。行政行为在现实当中的存在极为广泛 ，由于行政相对人法律意识的提 高，对行政机关依法行政的要求不断加强，行政诉讼案件在现实生活当中呈几何增长 的趋势，如果要求每一个行政诉讼案件都必须做到“客观真实”，法院对每个事实问 题都重新认定，不仅妨碍行政效率，法院本身的时间和能力也不允许。不难想象，在不 久的将来行政司法资源将严重匾乏而无法应对日益增多的行政诉讼案件。最后，行政行为具有多样性，但是现行行政诉讼法却采取一元的行政诉讼证明标准。行政行为本身就有多

24、样化的特征，根据不同的标准可以把行政行为分为：抽象行政行为和具体行 政为、羁束行政行为与自由裁量行政行为、 附款行政行为与无附款行政行为以及侵益 性的行政行为与授益性的行政行为等，不同的行政行为对相对人权益的影响程度都是 不同的。司法权要对如此纷繁复杂的行政行为进行救济 ，采用单一的证明标准是不合 时宜的。况且，行政权在现代社会的扩张使其已不仅仅局限于传统意义上的执法权，而且涵盖了准立法权与准司法权。与此相适应，行政行为理论也在不断发展，面对那些 被不同行政行为侵犯的权益哪些应当保护，保护的程度如何等问题，都需要运用现代 行政行为理论作具体分析。、我国行政诉讼证明标准之完善通过上述分析可知，我

25、国现行行政诉讼证明标准还存在一定程度的缺陷。这些缺陷不仅给行政诉讼证明标准的理论研究造成障碍而且也使行政诉讼在实务中进行的 极度不顺利，从而导致保护行政相对人合法权益、规范行政主体行使行政权力这一行 政诉讼的目的难以实现。因此有必要对我国行政诉讼证明标准加以完善。 笔者认为具六安市广播电视大学行政诉讼证明标准研究体的完善路径为：（一）树立从客观真实到法律真实的观念笔者认为重构我国的行政诉讼证明标准首先就要在观念层面予以更新。我国传统的证据法学在证明问题上一直坚持如下观点：“我国诉讼中的证明任务是查明案件的客观真实或案件的真实情况查明案件的客观真实，归根结底，就是要求司法人员的主观认识必须符合客

26、观实际”简言之，即要求诉讼证明达到客观真实的程度。随 着证据理论研究的深入，有学者提出了客观真实理论的诸多不足： 第一，以客观性为 认识支点，强调证据的客观性，强调案件事实的客观方面，要求司法人员在使用证据 认定案件事实时不应反求于内心， 而应当始终盯住客观事实情况。 第二，以乐观主义 的可知论为基础，认为每一案件的定案依据都应达到确实充分的标准， 而这种证据所 证明的案件事实应当是一种完全排除盖然性因素的绝对确定的客观事实。第三，技术性不足，“证据确实、充分”的标准既大且空，难以掌握而且不便操作。有学者进而提出不同于传统证明标准的法律真实观，在法律视野中，作为裁判依据的事实不是 社会经验层面

27、上的客观事实，而是经过法律程序重塑的事实，此种法律真实不可能完 全等同于社会经验层面存在的客观事实，只能是尽可能接近真相的事实。笔者认为树 立法律真实的观念符合人们的认识能力也契合诉讼规律，应当成为重构我国行政诉讼 证明标准的观念基础。订（二）在相关法律规范中明确规定行政诉讼的证明标准我国现行的有关行政诉讼的法律并没有明确地规定行政诉讼的证明标准，只是在有关条文中对我国行政诉讼证明标准做了比较含蓄的规定。笔者认为，相关法律不对行政诉讼证明标准做出明确规定是存在一定危害的。首先，不利于法制的统一性。从司法上说，法制的统一性要求司法权应当统一，司法权的统一性包括裁判标准的统一 线 性。由于法律没有

28、对行政诉讼的证明标准做出明确规定，那么不同的法官在行政诉 讼中就可能适用不同的证明标准，这样就会导致行政诉讼证明标准的适用具有混乱 性，不利于我国法制的统一性。其次，给法官滥用自由裁量权留下了较大的空间。随 着社会的发展，行政纠纷越来越复杂、多样，因此法官在行政诉讼中享有一定的自由 裁量权是必要的。但是，因为每个法官的知识水平和职业素养的不同，再加上出于经 济利益的考虑和地方保护这一潜规则的作用， 所以法官滥用自由裁量权是不可避免的 现象。我国法律没有对行政诉讼证明标准做出明确的规定更是加剧了这一现象的发 生。再次，不利于对行政相对人合法权益的保护。最后，不利于规范行政主体依法、 合理地行使行

29、政权力，也不利于行政主体行使行政权力对社会公共事务进行执行和管 理。因此，有必要在相关法律中明确规定行政诉讼证明标准来避免上述危害的发生， 进而完善我国行政诉讼证明标准。陈一云主编：证据学，中国人民大学出版社 1991年版，第114页。龙宗智：我国刑事诉讼的证明标准，载法学研究 1996年第6期 高其才著：法理学，清华大学出版社2007年版，第259260页。共11 页 第7 页(三)建立多元化的行政诉讼证明标准随着社会的发展，行政权在社会中所扮演的角色也越来越复杂， 其内涵已经不仅 仅是执法权，还包括准立法权和准司法权。因此，行政主体与行政相对人之间的行政 纠纷也越来越复杂。如果还采取单一的

30、证明标准将不利于行政纠纷的解决，进而不利于社会秩序的维护。所以在设定行政诉讼证明标准时应合理地考虑相关因素。1、在设定行政诉讼证明标准时应考虑的相关因素(1)行政诉讼中双方当事人的关系及行政行为对行政相对人权益影响的大小在民事诉讼中当事人的权利义务是对等的， 一般采用优势证明标准；而刑事诉讼 当事人的权利义务不对等的程度最高， 一般采用排除合理怀疑的证明标准； 行政诉讼 当事人的权利义务不对等程度介于两者之间， 所以根据行政诉讼双方当事人的这种关 系，一般应将行政诉讼的证明标准设定在民事诉讼证明标准与刑事诉讼证明标准之 问。美国法官波斯纳认为：”案件的争议标的越大，当事人努力的程度也就相应越高

31、， 案件因而更有可能接近客观真实。”一定的诉讼行为，会引发一定的诉讼结果。不 同的诉讼行为引发的诉讼结果是有差异的，这种差异反映出事实本身不同的重要程 度。诉讼结果越严重，事实本身就越重要，对当事人的权益影响也就越大，适用的证 明标准也应该越高。行政诉讼结果会对行政相对人的权益作出处分， 有的涉及的权益 是巨大的、甚至有时比刑事处罚影响的权益更大，如劳动教养、行政拘留、吊销许可 证、吊销营业执照等，像这样涉及行政相对人巨大权益的行政诉讼， 证明标准自然应 当高。而对行政相对人权益影响较小的行政诉讼，适用的证明标准就低。通常认为 ， 行政诉讼证明标准的高低与行政诉讼争议对象的性质及行政诉讼结果的

32、轻重是成正 比的，争议对象的性质及诉讼结果越严重 ，所要求达到的证明标准也就越高；反之， 证明标准相应较低。(2)举证责任的不同完整的行政诉讼的举证责任由证据提出责任或推进责任(程序责任)以及说服 责任(实体责任)两部分构成。在行政诉讼中，说服责任是证明被诉具体行政行为合 法性的责任，其证明标准应当因案件的具体情况不同分别达到严格证明标准或明显优 势的证明标准。推进责任主要是原告证明行政程序事实或推进行政诉讼程序的责任其 证明标准应当低于说服责任的证明标准，应适用合理可能性的证明标准。 (3)法律程序的价值取向如果行政诉讼程序以公正为价值取向，则证明标准的要求高；如果行政诉讼程序 以效率为价值

33、取向，则证明标准的要求就可以低一些。 如果行政诉讼程序的价值取向 兼顾公正与效率，则证明标准应当区分被诉行政行为的主要事实和次要事实，并分别确定其证明标准，对主要事实的证明标准高，而次要事实的证明就可以低一些。(4)证明的难度在行政诉讼中，就不同的证明主体而言，他们的举证能力大小有所不同；就不同Peter Murphy ,Murphy on Evidence ,Blackstone Press Limited , Sixth Edition ,1997, p.116.高家伟、乔红星：行政诉讼证明标准初探，载诉讼法学研究，中国检察出版社 2002年版，第543页 章剑生：行政诉讼法基本理论，中国

34、人事出版社 1998年版，第543页。六安市广播电视大学行政诉讼证明标准研究性质的案件而言，有的取证容易，有的则取证困难。所以，基于诉讼平衡性的考虑， 对于举证能力强的证明主体应设定相对较高的证明标准，对于证明能力弱的证明主体应适当设定较低的证明标准。同样，对于调查取证较困难的案件，我们可以设定较低 的证明标准；对于调查取证较容易的案件，我们可以设定相对较高的证明标准。这样 一方面能提高行政诉讼的效率，另一方面也能降低行政诉讼的成本。（5）行政诉讼的特点在绝大多数行政程序中，行政机关的工作人员都亲历案件事实，他们调查、收集证据的主要目的不是查清案件事实而是实现程序公正。然而，法院调查、收集证据

35、的目的就是查清案件事实，法官并没有亲历案件事实。因此，要求在行政诉讼中，证明 标准应当与行政程序一致。另外，法官应尊重行政机关对事实的认定，这就要求行政 诉讼不能确定过高的证明要求。2、行政强制设定权应如何配置？关于行政强制设定权的配置， 人们存在的争议主要是： 国务院应有多大的行政强制设定权？国务院部委应否赋予行政强制设定权？地方人大和地方政府应否赋予行政强制设定权？如应赋予，应赋予它们各自多大的行政强制设定权？行政强制法（草案）（三审稿）对行政强制设定权是这样配置的：行政强制措施和行政强制执行均由法律设定；尚未制定法律，或者属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制人身自由、冻结存款、汇款以外的行政强制措施（包括查封场所、设施或财物、扣押财物以及其他行政强制措施）；尚未制定法律、行政法规，或者属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或财物、扣押财物两项行政强制措施；法律对行政强制措。施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定；法律中未设定行政强 制措施的，行政法规、地方性法规不得增设行政强制措施。相较于行政处罚