行政管理学讲义（未完）

1、行政管理学讲义（2015年）1.参考教材行政管理学，高等教育出版社，娄成武、杜宝贵编著。2.2014大纲、2015大纲、参考书三者对照表章节20142015参考书1行政管理学的基本范畴；行政管理的研究内容、方法和特点；行政管理学的演进及我国行政管理学的历史与现状。行政管理学的基本范畴；行政管理的研究内容、方法和特点；行政管理学的演进及我国行政管理学的历史与现状；行政管理学的基本范畴；行政管理的研究内容、方法和特点；行政管理学的演进；我国行政管理学的历史与现状2体制上的封闭原理；能位原理；弹性原理、权变原理；可比性原理；优化原理和效益原理行政管理的基本原理行政管理原理概述；体制上的封闭原理；能位

2、原理；弹性原理和权变原理；可比性原理；优化原理和效益原理3行政环境的含义；行政环境与行政管理的关系；我国行政环境的主要特点行政环境的含义；行政环境与行政管理的关系；我国行政环境的主要特点行政环境概述；行政环境与行政管理的关系；我国现阶段行政环境的主要特点4行政职能的涵义、特性；行政职能体系；行政职能转变行政职能的涵义、特性；行政职能体系；行政职能转变行政职能的概述；行政职能体系；行政职能转变5行政组织的概念、特征、构成要素及其组织的类型和结构；行政组织的基本理论；行政组织编制管理行政组织的概念、特征、构成要素及其组织的类型和结构；行政组织的基本理论；行政组织编制管理行政组织概述；行政组织的类型

3、与结构；行政组织理论；行政组织编制管理6人事行政的含义、基本原则及地位和作用；人事行政的历史发展；国家公务员及国家公务员制度的含义、特点；我国国家公务员制度的基本内容和主要环节人事行政的含义、基本原则及地位和作用；人事行政的历史发展；国家公务员及国家公务员制度的含义、特点；我国国家公务员制度的基本内容和主要环节人事行政概述；人事行政的历史发展；国家公务员制度；7行政领导的含义、特点、分类、作用；行政领导的职位、职权与责任；行政领导的方法、方式和艺术；行政领导者的素质结构；我国行政领导体制行政领导的含义、特点、分类、作用；行政领导的职位、职权与责任；行政领导的方法、方式和艺术；行政领导者的素质结

4、构；我国行政领导体制行政领导概述；行政领导的职位、职权和职责；行政领导者的素质结构；行政领导的方法、方式和艺术；我国的行政领导体制8行政决策的含义和特点；行政决策的类型和原则；行政决策的地位和作用；行政决策的决策体制及构成与类型；行政决策的基本程序与模式；行政政策的含义、构成要素、基本特征、基本类型与功能行政决策的含义和特点；行政决策的类型和原则；行政决策的地位和作用；行政决策的决策体制及构成与类型；行政决策的基本程序与模式；行政政策的含义、构成要素、基本特征、基本类型与功能行政决策概述；行政决策体制；行政决策的基本程序与模式；行政政策9行政执行的含义、特点及基本原则；行政执行的主要环节与执行

5、手段；行政沟通、行政协调、行政控制的含义、类型及作用行政执行的含义、特点及基本原则；行政执行的主要环节与执行手段；行政沟通、行政协调、行政控制的含义、类型及作用行政执行概述；行政沟通；行政协调；行政控制10行政监督的含义、特点类型及其基本和意义；西方国家行政监督的主体和监督方式；我国行政监督的概念、程序与监督体系行政监督的含义、特点类型及其基本和意义；西方国家行政监督的主体和监督方式；我国行政监督的概念、程序与监督体系行政监督概述；国外的行政监督制度；我国的行政监督制度11行政管理法制的含义及基本要求，行政管理法制的主要环节及其含义与作用行政管理法制的含义及基本要求，行政管理法制的主要环节及其

6、含义与作用行政管理法制概述；行政立法；行政执法；行政诉讼12行政方法的概念、特点、功用；传统的行政方法和定量的行政方法；行政方法的概念、特点、功用；传统的行政方法和定量的行政方法；行政方法概述；传统行政方法；定量行政方法13行政文化的含义、特点；行政伦理的内涵、作用；行政责任的含义、特点及行政责任体系行政文化的含义、特点；行政伦理的内涵、作用；行政责任的含义、特点及行政责任体系行政文化概述；行政伦理；行政责任14行政机关管理的含义、特点、基本原则、作用；行政机关管理的主要内容及其机关管理的科学化行政机关管理的含义、特点、基本原则、作用；行政机关管理的主要内容及其机关管理的科学化行政机关管理概述

7、；行政机关管理的主要内容；机关管理的科学化15财务行政的含义、功能；财政收入的含义、作用、分类及其主要来源；财政支出的含义、分类及支出的主要内容财务行政的含义、功能；财政收入的含义、作用、分类及其主要来源；财政支出的含义、分类及支出的主要内容财务行政概述；财政收入管理；财政支出管理16行政效率的含义、特点、构成要素及研究的意义；行政效率测定的原则、标准、方法及其影响因素；提升国家机关行政效率的措施行政效率的含义、特点、构成要素及研究的意义；行政效率测定的原则、标准、方法及其影响因素；提升国家机关行政效率的措施行政效率概述；行政效率的测定；提升我国国家机关行政效率的措施17行政发展的含义、原则、

8、模式；行政发展的前景与趋势；政府治理的概念、基本模式；社会转型期我国行政管理向政府治理转向的现实进路行政发展的含义、原则、模式；行政发展的前景与趋势；政府治理的概念、基本模式；社会转型期我国行政管理向政府治理转向的现实进路行政发展概；行政发展的前景与趋势；行政管理向政府治理的转向第一章 绪论考试大纲：1.行政管理学的基本范畴；2.行政管理的研究内容、方法和特点；3.行政管理学的演进及我国行政管理学的历史与现状行政管理学的基本范畴（行政的含义、行政管理及其构成要素、公共行政权力、行政管理的主体、行政管理的客体、行政管理的主要方式）一、行政的含义中国：史记周本纪：“成王少，周初定天下，周公恐诸侯畔

9、周，公乃摄行政当国”。西方：行政一般理解为国家事务的管理活动。1. 孟德斯鸠的三权分立理论孟德斯鸠根据政府分工及其组织结构的状况，把管理国家的活动分为立法、行政、司法三类。立法是制定法律，行政是执行法律，司法是维护法律。2. 古德诺的政治与行政两分学说古德诺在政治与行政中提出，政治是国家意志的表达，主要指国家政策的制定；行政是国家意志的执行，主要指国家政策的执行。3.泰罗的科学管理理论怀特行政学导论（1926）：行政是实现或执行公共政策时的一切运作，行政乃是为完成特定的目标而对许多人所作的指挥、协调和控制。费富纳行政学（1930）：行政就是由一些人的协调的努力所构成，以使政府的工作得以做成。4

10、.从不同角度看政府角度：行政乃是国家行政机关推行公务的活动；政治学角度：行政乃是民意的实行，国家意志的执行；管理角度：行政乃是以集体努力与合作完成共同任务的活动和艺术；行为科学：行政是由与行政活动有关的人的行为构成的，人的行为动机以及社会环境对人的行为的影响是行政的内在要素。5.马克思主义观点行政是国家的行政，是阶级的行政。马克思强调行政的阶级属性。6.行政的含义（1）行政（社会主义国家）：社会主义国家政府机关和其他行政组织，依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标，对国家政治、经济、文化、教育、卫生等各方面社会事务实施科学管理的活动。（2）行政（西方）：国家政府机关和其他行政组

11、织，依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对社会事务所进行的一系列组织和管理活动。二、行政管理及其构成要素行政管理：政府机关和其他行政组织，依据国家法律和运用国家法定的权力，对政府内部事务、国家重大事务和社会公共事务所进行的科学管理。1.行为要素支配的行为要素：计划、组织、指挥、协调、控制；手续技术的行为要素：方法、程序、技术2.人员要素公务员的任用、调配、等级、薪俸、晋升、奖惩、退职等。3.资金和物材资金、必需的设备、工具、材料、场所4.组织要素行政组织间的沟通关系和网络系统，是组成行政管理的“骨架”要件5.时空要素时间要素：讲求时效，提高效率空间要素：注意

12、环境，因地制宜三、公共行政权力1.公共行政权力是一种权力权力主体之于权力客体的支配关系2.公共行政权力是一种公共权力一种基于广泛的社会契约，并以现实力量的对比和历史的连续性为条件的，对契约双方均有约束力的权力。3.公共行政权力是一种政治权力政治权力的基本特征：以宪法和国家武装力量为后盾（强制性）；适用于社会生活的每一个方面（广泛性）。公共行政权力的有效性：合法性（第一要素），合理性（第二要素）。4.公共行政权力的实际运用公共行政权力所特有的实际操作性质，公共行政权力的实际操作及其有效性，是公共行政权力的现实基础。四、行政管理的主体1、政府中央政府和地方政府2、政府行政机关政府机关的公共行政权力

13、表现为：(1)以机关的名义向社会发布涉及本机关所管辖的行政领域或行政业务的行政规定。(2)政府机关的一些含有法规性质的规定、案例、命令等，一般称之为行政法规。3、行政首长(4类)行政首长是指一种非人格化的特定职位上担任法定职务的人，不是作为社会存在的自然人。（1）政府首脑西方:普选或间接我国:政府首脑的产生，通过党内提名，并报请人民代表大会选举通过，经人大或其常委会任命后生效（2）政府首脑以下的高级政务类行政首长以政府首脑的权力意志为转移；特殊情况下，得到授权时可以代表政府。（3）政务首长以下的各级常务首长政务首长以下的各级常务首长；负责推动和执行各种既定政府决策；权力主要来自政府内部按照逐级

14、授权；4.政府普通公务员（人数最多）处理政府日常事务，具体执行和技术操作既定政府决策或首长决定，技术作业层面上的国家行政管理主体。五、行政管理的客体（6类）1.经济性组织制造业、服务业、金融业等各种以赢利为目的的组织；申请、登记、备案、审批制度；限期改正、吊销营业执照、拘留。2.社会性组织教会、社区团体、群众团体等一切以非赢利为目的的组织；登记和检查制度3.政治性组织政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织；登记和检查制度4.教科文组织教育、科学、文化等5.新闻性组织报社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织；登记和检查制度6.公民行政管理中最大量的行为对象。六、行政管理的主要方

15、式（9类）1.行政立法法定立法：全国人民代表大会是最高国家权力机关，拥有立法权;委任立法:立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规;管辖立法:依据政府职权而订立的规章制度;2.行政司法负责一部分行政仲裁事务，行政法规适用;专业性、技术性事件;3.制定行政管理法规(3类) (1)强制性行政管理法规对法律或行政法规未规定的事项加以规定;(2执行性行政法规为执行法律或上级行政法规而制定的行政管理法规，表现为制定实施细则或实施条例等;(3)补充性行政管理法规补充现行法律或行政法规而制定的行政管理法规;4.行政决策与行政决定与非行政决策区别（1）法定的行政行为主体或法定授权者所特有；（2）约束力

16、强，适用于决策所规定一切行为主体；（3）目标非赢利性，维护社会正义和公众利益为基本目的；（4）决策涉及变量多且综合效益在许多情况不易衡量等。与行政决定区别（本质上等同于行政决策）行政决策：宏观性、整体性、原则性、目标性行政决定：具体性、实施性、方法性、区域性5.行政领导、行政指导、行政引导(1)行政领导：“职务”与“行为”两层含义(2)行政指导：提出行政规范或意向,无绝对的权威和完全的约束力，原则性约束(3)行政引导：通过改变国家政策对社会行为主体施加影响，改变其价值取向，朝着有利于国家目标实现的方向改变；如“西部大开发”；“东北老工业基地改造”6.行政规划、行政计划、行政预算(1)行政规划：

17、较长一个历史时期的预测性总体构想。“十二五规划”、“863计划”(2)行政计划：又称行政设计，行政计划是行政规划的细化(3)行政预算：由政府按法定程序编制和提出,由立法机关评议和审批的国家年度财政收支计划；我国的行政预算由中央预算和地方预算两部分组成7.行政协调、行政沟通、行政平衡(1)行政协调：政府内部各单位和各成员之间的协调；政府以公共权力的权威协调社会各方的行为；(2)行政沟通：行政管理活动中对内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和相互认同的活动和过程；(3)行政平衡：政府在维护国家阶级利益的前提下所采取的一种管理方式，表现为充分考虑和兼顾各种利益或意见(听证会制

18、度)8.行政干预、行政检查、行政制裁(1)行政干预：对社会行为主体行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止(2)行政检查：对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定进行检验、对照和评定(3)行政制裁：以政府为行为主体做出各种行政纪律处分和处罚的总称9.行政支持、行政救济、行政服务(1)行政支持：政府依据一定的价值判断所采取扶持其发展的政策行为(2)行政救济：政策目的不是为了促成发展，而是为了解决存活问题(3)行政服务：政府的基本功能就是提供服务A、现金给付，如，孤老、残疾人、失业、贫困救济等；B、税收和费用减免，如，设定社会贫困线并减免低收入者所得税，减免低收入家庭孩童上学费用等；C、兴建救济设施

19、，如，兴建孤儿院、养老院及收容所等。行政管理学的研究内容、方法和特点德国学者冯史坦因：最早使用“行政学”一词，1865年行政学，行政法意义上使用“行政学”一词。美国学者伍德罗威尔逊：1887年在哥伦比亚大学政治学季刊上发表的行政学之研究一文，被公认为行政学产生的标志。一、行政管理学的研究内容1.怀特：组织原理、人事行政、财务行政、行政法规2.古立克：“七要素”理论（POSDCRB）计划(Planning)、组织(Organizing)、人事（Staffing)、指挥(Directing)、协调(Coordinating)、报告(Reporting)、预算(Budgeting)3.张金鉴：“15

20、M”理论目标(Aim)、规划(Program)、人员(Men)、经费(Money)、物材(Materials)、组织(Machinery)、方法(Method)、领导（Command）、激励(Motivation)、沟通(Communication)、士气(Morale)、协调(Harmony)、及时(Time)、空间(Room)、改进(Improvement)二、行政管理学的研究方法1.定性研究方法通过对政府管理过程的一般描述，以基本的管理理论和管理实践为基础，总结、提炼符合政府发展，符合人类追求公平、正义之管理模式的一般规则。2.定量分析方法随着行政管理科学化，定性分析方法逐渐为定量分析方

21、法所取代，更多主张定性与定量结合的方法。、3.案例分析方法属于经验性研究方法，即通过对政府管理中的典型实例的分析，从管理过程、决策思路、政策评估、经验教训等层面进行总结，验证行政管理的一般规律或原理，进而达到提升政府管理水平的目的。三、行政管理学的学科特点1.综合性理论知识的综合性；研究内容的综合性2.实践性政府行政管理是对政治的执行和推动的过程。3.系统性政府组织的系统性；管理功能的系统性；行政行为的系统性。4.发展性适应政府在新的社会历史条件下行政管理的需要四、行政管理学与相关学科的关系1.行政管理学与政治学行政管理学是从政治学的母体中分离出来的分支科学；政治学：研究国家的基本理论和制度，

22、如国家的起源、国体、政体、民族、宗教等。行政管理学：研究政府体制和政府行为等行政现象2.行政管理学与行政法学行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，研究和规定公共行政管理的法律规范,包括行政、处罚、合同、复议、行政诉讼等。3.行政管理学与企业管理学企业管理学主要研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增加利润。4.行政管理学与社会学社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科；行政学是其中的一部分。行政管理学的演进及我国行政管理学的历史与现状一般认为，行政管理学发端于19世纪末，以威尔逊的行政学之研究一文为标志。一、早期行政研究时期1.威尔逊：批判美国民主政治体制的弊端，主张重新认识权力

23、和授权，认为“巨大的权力和不受限制的自由处置权限在我看来似乎是承担责任的不可缺少的条件”；“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多”，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面；认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中；一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。2.古德诺：最有代表性的著作是1900年发表的政治与行政；全面系统地论述了两分法理论，提出“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”；行政学不研究政治问题，主要研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准；提出将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中

24、立。二、传统行政管理时期传统行政管理时期以美国人泰罗于1911年发表的科学管理原理一文为开始标志。科学管理理论是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括。美国人泰罗、法国人法约尔、德国人韦伯最具代表性。1.泰罗1911年发表科学管理原理，泰罗被称为“科学管理之父”。把管理的理论和原则、方法移植到行政理论中A.任务管理：单位时间里工人完成的工作量；B.标准化管理：将计划和执行分开，成立“计划室”，完成标准化管理C.管理阶层的出现：所用权和经营权的分离2.法约尔1908年发表论一般管理的原则，1916年发表工业管理与一般管理，首次系统提出管理的五要素理论。A.六大类基本活动（6种基本职能）

25、：技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政管理活动。B.五要素理论：行政管理活动分为计划、组织、指挥、协调、控制。C.管理的协调原则：分工、权力与责任、纪律、统一指挥、个人利益服从整体利益、报酬、集权、等级链与跳板原理、秩序、公平、人员稳定与首创精神、团结精神。3.韦伯“组织理论”之父，官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政学的最重要理论之一。A.官僚模型：不包含“官僚主义”的意思，表明组织设计的规范和特点；B.组织的基础：权力；a.传统权力：世袭而来，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊尊重，如英国、日本的皇室；b.超人权力：个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权威；c.法定权力：选举而来，来自法律和社会契约