沙漠参考资料化治理需要新思路

1、沙漠化治理需要新思路土地沙漠化不仅是一个重大的生态环境问题， 也是我国所面临的一个非常严峻的社会经 济可持续发展问题。我国的沙漠及沙漠化土地面积约为160 7 万平方公里，占国土面积的 167。当前我国沙漠化土地面积正以每年 2460 平方公里的速度扩展， 而且还有 加速扩大的趋势。 沙漠学专家、 中国科学院寒区旱区环境与工程研究所研究员樊胜岳对 此颇为关注。他在近日接受记者采访时提出：久治效不显，措施要反思，应拓展沙漠化 治理的新思路，努力形成沙漠化防治的生态经济模式。大量的研究结果表明， 沙漠化产生的根源是人口对土地的压力过大造成的。因此沙 漠化的治理应该从提高沙漠化土地的承载力，减缓和消

2、除过重的人口压力的角度入手。 然而，令人深思的是，沙漠化治理却是采用间接迂回的方法。我国在沙漠化防治方面采 取的措施很多，可以归纳为以下两个方面：种树种草。 当植被盖度达到 30以上时， 土壤风蚀就会基本消失。 种树种草治 理沙漠化的措施， 就是基于控制土壤风蚀的原理提出的。 在沙漠化发展严重的农耕地区， 主要采取把部分已经沙漠化的耕地退还为林地和草地的方法， 以达到沙漠化土地恢复的 目的。但由于区域内一部分土地种树种草，与本区域内另一部分土地承载力的大幅度跃 升，没有协调同步，或者仅考虑到种树种草，而未在建设基本农田、大幅度提高单位土 地的产出水平上下功夫，导致种树种草与本已过重的人口压力之

3、间矛盾日趋激烈。围栏封育。在草原地区牲畜压力过大，过度放牧造成了土地沙漠化。治理的方 式通常采用 “围栏封育 ”，即把草场划分成若干小区， 使围起来的草地因牲畜压力的消失， 而自然恢复。樊胜岳说，围栏封育，建设 “草库仑 ”，实行划区轮牧的做法，本身没有把区域内的 人畜压力释放出去。围起来的地方，沙漠化有所逆转；没围起来的地方，由于人畜压力 的加大，植被破坏更加严重，势必造成沙漠化的继续加剧。他认为，当前沙漠化的治理 措施，主要侧重于恢复植被、控制土壤风蚀，而没有直接从沙漠化的根本原因，即消除 造成沙漠化的人口压力入手，这是沙漠化治理成效不够显著的主要症结所在。那么，沙漠化治理新思路是什么呢？

4、樊胜岳认为， 虽然沙漠化的产生是从植被破坏产生土壤风蚀开始的，但沙漠化的治 理却不能仅仅限于种树种草， 而是要从解决沙漠化土地上过重的人口压力出发，从经济 学、生态学和沙漠学相结合的角度，把沙漠化治理与农村经济发展有机结合起来，形成 沙漠化防治的生态经济模式。 在这个模式中， 沙漠化治理应该按照降低土地上的人口压 力和形成稳定生态系统的总体目标，有层次、按时序进行。首先，种树种草与提高农田产量同步进行。通过施用高新技术、改造生产要素组合 条件，提高未沙漠化土地粮食产量，使沙漠化土地的承载力发生跃迁，从而减缓或消除 人口压力。与此同时，施行退耕还林还草，推广应用沙地造林和农田防护林带技术，初 步

5、建立起防沙体系，使沙漠化土地初步得到治理。值得注意的是，种树种草和沙漠化土 地承载力的跃升应同步进行。 前者离开了后者，沙漠化的治理由于没有去除沙漠化的根 源，而效果不佳；后者离开了前者，在强烈风蚀下不可能实现。随着科学技术的不断进步， 人工可调节水肥因子在技术上具备了越来越大的可操作 性，从而为沙漠化治理开发中新技术的使用，拓展了广阔的空间，对作物的优质高产提 供了保障。例如，内蒙古乌兰察布盟后山地区地处农牧交错带，土地沙漠化严重。一些 地方实行的地膜玉米技术， 可使粮食产量由亩产 100 多公斤提高到 600 公斤。粮食产量 的增加，为农业内部的结构调整提供了可能空间。当地推行的 “进一退

6、三 ”措施，也就是 种一亩地膜玉米，退耕三亩沙漠化土地，改种拧条等治沙牧草，使当地的沙漠化进程迅 速得到遏止并开始逆转。据了解， 沙漠化治理的技术已经比较成熟。中国科学院在不同类型的地区形成了不 同的沙漠化治理的技术体系， 主要有植物治理措施和工程措施两种。植物治沙主要包括 建立人工植被和恢复天然植被以固定流沙。而设置各种人工沙障或喷洒化学固沙制剂 等，用以阻截流沙，这类治沙技术统称为工程措施。治沙的工程措施一般是临时性的， 旨在稳定沙面，为在沙丘和风蚀地上建立人工植被或恢复天然植被创造稳定的生态环 境。其次，调整农业结构，大力推广粮草间作，将牧草引入农田耕作系统，发展粮食 饲料 经济作物的三

7、元结构种植模式，培肥土壤，生产优质原料，大力发展畜牧业，丰 富农业结构，形成稳定的生态农业系统。第三，推进农业产业，引导农民致富。沙漠化地区并非都存在粮食紧缺的问题，我 国农牧交错地区有些地方粮食已自给有余，但当地农民在致富心理的促使下，退耕还林 还草、调整农业内部结构等工作仍然进展缓慢。毛乌素沙地的许多农民挖甘草致富，使 土壤结构严重破坏，沙漠化现象再度恶化。可见，提高沙漠化地区农民的经济收入，也 是治理沙漠化的关键一环。樊胜岳说， 沙漠化地区要大力推进农业产业化，解决畜产品和农产品小生产与大市 场的矛盾。发展以农产品为原料的加工业，逐步形成具有特色的轻工业企业，提高农民 收入，从而稳定拉动

8、农业结构调整，使沙漠化地区由农业发展阶段向工业阶段过渡，使 生态系统中过度的人口压力， 沿着产业链条从农业内部传递到工业和第三产业中去，只 有这样，才能从根本上消除土地沙漠化。防沙治沙运营新模式：营利性治沙的法律机制研究防沙治沙运营新模式：营利性治沙的法律机制研究王彬辉 *摘要：沙漠化是我国最严重的环境与社会经济问题之一。利用市场机制防沙治沙是治沙事业发展的必然趋 势。本文重点研究了利用市场机制防沙治沙的新模式：营利性治沙的法律规定及其意义，并对保障其实现 提出几点建议。关键词：防沙治沙 营利性治沙 法律规定中图类分号： D922.69 文献标识码： A我国是一个土地沙化非常严重的国家，这对我

9、国经济和社会的可持续发展形成了巨大的威胁，同时 “沙进人 退”也威胁着我国民众的生存空间。依法防治沙漠化已经刻不容缓。我国政府一向十分重视沙漠化的防治工 作。自 50 年代起就逐步开展了大规模的沙漠化防治工作， 先后启动了一批重点生态建设工程， 创造了一大 批成功的实用技术和开发治理模式，发布了一系列法律法规和具体政策。但有关沙漠专家指出，我国沙漠 化防治工作始终面临着 “局部治理、整体恶化 ”的尴尬局面。造成这种局面的原因很多，防沙治沙运营模式 过于单一化是重要原因。 随着市场经济时代的到来， 营利性治沙将成为防治沙漠化事业中崭新的运营方式， 它将有力地推动我国防沙治沙工作深入有效地开展，对

10、保护我国生态安全，建设秀美家园有着重大意义。一、防沙治沙的基本模式：政府部门性治沙因为防沙治沙工作任务艰巨，综合性、系统性很强，需要动员和组织社会上大量的人力、物力和财力，没 有人民政府的直接领导是不可能完成的。另外，沙漠化防治是一项公益性很强的事业，是一项宏大的环境 保护和生态建设工程，其经济效益往往是潜在的和长期的，这些都限制着社会力量参与治沙活动，所以政 府应是治沙工程的主要承担者。为此防沙治沙法明确规定了政府的治理责任，第 23 条规定： “沙化土 地所在地区的地方各级人民政府，应当按照防沙治沙规划，组织有关部门、单位和个人，因地制宜地采取 人工造林种草、飞机播种造林种草、封沙育林育草

11、和合理调配生态用水等措施，恢复和增加植被，治理已 经沙化的土地。 ”第 32 条规定： “国务院和沙化土地所在地区的地方各级人民政府应当在本级财政预算中按 照防沙治沙规划通过项目预算安排资金，用于本级人民政府确定的防沙治沙工程。在安排扶贫、农业、水 利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目时，应当根据具体情况，设立若干防沙治沙子项目。 ”这样规 定既能保障有大量稳定的资金投入，又能保证资金足额到位，以解决防沙治沙所面临的资金严重短缺的问 题。建国以来，我国政府先后实施了三北防护林、防沙治沙工程、水土流失综合治理工程等一系列重大生态建 设工程，取得了明显的生态、社会和经济效益。二、治沙新模式：营

12、利性治沙产生的必然趋势在传统观念中，很多人存在着一种认识上的误区，把防治沙漠化看成是以改 善生态环境为单一目标的社会公益事业，是游离于经济活动之外的一种特殊活动，防沙治沙是应该由政府 承担的责任或义务，因此在实践中防沙治沙都是由政府规划、立项，政府投资治理和管理。其实沙化土地 的治理，不仅有巨大的生态效益，还有可观的经济效益，是经济活动的特殊形式。所以现行这种政府单方 治沙的运作方式最大的弊端就在于它是一种非市场化的活动，不按经济规律办事。由此造成了两方面的严 重后果： 其一，政府环保负担过重，资金投入短缺，严重影响了治沙事业的发展。按照沙区防沙治沙工程投资的一 般情况预算，治理一亩沙化土地，

13、包括建立防护林带，植树种草和建立人工沙障等，需要4-6 年，平均每亩需要投资最低限额为 300 元左右。 按照这个标准计算， 要将可以治理的 52.9 万平方公里的沙化土地基本 治理好，需要投资约 2340 亿元，这个数额尚不包括具有明显沙化趋势土地的预防费用。而“八五 ”期间，国家每年预算内基本投资仅仅 3000 万元用于全国防沙治沙工作。与治理面积需要相比，实在是杯水车薪。 其二，不利于调动社会公众参与治沙活动的积极性。由于沙化土地经过治理，可以成为耕地、宜林地、宜 牧地，并能产生可观的经济效益，一些有远见、有胆识的企业家开始看好沙漠的治理与开发。如全国十大 扶贫状元张江平整合一批国有和民

14、营大企业的资本、技术、人才和管理优势，组建成光彩事业国土绿化整 理有限公司，并已着手在乌兰布和沙漠治理开发 200 万亩沙地。 另外还涌现了一批以石光银、牛玉琴等 为代表的农牧民治沙大户。但是在治沙活动中，治沙者们都会遇到比如审批程序复杂；优惠政策，不能落 实；治沙产业产权不明晰等等这样或那样的问题，大大挫伤了社会力量参与治沙的积极性。归根结底，是 因为目前我国现行的运作模式，缺乏经济驱动机制，市场起不到资源配置的基础性作用，缺乏激励企业、 个人和其他社会团体从事沙漠治理和开发的政策和管理措施。环境保护要改变计划经济体制下形成的发展模式，适应市场经济体制的要求，形成以市场调控为主的环境 保护自

15、我发展的内在机制，使环境保护走上市场化、产业化发展的道路，是今后我国环境保护发展的必然 趋势。 所以通过改革，制定法律，完善相关的政策和管理措施，建立以市场为导向，企业、个人和其他社 会团体投资沙漠治理与开发的运作模式，是防沙治沙事业发展的方向三、营利性治沙的法律保障为鼓励社会力量积极投身到沙漠化防治工作，早在 1991 年国务院就下发了关于防沙治沙工作若干政策 措施意见的通知，国家税务总局还下发了关于对治沙和合理开发利用沙漠资源给予税收优惠的通知， 地方各级政府也先后出台了 “谁开发，谁治理，谁受益 ”，“继承沙荒地使用权 ”等一系列优惠政策，在造林方 面沿用了 “谁造谁有 ”的林木所有政策

16、，均起到了一定的作用。但从总体上看，存在着以下两个方面的不足： 第一， 有关治沙和合理开发利用沙漠资源的政策法律地位过低，缺乏法律权 威性。从发布文件的机关和文件的性质可以看出，此类文件不是属于法律法规，甚至算不上行政条例，尤 其是缺少有关的惩罚措施，这就使得这些政策的落实、执行大打折扣。第二， 相关的法律和政策不配套。与沙漠化防治有关部门的法律法规，分散 在环境保护法、森林法、农业法、草原法、矿产资源法、土地管理法、水土 保持法等多个法律中，除水土保持法是一个关于水土流失（与水蚀荒漠化有关）预防与治理的专项 法律以外，其他或者仅有原则性规定，或者仅规定某一条或几条措施。而且其中都没有运用市场

17、机制治理 沙化土地的规定。另外，相关的政策也不健全。比如社会团体和个人治理沙漠的行为多是以跨地区、跨行 业、跨所有制的方式出现，而现行的土地使用和开发政策、林业政策、农业政策在这方面几乎没有明确的 规定。上述问题的存在给社会力量介入沙漠化防治工作带来了一定的难度。防沙治沙法作为防治沙漠化的专 项法律，在第一章总则，第四章沙化土地的治理，第五章保障措施，第六章法律责任中列有专门的法律条 文对此问题进行了明确、系统的规定，使营利性治沙活动纳入法制化的轨道。具体内容如下： 第一，建立社会化投资机制。该法第 3 条第一款第六项规定： “（六）国家支持与地方自力更生相结合，政 府组织与社会各界参与相结合

18、，鼓励单位、个人承包防治； ”这条基本原则包括两个方面的含义： 1、明确 政府在防沙治沙中的主要治理责任。 2、鼓励社会力量参与防沙治沙。防沙治沙资金需求量极大，我国是一 个发展中国家，经济发展对资金的压力较大，国家能够投入沙漠化防治的资金有限，而沙化土地所在地区 又多属于贫困地区，当地政府经济能力十分有限。所以鼓励单位和个人承包防治，社会各界参与防沙治沙 是治沙工作发展的必然趋势。该项基本原则的规定正是在法律上肯定社会投资者的合法地位，这标志着我 国已经从过去的治沙应由政府包揽的认识误区中走出，在做法上开始由政府单方责任向国家主导和社会多 方参与转变，建立 “国家投资、地方统筹、社会参与 ”

19、的多渠道并存投融资机制，实现治沙投入多元化。这 是解决资金需求的最好手段。社会力量可以是本国企业和个人，也可以是外国企业和个人，特别支持具有 治理条件和市场开拓能力的国有大中型企业利用资产和技术优势，实行强强联合，优势互补，组建治沙企 业集团。其实在环境保护中实行投入多元化，并非是治沙活动中首先提出。早在 1993 年浙江省委、省政 府适时推出了 “稳定完善林业生产责任制，提倡多种形式合作造林 ”的政策。大力推进林业股份合作制。各 地采用拍卖（受让）、租赁、承包、股份合作制等多种灵活的方式吸引社会资金参与开发林业，极大地激 发了社会各界投资开发林业的热情，形成了以国家投入为导向、县乡投入为启动

20、、社会个人投入为主体， 全社会办林业的新格局。多方资金的注入使造林的科技含量大大提高，特别是工商企业的介入不仅带来了 资金， 也带来了先进的经营方式与管理思想， 这一切使绿化造林走上了一条良性循环的道路。 在治沙实践 中，宁夏回族自治区自进入 90 年代以后，大胆改革传统的生态建设机制，采取拍卖、承包、租赁等形式， 鼓励和支持社会各界参与治理荒漠，开发既有生态效益又有经济效益的 “绿色产业 ”，走出了一条投资多元 化、以利益为驱动的防沙、治沙新路子。第二，制定优惠政策，鼓励和支持社会力量参与防沙治沙。该法第33 条第一款规定： “国务院和省、 自治区、 直辖市人民政府应当制定优惠政策， 鼓励和

21、支持单位和个人防沙治沙。 这是该法对国务院和省一级地方政府就鼓励社会化治沙制定优惠政策提出了明确的要求，是行政机关的职 责，是具有法律的约束力。这就保证了优惠政策的制定和落实。该条第二款和第三款并规定： “县级以上地 方人民政府应当按照国家有关规定，根据防沙治沙的面积和难易程度，给予从事防沙治沙活动的单位和个 人资金补助、财政贴息以及税费减免等优惠政策。单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段免征各种 税收；取得一定收益后，可以免征或者减征有关税收。 ”对于从事防沙治沙活动的单位和个人规定给予资金 补助、财政贴息以及税费减免等优惠政策，一是考虑到防沙治沙的经济效益比其他产业要低很多，而且周 期

22、长，需要国家给予特殊扶持；二是可以加强治沙企业自我生存能力和发展后劲；三是可以鼓励更多的单 位和个人参与治沙活动。第三、保障防沙治沙者的合法权益。该法第3 条第一款第七项规定： “保障防沙治沙者的合法利益。 ”这条基本原则也是为了充分调动社会力量参与治理、合理开发利用沙漠的积极性而设立的。比如在沙化土地的 治理实践中，防沙治沙者经常遇到的问题是：土地权属不明、不稳和不适当，公私不分，权属多变，有义 务无权利，土地所有权人和土地使用权人的应有权益受到侵害。 在基本原则的指导下，该法第 26 条第一 款、第 34 条第二款规定就是对防沙治沙者的土地使用权的明晰， 为治理活动中各类土地的权属管理打下

23、坚 实的基础。该法第 34 条第一款规定： “使用已经沙化的国有土地从事治沙活动的，经县级以上人民政府依 法批准，可以享有不超过七十年的土地使用权。具体年限和管理办法，由国务院规定。 ”这主要是考虑到治 沙活动投资大、周期长、条件差、效益低，法律以土地使用权保障防沙治沙者的合法权益，同时明确给予 治沙者长于一般农用地的使用权期限，照顾了他们的经济利益，可以在更大程度上调动社会力量对治沙活 动投资、经营和管理的积极性。该法第 35 条规定： “因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自 然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。 ”这充分体现了 “资源有 价”的

24、环境经济学理论；也实现了治沙的生态效益和经济利益，从而解决了实践中治沙者 “捧着金饭碗讨饭 吃”，不能转让治沙成果的苦恼。四、加强对营利性治沙管理的法律规定目前营利性治沙项目中普遍存在着 “边治理、边开发利用、边破坏 ”、“以治理为名、行开发利用之实 ”、以及 “只重局部经济利益，忽略整体生态利益 ”等问题。从总体上看，开发者之所以投入资金从事这些开发利用 项目，就是要在尽可能短的时间内，最大限度地利用自然资源条件，以取得尽可能多的经济回报。这是符 合其追求利润最大化的经济本质属性的。但是防沙治沙毕竟是一项特殊的经济活动，它不仅要考虑其经济 价值，更要注重其生态效益，必须坚决贯彻 “保护和恢复

25、植被与合理利用自然资源相结合 ”、“改善生态环境 与帮助农牧民脱贫致富相结合 ”的基本原则。所以它应该是一门系统科学，治沙效果的好坏，取决于治理规 模、治理措施及治理工作完成后土地的保护和利用方式。不科学的治理和开发利用活动，不仅无法收到预 期的治理效果，还会导致更加严重的、难以挽回的损失。因此对于治理沙漠，不能靠企业领导拍拍脑袋， 想怎么做就怎么做，怎么有利怎么做；政府有关部门也不能以进沙漠 “论英雄 ”，只要有人向沙漠投资就行。 在沙区加强对营利性治沙项目的管理势在必行。归纳起来，防沙治沙法主要规定有三项管理措施：1、向主管机关申请制度。该法第 26 条第二款规定： “在治理活动开始之前，

26、从事营利性治沙活动的单位和 个人应当向治理项目所在地的县级以上地方人民政府林业行政主管部门或者县级以上地方人民政府指定的 其他行政主管部门提出治理申请，并附具下列文件 ”。通过一定的申请、批准程序确认对沙化土地的治 理权，可以规范管理沙化土地的治理利用，杜绝各种随意治理，也是切实落实统一规划，合理布局，综合 治理的具体体现。2、按照防沙治沙规划，制定治理方案。该法第 27 条规定： “本法第二十六条第二款第二项所称治理方案， 应当包括以下内容、 ”；第 28 条第一款规定： “从事营利性治沙活动的单位和个人，必须按照治 理方案进行治理。 ”这项规定表明，在对成片沙化土地进行治理前，应当由有一定

27、规划设计资格的单位对将 要实施治理的土地进行全面调查，根据治理者的能力，做出科学合理的治理方案，由有关主管部门按照防 沙治沙规划来进行审查。通过的治理方案是从事营利性治沙活动的单位和个人在治理活动中必须遵守的规 则，这有利于避免盲目治理，任意开发。3、实行治理后验收制度。该法第 29 条规定： “治理者完成治理任务后，应当向县级以上地方人民政府受理 治理的行政主管机关部门提出验收申请。验收合格的，受理治理申请的行政主管部门应当发给治理合格证 明文件；经验收不合格的，治理者应当继续治理。 ”通过检查验收，将治理与开发利用结合起来。对尚未达 到方案要求的，则需按照治理方案继续治理，直至达到治理目标

28、。这样一来，就可以保证治理一片，成功 一片。4、法律责任的规定。在 “法律责任 ”一章中，对于违反防沙治沙法规定进行营利性治沙活动而造成沙化 加重者的行为规定了严格的法律责任。该法第 40 条规定： “违反本法规定，进行营利性治沙活动，造成土 地沙化加重的，由县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门责令停止违法行为，可 以并处每公顷五千元以上五万元以下的罚款。 ”为了强调防沙治沙的治理方案的重要性，避免盲目治沙，第 41 条规定： “违反本法第二十八条第一款规定，不按照治理方案进行治理的，或者违反本法第二十九条规 定，经验收不合格又不按要求继续治理的，由县级以上人民政府负责受理

29、营利性治沙申请的行政主管部门 责令停止违法行为，限期改正，可以并处相当于治理费用一倍以上三倍以下的罚款。 ”为了保护治沙者的合 法利益，第 42 条规定： “违反本法第二十八条第二款规定，未经治理者同意，擅自在他人的治理范围内从 事治理或者开发利用活动的，由县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门责令停止 违法行为；给治理者造成损失的，应当赔偿损失。 ”从以上规定，我们也不难看出对于此类违法行为，防 沙治沙法主要适用民事、行政手段如责令停止违法行为、罚款、赔偿损失等制裁方式，并未适用刑罚制 裁，这种处罚力度是不够的。五、保障营利性治沙实现的几点建议1、正确认识政府在营利性治沙中

30、的作用。政府在营利性治沙活动中应该发挥宏观引导、监督和服务作用。 在市场化机制中，政府应该承担对治沙活动的区域规划、重点阶段划分、治理验收、治理方案咨询等任务， 使治沙活动在有序、规范、协调的状况下进行。关于这一方面，在前面 “加强对治沙项目的管理 ”中已有阐 述。另外，由于治沙是一项科技含量较高的治理活动，政府应向治理者提供科学技术方面的服务和指导。如该法第 24 条第 2 款规定： “县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，应当为公益性治沙 活动提供治理地点和无偿技术指导。 ”第 36 条规定： “国家根据防沙治沙的需要，组织设立防沙治沙重点科 研项目和示范、推广项目。 ”。2、

31、改进治沙企业的产权制度。过去，治沙者主要是政府，只有少部分有远见的民营企业和农牧民参与，防 沙治沙企业化无从谈起。但随着投资多元化机制的建立，特别是众多国内外资金的介入，要求明晰产权， 以保证投资者合法利益。对于治沙企业，应该考虑到其治沙活动投资高、周期长、条件差、效益低的特点， 改进产权制度。比如就其所有制形式来说，可以是国有，也可以是混合所有制，特别是积极推行非公有制， 更好的形式可以变为上市公司；就其经营管理方式来说，可以推行产权股份制，使投资者按照股份享有产 权，不参与经营；可采取入股参与经营的办法，使投资、建设、经营融为一体；还可以是承包、租赁、拍 卖（受让）、合作等多种形式。只有灵

32、活多样的产权形式，才能极大地激发社会各界投资开发沙产业的热 情。3、建立系统的治沙产业市场。防沙治沙是一个系统工程，需要有各方面的配套。比如，需要依靠科学技术 来高效率的治理；治理后的经济效益如何实现需要有资源市场等等。所以应该突破传统环保企业的概念束 缚，开辟多种形式的治沙企业市场，如服务市场、技术市场、运营市场、融资投资市场等，把企业的经营 活动贯穿于治沙活动的各个环节，这样才能摆脱治沙产业依赖政府的被动局面，转向依靠市场，并在市场 中不断发展壮大。4、尽快出台相关的环境经济政策，创造良好的外部环境。在市场经济体制下，逐渐利用经济的手段保护环 境是势在必行的。如埃及为鼓励国内外企业投资托西

33、卡治沙工程，提供的优惠政策有： 1 、凡在该地区进行 生产经营的公司、企业可享受 20 年免税； 2、对在该地区兴建项目所需的进口设备、原材料免除关税；3、对参与工程建设的公司提供购买新开发土地的优先权；4、政府贴息，向在该地区建设工、农业及其他项目的公司提供优惠贷款。 5、对在沙漠化地区投资者提供长期低息贷款。利率比一般商业银行低 36.4% 。由于 有这些优惠政策，挪威、英国、日本的公司和世界银行、阿拉伯基金会等以及埃及国内的一些大企业，纷 纷向托西卡工程投资或捐资。 8 从防沙治沙法的规定可以看到该法明确要求对治沙者给予优惠政策， 但这只是原则性的规定，只具有指导有关部门制定鼓励性经济政

34、策的作用。这是不够的。所以应该尽快出 台一些新的经济政策体系等等以弥补空白。如环境资源价格体系等等的建立。另外一些制度由于受传统计 划经济的影响，已经不能适应新的需求。以对治沙企业征税为例，现行的征税体系存在着缺乏对治理活动 有效的监测和评价，征收不能与实际治沙直接联系、刺激功能不强等问题。所以也应尽快改革有关的具体 制度，如设立减、免税费政策。5、强化行政监督管理。 过去只有政府单方进行治沙活动， 对行政监督管理自然资源保护工作的要求相对较 低。实行营利性治沙后，政府就会明显表现出行政管理能力不足、工作效率不高、对市场运行机制不熟悉 等方面的问题，这都会成为市场有效发挥作用的障碍。所以加强行

35、政管理能力，提高公务员素质是非常必 要的。在环境执法中存在着执法不严的情况。 据1996年7月30日中国环境报 报道，新疆无证乱开荒， 越权审批现象严重，造成了一些地方用水紧缺、草场退化等不良后果。由于缺水，尉犁、若羌的 73.3 万平 方公里草场退化，生态环境严重恶化。有法必依、执法必严，是保证营利性治沙正确方向的必要条件。宁夏：荒漠化治理取得明显成效 今天是世界土地荒漠化日。宁夏荒漠化治理取得明显成效， 2000 年以来， 14 万亩荒山、荒 滩如今已变成绿洲。宁夏电视新闻今天以头条新闻报道了宁夏治理荒漠化所取得的业绩。地处腾格里、毛乌素、乌兰布和三大沙漠包围之中的宁夏，全区有65的国土面

36、积和 90的人口受到不同程度的荒漠化威胁。 为了逐步消除荒漠化对宁夏经济社会发展和 人类带来的威胁，宁夏采取多项措施鼓励和支持全民治沙。中卫县中北村地处腾格里沙漠 的边缘， 20 世纪 70 年代中期沙漠前移，使 1 万多农民移民搬迁。在近几年的综合开发中， 中卫县投入资金修建了各种水利设施， 在沙漠中开垦荒地， 把 10 万亩沙荒地变成良田。 过 去从这里迁走的农民如今又搬了回来。建立了新中北村。在治理荒山荒漠化中，宁夏鼓励 个人和企业投资参与开发治理。 全区上百家企业投资开荒， 面积达 10余万亩。 银川一公司 投资 1900万元在贺兰山脚下开荒植树，目前苗木种类已达75种 600 万株。

37、今年仅苗木收入就达 30 万元。宁夏采取了封山禁牧、退耕还林草、制止采集销售发菜、乱挖甘草、麻黄草，建 设绿色长廊等大型生态环境工程治理荒漠化，生态环境正逐步好转。现在宁夏有林地占国 土总面积的 2.83 ，天然草场 301.40 万公顷，可利用面积 262.53 万公顷，分别占宁夏总 面积的 58.25 和 50.7 ，居全国第八位，森林覆盖率为 8.41 ，提高了 5 个百分点。宁 夏已建成各种类型自然保护区 10 个，其中国家级 5个省级 5 个。在鼓励治沙中， 宁夏还出 台各项优惠政策，对开发荒地植树种草的企业和个人免征开发税和部分所得税等，调动了 各方投资的积极性。宁夏的荒漠化面积已

38、从以前的 165 万公顷减少到今年的 125 万公顷。地处毛乌素沙漠边缘，坐拥百万亩沙漠化面积，荒漠土地占国土面积76的陶乐县加快生态环境建设和沙漠治理步伐， 从 2000 年起围绕建设完备的生态体系和具有比较优 势的生态旅游产业，采取管育等有效措施实施三北防护林四期工程、退耕还林草工程和天 然林保护工程等重点林业生态工程，有效推动了全县治沙造林工作。同时，陶乐县还确定 落实谁绿化谁所有，谁投资谁受益，谁经营谁得利的优惠政策，加快了沙漠化治理步伐。 仅今年春季，陶乐县完成人工荒山荒沙人工造林 2 万亩，扎设草方障 300 万平方米，在沙 漠边缘营造宽幅林带 15 公里，日本项目区高标准营造条灌

39、草混淆林 1.2 万亩， 超额完成春 季造林任务。目前，陶乐县在毛乌素沙漠边缘筑起了长 30 公里、宽 1 公里的绿色林带，成 功遏制了沙漠西移。西部大开发中的沙漠化治理摘要：加快西部地区社会经济的发展，是邓小平同志在 90 年代初就明确提出的 两个大局 战略思想的重要组成都分。 这两个大局 就是： 首先， 大力发展东部地区， 使之先富裕起来， 其次，是到 20 世纪本，实施西 关键词：西部大开发 沙漠化 治理加快西部地区社会经济的发展，是邓小平同志在 90 年代初就明确提出的 两个大局 战略思 想的重要组成都分。 这 两个大局 就是：首先，大力发展东部地区， 使之先富裕起来， 其次， 是到

40、20 世纪本，实施西部大开发。但是，西部大开发所面临的是目前的生态环境退化和土 地沙漠化对人类生存构成的威胁。包括陕西、宁夏、青海、甘肃、新疆五省（区 ） 和内蒙古的部分地区，尽管自然资源并不贫乏，但出于干早少雨，生态脆弱、环境恶劣，加之工农业生 产力低下， 基础设施薄弱，教育科技水平落后，综合经济实力不强，使得资源开发利用和社 会经济发展缓慢，人均 GNP 仅为东部地区的 40。同时，由于人类不合理的经济活动引发 了本区生态环境的恶化，产生了诸如山地森林减少、水资源短缺、水土流失、草原退化、土 地沙漠化等重大环境问题， 已经并将继续严重影响西部地区资源开发、 环境保护和可持续发 展。国家对西

41、部地区生态环境状况极为重视。 沙漠化不仅是西部生态环境退化中的一个重要 问题，也是西部面临的严重的社会 - 经济问题。因此，努力改善西部的生存环境，促进社会 经济发展，是西部大开发新形势下沙漠化研究及其灾害防治工作的重点。西部生态环境退化与沙漠化 沙漠化 （SANDY DESERTIFICATION） 是荒漠化 （DESERTIFICATION） 的主要组成部分，它作为 极其重要的环境和社会经济问题正困扰着当今世界，威胁着人类的生存和发展。根据 1994 年签署的 （联合国防治荒漠化公约 ： 荒漠化是指包括气候变异和人类活动在内的种种因素 造成的干旱、半干旱和亚湿润干旱地区的土地退化 。起主导

42、作用营力的不同又可分为：风力作用下的荒漠化一沙漠化，水力作用下的览汉化一水土流华；物理化学作用下的荒漠 - 土攘盐渍化、碱化、板结、潜育化等。荒漠化过程影响着全球 陆地面积的 14 和世界近 10 亿人口，荒漠化土地每年还以 5-7 10 4km 2 速度扩展。其 结果不仅造成可利用土地资源丧失，农业产量下降及生态环境恶化，而且造成普遍的贫困， 乃至区域政治经济不稳定。我国是世界上受荒漠化影响最严重的国家之 - ，其中主要以沙漠化的发展迅速和对社会经济 - 环境的影响最大而研引人关注。沙漠化土地主要分布于包括内蒙古、宁夏、甘肃、新疆、青 海、西藏、陕西、山西、河北、吉林、辽宁、黑龙江等部分地区

43、在内的北方干旱半干旱地区 和部分半湿润地区，尤以贺兰山以东的半干旱区分布更为集中。根据 20 多年来的研究与实 践，我们认为： 沙漠化是干旱、 半干旱及部分半湿润地区主要由于人类不合理经济活动和脆 弱环境相互作用而造成土地生产力下降， 土地资源丧失， 地表呈现类似沙漠景观的土地退化。 目前，我国沙漠化土地面积已高达37104km 2 ，占国土总面积的 385 ，占西部土地总面积的 10 以上，沙漠化土地从东北经华北到西北形成一条不连续的弧形分布带，其中严 重程度的占沙漠化土地面积的 102；强烈发展程度的占 18 3；正在发展 （中等程度 ） 的占 30 5；轻度的及有潜在危险的占 41 0。

44、其中有 29 的沙漠化土地分布在半干 早地带的东部及部分半湿润地带 （ 以浑善达克沙地和科尔沁沙地、河北坝上和内蒙古后山为 主） 的农牧交错区和旱农垦区，以风烛和片状流沙为主；有44的沙漠化土地分布在半干旱地带的中部、西部段荒漠草原地带 （ 以内蒙古中部为主 ），以固定沙丘活化及流沙蔓延为其特 色；有 27的沙漠化土地分布于干早地带绿洲边缘及内陆河流下游地区（ 以内蒙古西部阿拉善地区、甘肃河西走廊北部、新疆塔里木河下游为主)，以固定沙丘活化为主要的特色。沙漠化土地不仅面积广大， 而且其发展速率仍在加大。 60-70 年代为 1560km2.a-1;80 年代 为 2100 km2.a-1;90

45、 年代达到 2460 km2.a-1 。沙漠化土地的不断扩展，业已严重地影响了 我国的生态环境建设和社会经济发展， 并造成了极大的危害； 是造成生态平衡破坏、 环境恶 化和土地生产力的严重衰退， 危及当地人民的生存发展， 甚至至加重贫困的程度， 有的地方 已经出现了成批的生态难民；二是导致大面积可利用土地资源的丧失；三是严重威胁村镇、 交通、水利及其他工农业设施利国防基地的安全和正常运行； 四是每年造成直接经济损失高 达 500 亿元。同时，作为土地沙漠化的主要标志和突发事件 - 沙尘暴的爆发频率也愈来愈高， 强度愈来愈大。据统计，近 50 年来我国北方地区沙尘暴发生的次数呈逐渐增多的趋势，

46、50 年代共发生过 5 次， 60 年代为 8 次，70 年代 13 次，80 年代 14 次， 90 年代至今已达 23 次。沙尘暴的频发与同期我国沙漠化土地扩展的步伐是一致的。特别是近10 年来，在西北和华北地区，沙尘暴进入相对活跃期，每年都有较大的沙尘暴灾害发生。1993 年，发生在甘肃、宁夏和内蒙古西部的 5 5黑风暴死亡人员 85 人，负伤 264 人，直接经济损失达 54 亿元，超过 6 级地震； 199B 年 4 月 15 日产生于内蒙西部的特大沙尘暴，横扫北京、济南。 波及长江以北大部地区，直接经济损失3 22 亿。尤共是 2000 年春季以来，我国北方地区已发生 12 次来势

47、凶猛的大风扬沙和沙尘暴天气，波及大半个中国，不仅袭击了西北、京津 地区和华北的部分地区，就连长江以南省份和上海、南京等城市也受到了不同程度的影响。 与往年相比，今春沙尘暴出现的时间之早、频率之高、范围之广、 强度之大均为历史同期所 罕见， 造成巨大的经济损失和严重的环境影响。 其发生发展除与冷气团过境有关之外， 主要 与土地沙漠化的大面积扩展和程度加剧有直接关系。 综上所述， 中国的沙漠化不仅严重制约 该区经济与社会持续发展和生态环境改善， 而且已成为全国性的重大环境问题。 正值西部大 开发之际，加强沙漠化研究及其灾害防治工作已刻不容缓。 在今后可预见的几年内全国沙漠化及其灾害仍将处于发展的态

48、势。 这主要是因为现代沙漠化 过程是人类的行为所引起的， 人口增加过快和现有人口基数过大所造成的西部地区土地过度 利用， 是脆弱生态破坏和沙漠化发展的主导因素。而这一地区除了局部地方外， 在生产条件的改善和生产力水平的提高方面都没有大的进展，基本停留在传统的耕作放牧形式上。 如果没有一个较大的财力物力的投入和科技水平的提高， 沙漠化土地的继续蔓延就不可避免。 农 牧交错区由于这几年有关部门的不断呼吁， 各级政府动员群众， 治理沙漠化的成绩明显， 如： 毛乌素沙地的种草种树， 科尔沁草原的退耕还牧及土地的合理利用， 坝上高原和乌盟后山地 区退耕种草等都收到一定成效， 使沙漠化发展速度放缓。 西部

49、沙漠化仍在发展， 并有 3 个严 重区域 ：甘肃河西走廊和内蒙鄂济纳旗：这里的严重沙漠化是河流断流，地下水位下降 引起的。由于干旱化的发展、产流区生态环境遭受破坏，近 30 年源于祁连山区的河流水减 少了 50-70 ，农业向上游推进，下游断水，超采地下水，生态环境严重恶化，沙漠化严 重发展是必然的。青海共和、柴达木、育海湖盆地：由干旱化和草原开垦引起。青海湖水 位以每年 0 22m 的速度下降，湖水而积缩小，退水区域全部变为沙漠。草原开垦风-直未有刹住。 南疆塔里木河下游：河流断流，天然胡杨林大片死亡，生态环境继续恶化，沙 漠化严重发展。党中央、 国务院历来十分重视土地沙漠化的防治工作。 建

50、国以后， 国务院曾四次召开全国防 沙治沙工作会议， 制定了一些防沙治沙的政策措施， 在重点沙漠化地区开展了以植树种草为 主要内容的防沙治沙工作。 目的， 国家对西部生态环境状况更为重视， 是因为这是西部大开 发中生态环境改善和可持续发展的主要任务之一， 具有明确的国家目标与需求， 其重大意义 主要体现在：沙漠化灾害防治工作事关中华民族繁衍生息的长远大计。面对迅速发展的沙漠化土地， 只有采取切实有效的沙漠化防治措施， 才有可能遏止沙漠化的英延， 并使已经沙漠化了的土 地再次成为可利用的农田和草场， 拓展我们的生存空间。 由于沙漠化是制约西部社会经济发 展的主要障碍，因此，改善西部地区的生态环境，

51、最急迫、最主要的任务就是沙漠化防治。 这也是实施西部大开发战略最为重要的基础建设工程。沙漠化灾害防治工作是缩小东西部地区差别，促进区域之间经济和社会协调发展的重要 举措。全国 60 贫困县在西部的沙漠化地区，受灾害影响的人口17 亿。这一地区社会 -经济情况的好坏， 直接影响到国民经济发展的全局， 关系到全国奔小康目标的实现。 但是多 年来的实践证明， 这一地区社会经济发展的一个首要前提， 就是要从根本上防治沙漠化、 改 善生产条件和生活环境。 只有这样， 区域充沛的光热和丰富的土地、 矿产资源才有可能得以 合理开发利用，进而加速经济发展，缩小地区间的差距，实现全社会的共同繁荣富裕。沙漠化灾害

52、防治工作在保障我国政治稳定、民族团结和国家安全方面具有重要的作用。 沙漠化及其危害尤以新疆、内蒙古、西藏、青海、甘肃和宁夏等省( 区 )为重，上述地区少数民族相对集中， 国土面积辽阔， 也是重要的航天、 军事基地和国防设施的聚集区。 由于沙漠 化过程严重制约了经济发展， 加剧了贫困程度和区域发展的不平衡， 不利于民族团结、 社会 进步、边疆稳定和领土完整。因此，有效地开展沙漠化防治，努力改善生态环境，加快社会 经济发展， 就可以减少民族之间、 边疆与内地之间、 区域之间经济不平衡发展所造成的矛盾， 从而保障我国政治和社会的长治久安。沙漠化灾害防治工作将极大的带动有关的科学研究和示范推广工作。

53、特别是通过 国家重 点 1 邮朗研究发展规划项目 的实施。 从理论和实践为 全国防沙治沙规划 )的顺利开展和既 定目标的实现提供坚实的决策依据和技术体系。沙漠化灾害防治与西部开发西部地区沙漠化处于持续发展的过程中， 欲求西部的开发和可持续发展， 改善西部地区的生 态环境， 最急迫、 最主要的问题是沙漠化的防治。 这也是实施西部大升发战略最为重要的基 础建设工程。 搞好沙漠化防治是缩小东部与西部地区差别， 促进区域之间经济和社会协凋发 展的出路所在，也是保持社会稳定、增进民族团结的重要保证。根据我国西部沙漠化地区自然资源环境、 社会经济特点， 开发利用中存在的问题和沙漠比治 理的典型经验， 沙漠

54、化土地的防治必须本着经济效益、 生态效益和社会效益统一的目标， 建 立既可防止土地沙漠化， 又可促进生产发展的资源节约型、 适度开发则和环境保护型的经济 体系。 为此，对轻度和中度的沙漠化土地，应以调整现有土地利用方式和强度，资源合理开 发利用的模式为主、 多种经营的方针。 在治理的具体部署上， 采取科研机构以试验区治理研 究试验为主； 科研机构与生产部门相结合以具有一定面积范围的示范区为主； 科研机构、 生 产部门与地方群众相结合的以推广区为主。在沙漠化土地治理的具体措施上， 在农牧交错地区可针对沙区中居民点、 耕地、 草场相对分 散分布的特点，可以生态户为基础，采取天然封育、调整以旱作农业

55、为主的土地利用结构， 扩大林草用地比重， 集约经营水土条件较好的上地， 并和营造防风沙林带、 林网及沙丘表面 栽植固沙植物、 丘间地营造片林或封育相结合的措施； 在草原牧区， 除了合理确定草场载畜 量，轮牧和建立人工草地及饲料基地外， 还应与合理配置水井、确定放牧点密度、 修建牧道 等结合起来；在干旱地带，要以内陆河流域为生态单元进行全面规划，合理确定用水计划， 以绿洲为中心， 建立绿洲内部护田林网、 绿洲边缘乔灌结合的防沙林带和绿洲外围沙丘固定 等措施相结合，形成一个完整的防治体系。许多实践证明了合理的土地利用是可以达到土地沙漠化的防治及可持续利用目的。 以陕西省 榆林地区为例，据史书记载，

56、在 1500 年前，榆林地区还是个林草茂密，宜农宜牧之地。后 因历代征战摧残，乱砍滥伐，植被覆盖率仅有1 8，流沙已越过长城，逼近榆林城。据调查，在解放前的 100 年时间里，有 13 3104hm2 农田和草场由于沙漠化而被放弃， 1113 104hm2 农田和 267104hm2 草场受到沙漠化的威胁，产量和载畜量低而不稳。10自 50 年代以来，通过统一规划、调整和优化土地利用结构，坚持以治沙造林、保护和发展 农牧业为主导，取得了很好的生态、经济和社会效益。从 1950 年到 1990 年底，榆林治沙 造林保存面积达 74 0104hm2 ，恢复利改良草场 66 7104hm2 。粮食总

57、产量 1990 年 较 1950 年增产 6 倍，大家畜生由 7 6104 头增加到 36 3104hm2 头，羊由 36104 只增加到 150104 只，活立木蓄积 340104m3 ，价值 7 亿多元。有 5 万多农户脱贫致富。 近 10 年来凡是积极采取措施进行治理的地区，沙漠化土地空间范围有所减少，据遥感数据 分析测算，西北地区约有10 的沙漠化土地得到逆转。如我们选择一个时段的遥感资料（1987 年和 1993 年的 TM 数据 ）对毛乌素沙区进行了连续动态监测，结果表明，沙漠化土地 面积在 1987-1993 年的 7 年间，由 32586k m2 （ 占监测区域总面积的 67

58、5 ） 下降到 30496 7k m2 （ 占面积的 635），减少了 1936 3k m2 ，总体上处于逆转过程之中，平 均每年约有 276 6k m2 土地得到了治理。科尔沁草原是农牧交错带土地沙漠化典型地区。 在人口迅速增加而生产力水平低下的社会经济背景下， 掠夺性的土地利用不可避免， 这就大 大降低了植皮盖度， 破坏了地农结构， 使得风沙活动和水土流失加剧， 沙漠化土地面积蔓延 迅速，如从 1975 年到 1987 年，其总面积从 57978k m2 增加到 71683k m2 ，净增 13705k m2 ， 增长 23.64 。而同期通过营造人工林、加强草场防护和调整土地利用结构等措

59、施，也有近 5470k m2 的沙漠化土地得到治理。近 10 年来，由于积极的人为作用促成的沙漠化土地逆 转的趋势逐渐明显。 在增加投入的情况下， 许多地区合理地调整土地利用结构和强度， 压缩 耕地而集约经营，种草种树，实行大面积草场封育，抑制过度放牧等， 不仅减缓了沙漠化地 的蔓延速度，而且使相当面积的已经沙漠化了的土地得到了治理，恢复了一定的生产潜力。从 1987 年到 1997 年，其总面积从 71683k m2 减少到 63343km2 ，净减 8340km2 ，下降 11 63 。西部大开发中的沙漠化研究 作为受沙漠化严重危害的国家之一， 我国正式提出以 沙漠化 为对象开始多学科综合

60、研究与 防治实践是在 1977 年联合国沙漠化大会以后，但实际上在此之前，随着我国北方地区国民 经济的发展对队沙治沙工作的需要，我们的科研工作者就已涉及到一些沙漠化的问题。 50 年代末中国科学院治沙队 （ 中国科学院兰州沙漠研究所前身 ）开始了沙漠考察和改造利用研 究。沙漠科技工作者在沙区自然条件与资源、 风沙运动规律、 农田草场防风治沙、 沙区水土 资源合理开发利用等方面开展了大量的研究和实践推广工作， 为以后在北方地区大规模开展 沙漠化研究奠定了坚实的基础。特别值得指出的是，在 50 年代初期为了防治东北平原西北 部风沙活动对农田的危害， 在彰武县章古台地区进行了樟子松的引种实验和护田林