税收经济学第8章税制改革经济学

1、第8章 税制改革经济学税收经济学8.1税制改革与税制设计8.1.1什么是税制改革税制改革就是为了增进福利水平而通过对税收的设计和结构进行边际调整，在现实中，就是政策制定者对现行税率作边际的改动。 税制改革有各种不同的形式，如税率提高或下降，税收档次、税收门槛（免征额）、税基的变化，新税的实施或旧税的废除，税制结构的变化等等。某个主要税种的指数化（通货膨胀下）和管理、程序方面的重大变化都属于税制改革。8.1税制改革与税制设计8.1.2 税制改革与税制设计 税制改革与税制设计不同。税制设计是在一张白纸上进行的。税制设计是针对伊甸园、罗尔斯的初始状态、洛克、休谟、卢梭的社会契约的。税制改革是对现有税

2、制结构的改变。在现实中，相对于税制设计的一揽子特征，税制改革是零碎的和动态的。 8.1税制改革与税制设计8.1.2 税制改革与税制设计 （1）功利主义原则和税制改革黑格（Robert M. Haig）与西蒙斯（Henry C. Simons）： （81）其中：I表示所得；C表示消费；表示净财富的变化。8.1税制改革与税制设计8.1.2 税制改革与税制设计 （1）功利主义原则和税制改革 最优税制设计理论隐含着个人只活一个时期的假定，即一种稳态。最优税制设计理论忽略了经济行为参数的不确定性。在税制改革中，参数的不确定性更重要，因为动态过程提供了学习的机会。这意味着：任何时期的最优税制结构取决于过去

3、的税率历史；最优税制变化可能比信息价值被忽略的大。8.1税制改革与税制设计8.1.2 税制改革与税制设计 （2）绝对横向公平对资本和劳动所得课税变化相同。在长期稳定状态中，没有横向不公平，如果所有偏好相同，且只有一种能力。明显的税收优势会被工资率或资产价值的差异所抵消。但在短期内，税法的变化会引起同样富裕的个人遭受不同的损失。最优税制改革要求在横向不公平与功利主义原则的通常含义之间平衡。8.1税制改革与税制设计8.1.1什么是税制改革（3）法定财产权利 产权是根本的观点，不应与功利主义的观点相混淆。对于市场经济的有效运作来说，产权和不改变规则的可信赖度是必要的。哈佛大学哲学系教授诺齐克认为，产

4、权让所有税收不公正。在一定程度上，保护私人财产是法律传统的一部分，意外地减少财富的税制改革带来失望预期，一定是不公正的。 8.2税制改革目标与程序8.2.1税制改革目标 （1）提高经济效率 专栏81 公平税负不会影响外资 自2010年12月1日起，中国政府开始对外商投资企业、外国企业及外籍个人（以下统称外资企业）征收城市维护建设税和教育费附加。从此，内外资企业城市维护建设税和教育费附加制度实现了统一。 长期以来，中国对外资企业在税收上实行特别优惠的“超国民待遇”。这在特定时期有特殊的意义。在改革开放初期，国内经济环境从总体上看更有利于国有企业，无论在获取银行贷款上，还是在得到财政补贴等多个方面

5、上，国有企业都能得到政府的支持。对外资在税收上实行“超国民待遇”，有利于吸引外资，有利于外资企业在中国的发展。 随着社会主义市场经济体制改革目标的提出，随着市场化改革的深入，各种有利于内资企业，特别是国有企业的各种优惠条件也逐渐消失。随着国有商业银行的股份制改革、外资银行的引入、股份制商业银行的发展，商业银行在发放贷款时更多的不是看企业的身份。营利性国企在获取银行贷款上已基本没有优势可言。外资企业只要在市场上有竞争力，同样能够获得金融支持。随着政企关系的调整，国企也不再能够因为国企身份而得到政府的财政补贴。 专栏81 公平税负不会影响外资 在其他政策上，国企也没有什么特殊的政策支持。在现实中，

6、政府对企业更多的是平等对待。这样，再单独对外资企业实行税收“超国民待遇”，显然是不合理的。也正因为如此，1994年中国在商品税制上实现了内外资的基本统一，2008年企业所得税制也实现了统一。在此之前，个人所得税制也基本上实现了统一。当然，个人所得税制距离全面的统一税制还有一步之遥。在工资薪金费用减除标准上，外籍个人所得税除了扣除2000元之外，还可以额外扣除附加费用3200元，享受较轻的税负。 税收的“超国民待遇”影响了内资企业的发展，尤其不利于内外资企业之间的公平竞争。国有企业的政策优势在失去，而对于从来没有拥有这些优势的民营企业来说，劣势更是明显。况且，民营资本在发展中还经常遭遇政策“玻璃

7、门”。这种局面迫切要求税收待遇统一，以塑造内外资企业之间的公平竞争环境。 2009年，全国城市维护建设税的规模为1544.11亿元，占当年全国税收总收入59521.59亿元的2.59%。2008年，教育费附加为650.85亿元。应该说，与税收收入相比，二者的负担并不重。 专栏81 公平税负不会影响外资 统一征收城建税和教育费附加无疑会增加原先不缴纳这些税费的外资企业的负担，但是，不同企业所受的影响不同。对于绝大部分外资企业来说，因为城建税和教育费附加是附加税费，仅在货物和劳务税的基础之上附加征收，所增加的负担是非常有限的。即使是小外资企业，也不会仅仅因此而遭到淘汰。决定企业生存的最主要因素不是

8、这种占企业流转额或营业额比重很低的附加税费，而是企业的市场力量。企业在市场中的竞争力，才是决定企业能否生存的关键。当然，在现实中不排除极少数企业，本身已经处于市场淘汰的边缘，突然增加的附加税费可能会加快它们被淘汰的进程。 一些外资企业时不时发出中国投资环境恶化的声音，这是很正常的事情。只要出台一些有损它们利益的措施，它们就很容易发出此类声音。 但是靠税收“超国民待遇”来发展的企业是不会长久的。所有投资者都应该认识到这个问题。投资从根本上说应该是市场、资源、效率导向型的。外资看重中国，是因为中国存在一些优势。中国人口多、市场大、经济发展快，且有很大的发展潜力。国际金融危机发生之后，欧美等发达国家

9、经济增长滞后，中国的相对优势更加明显。较早企稳的中国经济、较为活跃的国内市场，才是外资所关注的投资主要因素。 专栏81 公平税负不会影响外资 外资到中国，有发达国家产业转移的因素，即产业向产品消费地转移和产品生产向成本低洼地转移的因素。早期来到中国大陆地区的外资，许多是投向劳动密集型企业的，看中的是当时中国的低劳动力成本。现在，随着经济的发展，部分低工资的成本优势正在发生转变。如果企业不在其他方面下功夫，那么其结果必然是最终退出中国大陆地区。随着中国经济发展方式的加快转变，更适合中国的外资应该是与高技术、新兴产业关联较为密切的资本。这样的外资，在中国将如鱼得水。 税收的根本目的是为公共服务融资

10、。城市维护建设税是为筹集城乡维护建设资金而征收的；教育费附加是为扩大教育经费来源、保证教育开支需要而设立的。国务院早在1985年和1986年就分别颁布了中华人民共和国城市维护建设税暂行条例、征收教育费附加的暂行规定。内资企业一直在负担城建税和教育费附加，但外资没有。 专栏81 公平税负不会影响外资 1994年之后，外资企业也不再缴纳工商统一税，而转向适用增值税、消费税、营业税。现在，适用新的货物和劳务税的过渡期早已结束，外资企业同样享受了各级政府提供的公共服务，就没有理由只缴纳增值税、消费税、营业税，而不缴纳在此基础之上课征的附加税（费）了。 随着中国大陆地区公共服务的改善，企业的生产经营成本

11、实际上也大大下降了。回归本质，作为社会成员，享受公共服务，必然要承担相应的成本。无论是城乡建设，还是教育，都属于公共服务。外企享受公共服务，缴纳相应的税费也是合情合理的。 专栏82 1986年美国税制改革 美国1986年税制改革是第二次大战以来最重要的一次改革。其旨在通过限制税收避难所、降低公司税率、消除资本利得的特殊待遇，促进公平竞争。因此，资本利得、劳动所得、非劳动所得按照统一税率课税。1986年以来，其他的税收立法又一次让劳动所得的税率高于资本利得，资本利得又获得了税收优惠待遇。1991年，资本利得的最高税率为28%，劳动所得的最高税率为31% 。1993年，劳动所得最高税率攀升至39.

12、6%。 1986年税制改革的其他内容包括: 减税。最富裕的工人的最高边际税率下降了44%，从50%下调到28%。其他富裕个人的税率也相应下调。 扩大税基。以应对个人和企业逃避税收。 简化税制。 取消投资税收抵免。取消短期折旧表和加速折旧。 个人退休金账户扣除。高收入纳税人扣除取消。银行坏账扣除。19691986年，为了公司所得税，银行可以从收入中计提坏账准备。1986年税制改革法案允许总资产在4亿美元或以下的银行继续计提，但大银行只能在当年扣除实际坏账损失。 8.2税制改革目标与程序8.2.1税制改革目标（2）促进社会公平 （3）促进宏观经济稳定 （4）简化税制，降低税收征管和遵从成本 8.2

13、税制改革目标与程序8.2.2税制改革的程序 第一，近年来实施大规模的减税和新的税收优惠，破坏了人们对税制的信心。富人不断增加税收庇护所，减少或免除的应纳税款尽人皆知。 第二，除了原先的税制改革者，还有新的推动低税率的供给学派加入。 8.2税制改革目标与程序8.2.2税制改革的程序 第三，财政部及其支持者从一开始就强调基于经济因素的配置资源的重要性，而非税收。第四，美国总统对税制改革的支持是重要的。立法已经通过。 8.2税制改革目标与程序8.2.2税制改革的程序 第五，参议院和众议院中两党有影响的议员支持宽税基、低税率的改革。第六，财政部、税制联合委员会、筹款委员会、财政委员会的成员和职员，是税

14、制改革的坚定支持者。做好各种准备工作，这是政治现实。8.2税制改革目标与程序8.2.2税制改革的程序税制改革中需要了解诸多信息，包括：改革对税收收入的影响；改革收入的归宿；每个居民在社会福利中的权重，以加总税改给不同个体带来的得失（Jha，1998）。和可以通过家庭支出调查和研究总体税制得到，则较难，因为涉及复杂的价值判断。8.2税制改革目标与程序8.2.2税制改革的程序解决方案有两个：一是把注意力放在帕累托改善性质的税制改革上，避开分配问题；二是采用功利主义或罗尔斯主义的社会福利函数，或阿特金森测算社会福利的方法。8.3 税制改革的政治经济学 专栏83 澳大利亚所得税改革分阶段目标建议Jam

15、es and Edwards（2008）对澳大利亚所得税改革提出了一般方法，共分10个阶段：（1）识别税制目标。（2）确立实现各种目标的不同方法。（3）基于经济准则进行分析。（4）设定具体化征管约束。（5）识别不同风险。（6）行为分析。（7）考虑不同政策之间的关系。（8）形成策略。（9）计划和实施包括预期结果在内的策略。 （10）监测和评估计划的策略。 8.3 税制改革的政治经济学 8.3.1 收入中性的所得税制改革的政治经济学发达国家的税制结构基本上是以所得税为主体的，税制改革不能过多地影响税收收入。就收入中性的所得税制改革而言，政府旨在削减扣除机会，以扩大税基来换取降低税率的机会。 许多欧

16、洲大陆国家所得税税率高，且有着极端复杂的规则。 8.3 税制改革的政治经济学 8.3.1 收入中性的所得税制改革的政治经济学 人们因此宁愿要一个较简单的所得税制，即宽税基、低税率的税制。因此，收入中性的所得税制改革的政治经济学是重要的。复杂的所得税制，扣除超过一种可能性。政府要通过削减或者取消一种、几种或者所有可行的豁免扩大税基，以换取低税率。但是，任何具体建议在政治上要可行，一定要赢得多数选民的支持。8.3 税制改革的政治经济学 8.3.2延迟税制改革方案生效日期 延迟税制改革的生效日期可以大大降低和改革相关的横向不公平。实施税制改革时推迟生效日期，可以降低个人依靠现行法律决策所引起的随意损

17、失。 8.3 税制改革的政治经济学 8.3.2延迟税制改革方案生效日期 第一，对于影响劳动所得的税收变化来说，足够长的延迟可以消除所有的横向不公平。 第二，延迟生效日期降低了个人损失的现值。 第三，新税制将实施的消息将导致得到较少优惠活动的资源流入下降。 专栏84 税制改革的“财政幻觉”重的，让你感觉轻，这是一种幻觉。轻的，让你感觉重，这同样是一种幻觉。税收，即使很重，但如果不是直接从你的口袋里拿钱，那么你的感觉也是很轻的，甚至是什么感觉都没有。税收，即使很轻，但如果是从你的口袋里直接拿钱，那么你的感觉也会很重，而实际上总税负并没多少或没增加多少。税收，就这样有了一种“财政幻觉”。 税收的轻重

18、在很多时候都是一种感觉。 车船税是一种没提供多少税收收入，但容易让人感觉很重的税种。2009年为186.51亿元，仅占当年税收收入的0.31%。但是，车船税法草案征求意见时，展示给公众的是一份多数“有车一族”负担要增加的方案。遭人嫌很自然，争议多多也不奇怪。吊诡的是，车船税到底是财产税还是环境税都没说清楚，让人摸不着脑袋。那份草案分明显示车船税是环境税，但有关解释不支持这种看法。车船税是纳税人直接负担的，因而是一种对税收负担不容易产生税负轻幻觉的税种。 专栏84 税制改革的“财政幻觉” 消费税实际上很重。但如果不和外面的世界做比较，纳税人重税负的感觉可能不会很明显。许多商品的价格中已包含了消费

19、税，价格高往往是因为税高。中国大陆地区众多奢侈品价格高昂，消费税功不可没。有机会出去走走的公民，采购点低价的商品，却可能在入境时遭遇海关的围追堵截。补税让人总是有点心不甘情不愿。直接支付税款，真真切切感受到税收负担，轻税负的“财政幻觉”也就没了。 再来看把燃油税吸收进去的消费税。想当年，燃油税改革之际，公众似乎没太多反应。原因之一就是，我们买油的时候，支付的从来都是价税合一的价格。当时油价低，将税收偷偷地藏在里面了。而一旦国际油价稍涨，我们真正要支付的油价就会猛然上升。此时，我们更多的是纳闷：国际油价与当年的最高位相比，距离遥远，但现实中我们用油的价格已是历史最高水平了。此时，我们才清楚，在很

20、大程度上这是燃油税在作祟。油价低时乘机加税，貌似改革的好时机，但是，从此之后，再想利用这样的机会，公众的警惕性就会提高。一时可以，一世难矣。接下来燃油税要再次提高，难度可就大了。哪怕是以时下流行的节能减排加以回应，纳税人也不一定买账。 专栏84 税制改革的“财政幻觉” 环境税的开征同样是以节能减排为理由的。这种增税改革是让纳税人对高品质环境充满了期待的。但是，如果开征了环保税，环境品质没有得到根本性的提高，那么纳税人又会是怎样的心情？至少，到那时，一种将环保税视为环境改善“救星”的幻想就会破灭。环保税开征之后，环境改善的“财政幻觉”也会随之消失。也许，人们可以在污染环境的治理上发挥一定的作用，但对于气候变化中人类的作用，在科学上都无定论。至少，中国科学院前副院长、著名气象专家竺可桢先生早就指出，中国历史上隋唐是气温较高的时期。那时，现代工业还不知道在哪里。 房产税又是一个会产生“财政幻觉”的税种。在其他条件不变的情况下，对个人住房开征房产税之后，由于税收的资本化，房产的价格会下降。这实际上是一种“财政幻觉”。这种“下降”最多是一种“朝三暮四”式的下降，这种“下降”是和未来每年税负增加联系在一起的。如果算上资金的时间价值，拥有房子的人所付出的并没有真正下降。更可能的结果是，按揭买房的人每年除了按期偿还贷款之外，很可能