地方债与城投行业2022年上半年回顾及下阶段展望之政策篇

1、促基建政策频出地方债发行前置，“20 号文”待细化债务化解或加速地方债与城投行业 年上半年回顾及下阶段展望之政策篇 主要观点 展望：地方债将加快使用扩大撬动，“20 号文”待细化隐债化解或加速从各地细化落实“20 号文”看，责权配置方面，预计各省将适度减少市县级政府共同事权，各层级财政事权和支出责任将更明确；收入关系方面，预计省级财权或适度上收，提高企业所得税等的分成比例，而契税、耕地占用税等流动性弱、规模较小的税种或进一步下沉至区县；隐债化解方面，省级将强化监管职责，或通过发行再融资债置换、资源统筹协调、加速城投整合、建立偿债保障基金等推进化债，避免基层化债难、盲目化债、化债不实问题。 从地

2、方债角度看，伴随新增专项债基本发完，“8 月底前基本使用完毕”成为新目标，预计各地将继续出台政策督促专项债使用和项目落地，且在 7 月28 日政治局会议“用足用好专项债务限额”的要求下，年内或将有专项债增发；此外，上半年专项债用作项目资本金规模仍有限，预计 3000 亿元专项建设基金后续或被用于为专项债资本金搭桥，撬动更多社会投资，未来也可能进一步出台措施，防范专项债作资本金可能造成新增隐债的风险，并在重点行业助力专项债用作项目资本金，发挥好“四两拨千斤”作用。 从城投行业角度看，随着隐性债务风险化解“全省一盘棋”格局形成，城投 企业整合与转型进程或将加速，并将更加注重与金融机构达成战略合作关

3、系，全域无隐债试点和高风险地区降低债务风险试点将继续拓展，加速推进隐债 化解。此外，在进一步完善防范化解隐性债务长效机制的背景下，后续将有 更多地方政府出台隐债问责、自查与预警等举措，并推动城投反腐工作进一 步开展。 稳增长：基建发力地方债发行前置，城投企业获融资支持 新增专项债发行使用进度靠前，支持范围适当拓宽。地方债作为积极财政的重要抓手，在政策敦促和金融机构支持下发行使用进度明显靠前，且募投领域不断拓宽、形成“9+3”格局。 基建发力利好相关城投发展，进一步保障合理融资需求。政策加强金融支持基建背景下，城投企业作为一地基建重要主体，合理融资需求得到进一步保障，重点地区和参与地方基建、承接

4、专项债项目的城投业务发展或迎来利好。 促改革：省以下财政体制改革进程加速，省市层面落实预算管理体制改革 省以下财政体制改革纲领文件出台，多方面化解基层收支矛盾。当前，地方财政尤其是基层财政收支矛盾进一步凸显，关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见为推进省以下财政体制改革提供了纲领性意见和具体措施，多方面化解基层收支矛盾，缓解“三保”及基建支出压力。 各地积极落实预算管理体制改革，省市层面陆续出台相关意见。从省级层面看，内蒙古、四川、湖北、贵州、河南、辽宁等 6 省相继印发了省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见；从地市级层面看，广东潮州、四川成都、山东济南、江西抚州等地出台

5、了相关措施。 防风险：地方债常态化管理进一步落实，隐债问责力度加大城投积极化债 地方债常态化管理进一步落实，加速穿透式监测全覆盖。审计署披露，2021年专项债仍存在资金闲置及违规使用情况，上半年各地积极达成专项债穿透式监测全覆盖目标，支出进度预警、违规处理处罚等机制持续落地。 中央及多地通报隐债问责案例，城投企业积极化债、高压反腐。财政部公开披露 8 起隐性债务问责典型案例，甘肃、云南玉溪也依规对辖内隐债问责情况进行了通报。各地在持续推进平台整合的同时，采取金融机构救助、盘活存量资产等措施积极化债，并推进融资平台依法破产重整工作。江苏、湖南、等地大力开展融资平台领域反腐工作，一体化推进腐败惩治

6、与隐债风险防控。 年上半年， 国内疫情反复、俄乌冲突加剧国外环境复杂性、原油价格持续攀升，内外超预期冲击下经济下行压力加大，稳增长、促基建被上升到了重要战略位置。地方债作为积极财政重要抓手，在政策敦促下发行使用进度明显靠前，专项债投向领 域合理扩大。同时， 省以下财政体制改革进程加速，多方面化解基层收支矛盾，缓解 “ 三保” 及基建支出压力。此外，防风险力度不减、隐性债务严监管政策导向不变， 地方债常态化管理措施逐步落地，中央及地方隐债监察问责力度加大。展望下阶段， 各地将积极促成专项债“8 月底前基本使用完毕”，同时有望出台落实“20 号文” 的 细则措施，构建全省统筹的债务管理机制，“ 全

7、省一盘棋” 格局下地方债务化解或加 速。一、 稳增长：基建发力地方债发行前置，城投企业获融资支持上半年我国经济面临的“三重压力”加大，稳增长、促基建被上升到重要战略位置，4 月中央财经委会议及中央政治局会议均提出“全面加强基础设施建设”，“央行 23 条”等金融政策促进专项债项目落地并保障城投企业合理融资需求。整体看，地方债尤其是专项债发行使用进度靠前、支出范围有所拓宽，参与相关项目的城投企业融资状况或将边际改善。（一）新增专项债发行使用进度靠前，支持范围适当拓宽政策敦促专项债加快发行使用，加大金融机构对其支持。5 月 31 日国务院出台关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知（简称“稳经济

8、33 条”），要求 3.45 万亿用于项目建设的专项债要在 6 月底前基本发行完毕，力争在 8 月底前基本使用完毕。上半年新增专项债发行 3.41 万亿，完成全年限额的 93.42%，完成项目建设额度的 98.84%，已实现“6 月底前基本发行完毕”的目标。同时，政策鼓励金融机构支持专项债发行及项目落地。4 月 18 日央行、外管局印发关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知（简称“央行 23条”）,要求各类金融机构合理购买地方债，并主动对接重大项目，通过提供配套融资等方式支持地方政府适度超前开展基础设施投资。6 月 29 日国常会提出发行 3000 亿元专项建设债补充包括新型基础设施在内

9、的重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥，有望在一定程度上填补专项债项目的资金空缺，保障重大项目及时推进。专项债募投范围拓宽，纳入了消费相关基建、新基建、新能源领域，形成“9+3”格局。年政府工作报告提出“合理扩大专项债使用范围”，在此定调下专项债募投领域不断拓宽。3 月 29 日国常会提出在重点用于交通、能源、生态环保、保障性安居工程等领域项 目基础上，支持有一定收益的公共服务等项目；4 月 6 日国常会要求做好用政府专项债补充中 小银行资本等工作；4 月 18 日“央行 23 条”强调加大对水利、交通、管网、市政基础设施等 领域惠民生、补短板项目和 5G、工业互联网、数据中心等新型基础设施

10、建设的支持。4 月 25 日关于进一步释放消费潜力促进消费持续恢复的意见提出支持消费相关基础设施和服务 保障能力建设，符合条件的项目可纳入地方政府专项债券支持范围；5 月 31 日“稳经济 33 条”提出在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等 9 大领域基础上适当扩大专项债支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围，形成“9+3”格局。（二）基建发力利好相关城投发展，进一步保障合理融资需求政策加强金融支持基建背景下，城投企业合理融资需求得到进一步保障，重点地区和参 与地方基建、承接专项债项目的城投业务发展或迎来一定利好。在此轮基建全面发力中，政 策重点支持的交通、城市

11、管网、市政基础设施、保障性安居工程等均为城投企业的优势领域，其作为地方基建重要主体可获得较充足的业务发展空间，合理融资需求也将得到进一步支持。 4 月“央行 23 条”提出要“按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、 压贷或停贷，保障在建项目顺利实施”；6 月以来，两次国常会陆续提出调增政策性银行 8000 亿元信贷额度、重启 3000 亿元专项建设债支持基建，部分重点地区和参与重点项目的城 投企业有望迎来一定业务发展空间及融资利好。此外，5 月中办、国办印发关于推进以县城 为重要载体的城镇化建设的意见，提出支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项 企业债券，银保监会发布关

12、于银行业保险业支持城市建设和治理的指导意见，引导银行 保险机构支持城市更新项目，支持县城建设及城市基础设施向乡村延伸，基建下沉趋势下区 县级城投企业或迎利好、更多参与到重点项目建设中。表 1：金融机构支持基建的相关政策 时间 相关政策及会议 2022 年 4 月 4 月 18 日，央行、外管局印发关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知,要求金融机构主动对接重大项目，推动新开工项目尽快开工，实现实物工作量；合理购买地方债，支持地方政府适度超前开展基础设施投资；按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，保障在建项目顺利实施。 2022 年 5 月 5 月 6 日，中

13、办、国办印发关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见，提出对县城城镇化建设中的公益性项目加大专项债支持力度；对准公益性项目和经营性项目，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。 2022 年 5 月 5 月13 日银保监会发布关于银行业保险业支持城市建设和治理的指导意见，引导银行保险机构支持城市更新项目，支持县城建设及城市基础设施向乡村延伸。 2022 年 6 月 6 月 1 日，国常会提出对金融支持基础设施建设，要调增政策性银行 8000 亿元信贷额度，并建立重点项目清单对接机制。 2022 年 6 月 6 月29 日，国常会提出运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等

14、筹资3000亿元，补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥，引导金融机构加大配套融资支持，吸引民间资本参与，抓紧形成更多实物工作量。 二、 促改革：省以下财政体制改革推进，各地深化落实预算管理制度改革党的十八大以来，我国财税体制改革在促进央地间权责清晰、财力协调等方面取得一定 成效，但省以下权责利划分仍待明晰。当前基层政府财政平衡力较弱，叠加近年来疫情影响，收支矛盾进一步突出，基层“三保”持续承压，且难以匹配基建需求。此背景下，关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见出台，将推动相关改革进程加速、向改革要财力。此外，关于进一步深化预算管理制度改革的意见出台一年有余

15、，上半年地方层面进一步深化落实预算管理体制改革，为建立现代财政制度夯实基础。（一）省以下财政体制改革纲领文件出台，多方面化解基层收支矛盾在疫情反复扰动、经济持续面临三重压力背景下，地方财政尤其是基层财政收支矛盾凸 显，6 月 13 日国办印发关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见（简称“20 号文”），为推进省以下财政体制改革提供了纲领性意见和具体措施，多方面化解基层收支 矛盾。具体来看，一是清晰界定省以下财政事权和支出责任，减轻基层负担。在事权划分上 强化省级职责、减少向下级委托事务，减轻市县政府事权负担，在支出责任界定上遵从“减 轻基层负担、体现区域差别”原则差别化确定。二是理顺省

16、以下政府间收入关系，加大省级 统筹稳定基层收入。将税基稳定、地域属性明显的收入划归市县，保障基层财政稳定收入来 源；将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入划归省级，发挥省 级抗风险能力强的优势。强调适度提高省级财政统筹调控能力，提高基层“三保”压力较大、人均支出差距较大及区域间资源分布不均地区的省级收入分享比例，为其调控区域间财力提 供收入保障。三是完善省以下转移支付制度，强调兜底线、促均衡、保重点。明确一般性转 移支付用于均衡区域间基本财力配置，向革命老区、民族地区及重要功能区等倾斜，并将区 位优势不明显、经济发展潜力有限、财政困难的县纳入省直管范围，对县级“三保”采取

17、 “县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励”原则，推动财力下沉。（二）各地积极落实预算管理体制改革，省市层面陆续出台相关意见省市层面持续出台预算管理制度改革实施意见、积极落实相关改革。2021 年 4 月，国务院发布关于进一步深化预算管理制度改革的意见，从加强收入统筹、规范支出管理、强化执行与绩效管理、加强风险防控、增强财政透明度等方面深化预算管理制度改革。此后，广东、甘肃、江苏等 11 省于 2021 年相继印发适用于本省的实施意见，今年上半年这一改革持续推进。从省级层面看，内蒙古、四川、湖北、贵州、河南、辽宁等 6 省相继印发了省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见；从地市级层

18、面看，广东潮州、四川成都、山东济南、江西抚州等地出台了相关措施。表 2：省市层面推进预算管理体制改革的相关政策 时间 相关政策 2022 年 1 月 内蒙古自治区人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见（内政发2号） 2022 年 2 月 四川省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见（川府发4 号） 2022 年 3 月 湖北省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见（鄂政发8 号） 2022 年 3 月 贵州省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见（黔府发3 号） 2022 年 5 月 河南省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见（豫政16 号）

19、 2022 年 6 月 辽宁省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见（辽政发14 号） 2022 年 4 月 成都市人民政府关于进一步深化以绩效为导向的预算管理制度改革的实施意见（成府发8 号） 2022 年 5 月 抚州市关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见 2022 年 6 月 济南市人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见（济政发8 号） 2022 年 7 月 潮州市人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见（潮府21 号） 三、 防风险：地方债常态化管理进一步落实，隐债问责力度加大城投积极化债上半年我国宏观调控以稳增长为主、兼顾防风险，“20 号文”提出省级

20、党委和政府对本 地区债务风险负总责，在“全省一盘棋”新格局下，省级政府将充分发挥责任主体统筹作用，债务风险管控能力或将增强。在地方债领域，各省积极落实常态化监管措施，穿透式监测全 覆盖进程加速；在隐性债务领域，严监管政策导向不变，中央加大监察问责力度，各省因地 制宜探索化债道路，并一体化推进腐败惩治与隐债风险防控。（一）地方债常态化管理进一步落实， 加速穿透式监测全覆盖各地积极达成专项债穿透式监测全覆盖目标，支出进度预警、违规处理处罚等机制持续 落地。财政部在 4 月 12 日政策吹风会上提出“预计今年 7 月底能够实现穿透式监测全覆盖”，上半年各地积极达成该目标，宁夏、湖南、辽宁、山西等发文

21、提出建立该机制，福建、陕西 等地正式上线专项债项目穿透式监测系统，新疆、安徽、甘肃等地组织各级财政、项目主管 部门、项目实施单位进行相关业务培训。对于专项债资金闲置及违规使用情况，据审计署披 露 2021 年仍有 10 个地区的 136.63 亿元专项债未按用途使用，33 个地区的 217 亿元专项债闲置 1 年以上，今年 1 月财政部提出“建立专项债资金违规使用处理处罚机制，强化对违规行 为的硬性约束”，山西、广东建立了专项债项目闲置资金超期调整机制，对不达标项目暂停 后续发行，对被预警项目核减后续发行额度，对超过规定时间未支出完毕的项目收回资金调 整使用；福建、山西通报了专项债使用管理中的

22、负面案例，并将新增额度分配与专项债使用 管理挂钩，扣减问题地区的新增额度，通过惩罚性措施倒逼各地规范专项债使用管理。此外，吉林、山西、广东等省份已建立专项债支出进度预警机制，实时监测并通报全省专项债券发 行、资金拨付和实际支出进度情况，对实际支出缓慢的实现实时预警；河南建立了专项债项 目建设和资金支出月调度制度，要求专项债发行后 10 个月内基本支出完毕。表 3：中央及地方完善地方政府债务管理的相关政策 时间 相关政策及会议 2022 年 2 月 2 月 23 日，财政部部长刘昆发表深入学习贯彻中央经济工作会议精神 稳字当头稳中求进做好财政改革发展工作，强调“强化政府债务管理，安全规范高效使用

23、债券资金”，提出建立专项债券支出进度通报预警制度，严格执行专项债券投向领域禁止类项目清单，实行违规使用专项债券处理处罚机制。 年 4 月 4 月 12 日，财政部副部长许宏才在国新办政策例行吹风会上指出，预计今年 7 月底实现穿透式监测全覆盖，通过信息化手段，穿透了解项目单位建设运营情况，重点掌握债务资金从国库拨付到项目单位以后的情况，及时掌握专项债券资金使用、项目建设进度、运营管理等情况，发现问题及时纠正，夯实专项债券全生命周期管理基础。 2022 年 2 月 山西省财政厅发文提出已建立了专项债券支出进度预警及闲置资金超期收回调整机 制，对不达标的项目暂停专项债券后续发行，对被预警的项目核减

24、后续发行额度，对超 12 个月未支出完毕的项目收回资金调整使用。 2022 年 2 月 吉林省财政厅发文提出已建立专项债券支出进度通报预警机制，实时监测并通报全省专项债券发行、资金拨付和实际支出进度情况，对实际支出缓慢的实现实时预警。 2022 年 3 月 广东省印发广东省地方政府专项债券规范管理与加快支出使用的若干措施，提出建立支出进度通报预警机制，按月通报专项债券发行、资金拨付和实际支出进度，对排名靠后的地市和省直单位实施预警提示；建立项目闲置资金超期调整机制，对发行后 3 个月未实际支出的项目暂停发行剩余债券；对发行后 6 个月未实际支出的项目，将债券资金调整用于其他成熟项目。 2022

25、 年 5 月 河南省印发关于建立专项债券使用管理三项制度的通知，提出建立专项债项目建设和资金支出月调度制度，要求专项债要于发行后 10 个月内基本支出完毕，每月支出进度原则上不得低于序时进度。 （二）中央及多地通报隐债问责案例， 城投企业积极化债、高压反腐央地进一步落实和完善“防范化解隐性债务风险长效机制”，在隐债问责、债务化解、城投反腐方面积极作为。监管部门加大对隐性债务监察力度，财政部公开披露 8 起隐债问责典型案例，甘肃、云南玉溪也依规对辖内隐债问责情况进行了通报。5 月 18 日，财政部监督评价局发布了财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报，披露了安徽、河南、贵州、江西、湖南、浙

26、江、甘肃等地的 8 起隐债问责典型案例，涉及新增隐债、化债不实问题。此外，甘肃于 1 月，云南玉溪于 4 月分别通报了辖内城投企业违法违规举债融资、化债不实问题的问责处理情况。各地因地制宜探索化债道路，在持续推进平台整合的同时，采取金融机构救助、盘活存 量资产等措施，并推进融资平台依法破产重整工作。上半年，陕西、甘肃辖内多市县积极推 进城投企业转型整合；7 月江苏扬州江都区提出年末力争实现全国有平台公司比年初下降 40%， 2026 年底实现全区融资平台公司数量大幅下降的目标。与此同时，多地加大与金融机构、地 方 AMC 等合作，积极推进债务重组、展期等工作。贵州积极落实国发 2 号文的政策要

27、求，倡 导金融机构通过展期、降息、续贷等多种方式支持化解债务风险，实际操作中包括民生银行 贵阳分行对 18 笔、金额 91.9 亿元政信类资产业务进行阶段性延本延息；遵义道桥完成债务重组方案，银行类债务统一展期 20 年且前 10 年不付息等举措。湖南湘潭于 5 月与建设银行 湖南省分行、浙商银行长沙分行签署全面战略合作协议，两家银行分别为湘潭市提供不少于 3000 亿元和 200 亿元的融资额度；6 月，湘潭九华公开表示已通过盘活土地资产、争取上级 财政资金等方式确保了债务兑付，逾期非标贷款基本得到妥善处置。四川、陕西、广西 AMC 于 4 月前后陆续通过债务置换、签署战略合作协议等方式参与

28、融资平台债务化解和转型升级，为各地级市政府及平台提供多形式资产盘活、多渠道资源整合。此外，江苏、云南、山西、宁夏、湖南、内蒙古、四川、湖南、辽宁等地在深化预算管理制度改革的意见中提出对失去清偿能力的融资平台依法破产重整或清算，为后续可能的隐债化解手段提供了制度依据。在化债之外，江苏、湖南、贵州、浙江、四川等地大力开展城投反腐工作，一体化推进腐败惩治与隐债风险防控，据媒体统计上半年全国有超40 位城投高管被调查。湖南继去年12月公开通报 8 起投融资领域行贿典型案例后，今年 2 月印发了湖南省省属国有企业违规经 营投资损失责任追究办法，规范融资平台重大决策行为，并以投融资、资金划拨、大额闲 散资

29、金理财等为重点监督防控内容，清除违规融资担保、违规借款、违规举债投资等问题。5 月以来，江苏多地开展专项行动追缴国有平台融资领域违规获利，淮安市清江浦区、洪泽区 等地向 2016 年以来涉及平台融资的相关机构和个人追缴介绍费、顾问费、咨询费等不当利益。表 4： 年上半年隐债问责案例一览 1违规类型地区发生时间具体情况新增隐债安徽安庆2020 年 4 月安徽省安庆市同安控股有限责任公司发行中期票据募资偿还前期隐性债务利息。河南信阳浉河区2018 年 3 月信阳市第三人民医院以采购药品为由向银行贷款，用于支付应由财政预算安排的新院项目工程款贵州兴义2018 年 2 月贵州省兴义市龙达交通建设投资集

30、团有限公司以对政府应收账款债权为标的，融资用于应由财政预算安排的项目。江西贵溪2019 年 10 月江西省贵溪市城市建设投资开发公司将企业债券募集资金用于被征地农民失业保险费用等应由财政预算安排的支出。湖南宁乡2018 年 10 月至 2019 年 12月湖南省宁乡市城发投资控股集团有限公司、湖南省宁乡市国资投资控股集团有限公司通过融资租赁、银行贷款、信托融资，用于应由财政资金安排的公益性支出。河南孟州2016 年 9 月河南省孟州市国投贸易有限公司向银行贷款用于政府购买服务的公益性项目建设，还贷资金来源于中长期财政预算。浙江湖州经济技术开发区2016 年 11 月湖州经济技术开发区管理委员会

31、以资金往来名义占用浙江湖州环太湖集团有限公司、湖州新城公用工程有限公司、湖州聚源城市建设发展有限公司资金并拨付给浙江湖州环太湖集团有限公司、湖州西塞山开发建设有限公司用于开发区公益性项目建设。甘肃兰州七里河区2017 年至2019 年政府在未安排财政预算的情况下，要求兰州合力建设管理有限公司实施本应政府全额投资建设的公益性项目，形成工程欠款云南玉溪2020 年 2 月玉溪市开投公司、玉溪家园公司向国开云南分开贷款 5.5 亿元并转借给玉溪市级有关单位。甘肃省2022 年 1 月甘肃公路航空旅游投资集团有限公司存在违反中央关于防范化解地方政府隐性债务风险有关要求，多报债务余额情况。化债不实湖南宁

32、乡2017 年 10 月至 2019 年 12月；2019 年6-12 月宁乡经济技术开发区建设投资有限公司及其子公司通过债权融资计划、银行贷款等方式融资，宁乡市城发投资控股集团有限公司以非公开公司债券、流动资金贷款方式融资，用于偿还期隐债并作为化债处理。1 表中加粗的为涉及隐债问责的城投企业。安徽安庆2019 年 11 月未经贷款金融机构同意，安庆市有关单位与安庆市同庆实业有限公司协议变更已用于质押融资的政府购买服务项目合同额，对其中 371.76 亿元直接删除作为化债处理云南玉溪2019 年 1 月玉溪高新区将 4.33 亿元政府债务剥离为玉溪高新区投资开发有限公司、玉溪高新区龙泉山开发建设有限公司的企业债务，并在地方政府隐性债务监测平台中予以核销。云南玉溪2019 年 7 月玉溪市红塔区国资公司非公开发行公司私募债，偿还 2016 年发行的 4.97 亿债券，政府债务未实际化