论城公共安全管理的战略层面

1、论城市公共安全管理的战略层面城市公共安全管理可以划分为两个层面：一是宏观层面上的战略 管理；一是专业层面的城市防灾减灾和应急管理。在当前我国城市 公共安全管理研究与实践领域存在的诸多问题当中，关键问题在于 战略的缺失。文章从城市公共安全管理的战略理念、战略定位、管 理体系、战略保障和安全文化等五个方面，对战略层面的内容构成 进行论述和阐释。城市公共安全管理，就是城市政府及社会为预防和控制各种重 大事件、事故和灾害的发生或保护人民生命财产安全，减少社会危 害和经济损失而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列管理和 因应策略。城市公共安全管理可以划分为两个层面：一是宏观层面 上的战略管理；一是专业

2、层面的城市防灾减灾和应急管理。由于城 市公共安全是一个多层次、复杂的巨系统，与城市社会、经济、政 治等诸多因素密切相关，在种类繁多的灾害、事故和事件的威胁面 前，如何改变传统的应急响应型的公共安全管理的被动状况，改变 原来就安全论安全、就灾害论灾害的局面，如何探讨威胁城市安全 的各种深层原因，这就更加需要城市政府要具有全面的系统的公共 安全战略思维，从战略层面整体协调处理城市公共安全与社会经济 环境的关系、公共安全管理内部系统的关系以及公共安全问题发展 的各个阶段的关系，确立城市公共安全未来发展的战略目标，对公 共安全进行全局性的谋略。我国对于城市公共安全管理的研究和实践主要是从2003年非典

3、危机之后开始重视的，由于时间较短，虽然从中央到地方政府做了 大量的工作，但公共安全管理的研究和实践领域还主要集中在一般 应急管理和防灾减灾层面，从城市可持续安全发展的角度对城市公 共安全进行全方位的战略思考还不够，公共安全管理没有摆上城市 发展应有的战略地位。在当前我国城市公共安全管理存在的诸多问 题当中，关键问题不在于业务与技术，而是战略的缺失。为此，本 文拟从城市公共安全管理的战略理念、战略定位、管理体系、战略 保障和安全文化等五个方面，对战略层面的内容构成进行论述和阐 释。一、确立城市安全发展的核心战略理念战略是一种观念，一种只存在于需要战略的人的头脑中的抽象 的概念，它体现组织中人们对

4、客观世界应有的认识方式和价值观。在公共安全管理中，应该确立什么样的战略观念，树立什么样的核 心理念，是探讨城市公共安全管理战略的首要问题。党的十六届三中全会提出了科学发展观，十六届五中全会又进 一步提出了安全发展概念，把安全发展与节约发展、清洁发展并列 起来，系统地、完整地反映了国家关于资源、环境、安全等方面的 基本政策，共同构成了科学发展观的整体内涵。安全发展，就是坚 持经济社会发展必须以安全为基础、前提和保障，不能以牺牲人的 生命和健康为代价的原则，使各领域、各行业、各生产经营单位的 发展，建立在安全保障能力不断增强、安全生产状况持续改善、劳 动者生命安全和身体健康得到切实保障的基础上，做

5、到安全生产与 经济社会发展各项工作同步规划，同步部署，同步推进，实现安全 保障下的可持续发展。其本质就是把发展建立在安全的基础上，以发展来解决社会中的深层次矛盾和问题，体现安全与发展的辩证统 一关系，标志着我们对科学发展观的内涵认识上进一步深化。正如 胡锦涛总书记在中央政治局第 30次集体学习讲话中指出的，“把安 全发展作为一个重要的理念纳入我国社会主义现代化建设的总体战 略，这是我们对于科学发展观认识的深化”。安全发展理念包含两 个方面的内涵：一是要以科学发展观统筹协调安全和发展的关系， 安全发展是各种发展的基础、前提和保证，只有在安全发展的前提 下，节约发展、清洁发展、协调发展、可持续发展

6、才有可能。二是 坚持以人为本的城市安全发展观，就是在城市发展过程中把人民群 众的生存权、发展权、救济权等权利始终摆在一切工作的首要位置， 建设和谐社会首先要以人的生命为本，不能以牺牲人的生命和健康 为代价的原则，这是科学发展观的本质，是安全发展的核心。因此， 在城市政府公共安全管理的战略理念中，首先要把安全发展作为城 市公共安全管理的核心理念，把公共安全摆在一切工作的首位，建 立起辩证的安全第一的观念，当安全与发展、安全与管理、安全与 教育、安全与生产等发生矛盾时，安全优先。二、确定公共安全管理在城市可持续发展中的战略地位城市公共安全离不开特定的社会、文化、经济、政治和环境等, 同样，突发公共

7、安全事件产生的影响也会波及到社会生活的各个方 面，引发多米诺骨牌效应，导致了影响公共安全管理因素的多元化 趋势。因此，城市政府必须将城市安全纳入城市的经济和社会发展 的整体规划中考虑，对公共安全进行统筹规划、整合资源，统筹各 个领域的安全协调发展，把公共安全管理与政府公共管理的方方面 面有机地结合在一起，制定具有全局性、长远性的公共安全管理的 战略和政策。一是要统筹经济与社会的安全协调发展。城市公共安全问题与 城市的发展速度密切相关，安全发展要注意始终保持经济的理性增 长，注重发展速度与质量、效益、安全的协调。同时，要更加注重 社会事业发展，实现社会的全面进步，促进经济和社会的协调发展。 当前

8、城市发展进程中还存在着许多影响民生突出矛盾，要重点解决 好城乡就业、征地拆迁、社会保障、收入分配等问题。二是要统筹社会与环境的安全协调发展。城市人口增长、社会 生活方式的选择、城市的发展模式和战略选择必须考虑城市资源的 约束力和环境的承载力，城市经济增长要注重资源有序利用和环境 保护，确保城市资源永续利用和生态环境质量，注意解决生产发展 与生命安全和生态良好协调发展的问题，实现城市的可持续发展。三是要统筹城乡安全协调发展。要加快农村城市化进程，注意 调整国民收入的分配格局，坚持工业反哺农业、城市支持农村和“多予、少取、放活”的方针，加大政府财政对农村的扶持力度， 实现农民收入增加这一根本目标。

9、在城市化和工业化进程中，城市 发展用地、工业发展用地与农民失地是当前城乡矛盾的焦点。要从 这一涉及到农民最现实、最直接、最迫切的利益问题入手，坚持从 维护被征地农民的根本利益出发，处理好发展用地与农民失地的矛 盾，认真合理地做好征地拆迁补偿工作，高度重视解决被征地农民 的生产生活出路问题，加快促进城乡一体化发展，提高农村社会保 障水平。四是在城市规划与建设中统筹做好安全规划。首先要合理部署城市的功能区。合理选择城市建设用地和控制城市规模是防御灾害、 减少灾害的重要手段，是城市安全规划要重点解决的问题之一。在 城市建设用地选择时，做好用地评价工作，综合考虑地形、地质、 气象、危险源场所、防洪、抗

10、震、防风等安全因素；将存在灾害隐 患的工业区与商业区和生活区隔离开来，使居住用地、公共设施用 地、工业用地等主要功能区尽量避开灾害源和生态敏感地带，实现 城市总体布局的合理化，这是城市安全的治本之策。其次是强化交 通、能源、通信、给排水等城市生命线系统安全规划，从系统构成、 设施布局、结构方式、建设标准、组织管理方面，提高生命线系统 的防灾抗灾功能，这是城市安全的重要环节。再是要尽快制定城市 危险化学品生产、储存企业布点的城市建设规划，保证其周边的安 全距离符合规范要求。实践证明，各种公共安全问题尽管直接导因不尽相同，但归根结底都与城市发展所产生的社会矛盾、社会管 理息息相关。同样，许多公共安全问题，无论是自然灾害还是人为 灾害，也反作用于城市发展的方方面面，比如，环境污