中国工业企业节能政策工具研究

1、中国工业企业节能政策工具研究摘要： 在过去的半个世纪， 公共管理一直处于一场 “革命”之中，从传统公共管理走向“新治理” 。然而这场革命的焦点，就在于用以解决公共问题的工具或手段， “新治理”范式中的“工具”因此成为分析的基本单位。本文首先界定了政策工具的内涵和分类，在此基础上，对中国1980 年至今的工业企业节能政策进行梳理，并和国际节能政策工具进行了对比分析，提出了促进中国工业企业节能的政策工具选择建议。关键词：工业企业；节能；政策工具中图分类号： F276.3 文献标识码： A 文章编号：1006-5024(2010)04-0096-04一、概念界定政策工具政策工具的定义很多，主流的定义

2、有以下三种：第一种是将政策工具定义为一种“客体” ，这种界定将政策工具看成是静态不变的，忽略了政策环境的变化对政策工具发展的影响；第二种是将其定义为一系列的活动集合或者行为方式、方法，这种界定在一定程度上模糊了“政策”和“工具”概念之间的界限，将政府的所有日常行政活动、行为方式等都纳入了政策工具范畴，扩大了政策工具这一概念的外延，界定过于宽泛；相比之下，第三种界定将政策工具定义为连接政策目标与政策结果的桥梁，体现了政策工具的最终目的就是要实现政策目标，为政策目标而服务，比较合理。综上，本文认为政策工具是能够将政策目标转化为具体行动的途径和机制的统称。工业企业节能政策工具则是指能够将工业企业的节

3、能目标转化为具体行动的途径和机制的统称。工业企业节能政策工具的分类政策工具的分类属于一个灰色地段，存在许多的研究，学者们依据不同标准进行分类， 可以归纳为多分法、 四分法、三分法、两分法。但是，随着政策科学研究的不断进步，发现上述分类存在一定的问题，有的不具有排他性，有的则不能穷尽。普遍能接受的分类则是加拿大学者霍莱特和拉梅什(M.Howlett and M.Ramesh) 在公共政策研究 (1995)一书中提出的三分法：自愿性工具(非强制性工具)、强制性工具和混合性工具。这种分类虽然更加具体，但是只考虑到了政府工具强制性程度，而未能结合目标群体的作用，从政策主体和政策客体之间相互作用的角度进

4、行分类。如将政策主体和政策客体看成两个作用力，那么政策目标则是二个力的合力，二力之间有效的作用才能使政策臣标得以实现，所以本文在霍莱特和拉梅什 (M.HowlettandM.Ramesh)的“三分法”基础上考虑了政府与企业之间的互动关系，依据政策发挥作用的动力机制不同，将工业企业节能政策工具分为命令控制型、经济激励型和自愿型。三种工具的比较如表1。(I)命令控制型政策工具。命令控制型政策工具主要是指通过政府的行政命令及制定的法律法规对当事人的行为施加影响的政策措施统称，这种政策工具的动力源泉主要来自于政府的行政权力。经济激励型政策工具。 经济激励型政策工具是指通过利用市场力量以经济刺激的方式来

5、影响当事人行为的政策措施的统称，其动力源泉来自于与当事人行为密切相关的经济利益。在经济利益的驱动下，这种政策能改变当事人行为的相关费用及效益，使外部成本内部化。自愿型政策工具。 自愿型政策工具主要是指激发企业自愿节能的支持与协调政策措施统称，这种政策工具的动力源泉来自于企业自发的节能需求。二、工业企业节能政策工具梳理具体的政策和政策工具虽然相似，却不能混为一谈。事实上，政策工具是具体政策提升后的更高层次表达，是具体政策的集合。我们可以把政策工具理解成政策目标下的第一层次政策手段，具体的政策应该属于在此之下的具体政策措施，通常表现为可直接执行的具体措施。政策工具和具体政策虽然有上述差别，但二者在

6、大多数情况下是重合的。通过搜集相关文件、资料，根据前文对政策工具所做的分类，我们将 1980 年至今中国主要的具体工业企业节能政策措施进行了分类整理， 所有数据均来源于中国节能网、 中国能源网、中国法律信息网、中国国务院网站发布的权威信息，其中：表示命令控制型政策工具；表示经济激励型政策工具；表示自愿型政策工具。初始阶段：1980年1990年此阶段主要以命令控制型政策工具为主。具体为五个指令性指标，一部国务院行政法规，政策工具运用不明显，短期目标导向型政策居多；经济激励型政策工具只有超定额耗用燃料加价收费实施办法和国家科委印发的关于申报国家级新产品试制鉴定计划及办理新产品减免税的通知 ；自愿型

7、政策工具的运用很不明显，能源服务公司开始进行试点运行，如表2 。过渡阶段：1991年2000年此阶段命令控制型政策工具仍占主导地位。在过去节能管理暂行条例的相关实施细则和办法基础上，节能管理迈向了法制化， 1997 年国务院颁布了 中华人民共和国节约能源法 ；虽然经济激励型政策工具的数量也有所增多，但是由于其独立性较差失效较多，自愿型节能政策工具此时应用也较少，几乎没有颁布新的自愿型政策工具，如表3。发展阶段： 2001 年至今通过梳理，可以得出此阶段命令控制型政策工具数量为26 个， 其中比较典型的工具为 2004 年 8 月 13 日国家发改委、国家质检总局共同颁布的 能源效率标识管理办法

8、 与 2007年 10 月 28 日全国人民代表大会颁布的中华人民共和国节约能源法 （修订版 ）；经济激励型政策工具数量为 10 个，其中代表性工具为 2001 年财政部颁布的节能贴息项目暂行实施办法和 2007 年 8 月 10 日财政部与国家发改委共同颁布的节能技术改造财政奖励资金管理暂行办法 ；自愿型节能政策工具的数量为 6 个，此类型工具以 2004 年 9 月 14日国家发改委颁布的关于组织实施“节能和新能源关键技术”国家重大产业技术开发专项的通知为代表。发展阶段命令控制型政策工具在保持其主导地位的同时，自愿型政策工具得到发展，经济激励型政策工具的数量和质量都有所提升。但是，节能政策

9、工具比较零散，政策的随机性较大，没有充分发挥市场的力量，从促进政府和企业之间的相互作用的角度来选择政策工具，因此现有的政策对工业企业节能有一定推动作用，但和工业企业巨大的节能潜力相比差距还是很大。三、国际对比国际上成功的工业企业节能措施可以概括为 17 种：能源法规、强制性能源标准、重点用能单位专人管理制度、重点单位用能计划报告制度、政府节能机构建设、取消能源补贴、放松能源价格管制、能源税、碳税、鼓励性能源标准、能源标识制度、 自愿协议、 节能表彰活动、 第三方融资结构、公共部门鼓励研究开发示范和采用、公共部门鼓励的建立信息传播网络和公共部门鼓励的培训和研讨活动。通过将中国工业企业节能政策工具

10、与这17 种措施对比，得出如下结论：命令控制型政策工具受到各国的青睐由于命令控制型政策工具具有较强强制性，短时间内能收到很强的效力，尤其适用于危机管理，各国政府在经历了能源危机后纷纷把此类工具作为首选，并取得了较好的效果。美国1975 年颁布了能源政策和节约法 ，日本在 1979年颁布实施了合理用能法 ，这部法律相对于中国的节约能源法（1997 年版） 具有可操作性、渐进性、奖罚分明等特点；中国颁布节能法虽较发达国家晚，但是过去 20 多年以来，不断重视对节能工作的法制化建设，国际上采用的命令控制型节能政策措施中国也已采用，并在进一步完善过程中。 2007 年对节约能源法进行了修订，突出了对工

11、业企业节能工作的重视。经济激励型政策工具相差悬殊自愿型节能政策工具效力不明显自愿型政策工具方面，发达国家所施行的政策措施我们都已经使用，如自愿协议、合同能源管理等。但是，迄今没能充分调动工业企业节能积极性，实施效果不大明显。通过上述对比分析，我们认为中国在命令控制型政策工具上与发达国家的差距较小，而在经济激励型政策工具上中国存在很大的缺陷，自愿型政策工具施行的力度不够，需要与经济激励型政策工具结合起来，更好地激发工业企业进行节能管理，采取节能措施。国内外三种政策工具存在差距的原因(1)起步时间比较晚。 世界大多数国家注重节能始于上世纪 70 年代石油危机期间，各国政府制定了各种政策和措施来提高

12、能源效率，降低能源消耗。命令控制型政策工具方面，早在1972 年德国就制定了废弃物处理法 ， 美国 1975 年发布了 能源政策和节约法日本则在 1979 年制定了节约能源法 ；经济激励型政策工具方面， 20 世纪 80 年代，欧美等市场经济国家采取了与市场经济基本准则相一致的做法，诸如能源价格由市场的供求关系来决定的政策工具；自愿型节能政策工具方面，荷兰1992 年政府与工业部门签订了名为能效长期协议 (LTA) 的自愿协议。 1991 年至 2000 年，美国联邦一级的长期自愿协议就有 40 多个。中国 1991 年才将节能确定为我国经济和社会发展的一项长远战略方针， 1997 年颁布了节

13、约能源法 ；由于长期受到计划经济体制的影响， 80 年代初期至今经济激励型政策工具一直未能得到有效利用；在 1999 年至 2001 年间，中国正处在向市场经济过渡阶段，亟待探索推进节能的新政策新模式，诸如自愿协议等新型政策工具正处于探索与尝试阶段。(2)节能管理体系不健全日本具有健全的节能管理体系。国家层面，由首相领导的国家节能领导小组负责制定宏观节能政策，由议会审议颁布法律政令加以实施。实际管理上，经济产业省负责其下属的能源资源厅。具体监督实施上，经济产业省的能源资源厅在日本全国八个地区派出经济产业局，负责对本地用能情况的监督检查，此外以日本节能中心为代表的数家受政府委托的节能中心提供技术

14、支持，负责对企业的节能情况进行诊断评估，并提出整改建议；企业层面，日本的节能法还规定重点用能企业必须配专职能源管理师，每年向通产省及相关部门报告能耗状况。中国的节能管理是由国务院和各级政府牵头的，节能管理体系中未曾设立专门的节能管理部门，并且忽略了企业层面的节能管理机构的建设。(3)配套机制不完善欧美各国政府为了有效实施节能减排的法律法规，先后出台了各种配套制度，具体说有三个方面：第一，对能源消费总量不同的企业实施分类管理制度；第二，对企业的节能管理人员实行 “节能减排管理师制度” ； 第三， 对用能产品 (如家电) 强制实行能效标识制度。中国在过去的 20 多年里，陆续出台了许多有关的法律法

15、规，如电力法 、 煤炭法和节能法等，但目前，尚未形成完整配套的机制，致使节能相关法律法规的操作和执行难度加大。四、小结通过前文的梳理和对比，我们认为中国工业企业节能政策必须立足于工具的角度进一步完善和选择。完善命令控制型政策工具，加快工业企业节能法制化环境的建设中国在完善节约能源法的同时，应加快配套法规及其他重要节能法规建设。在已有的法律、规定、标准、管理办法和条例等基础上，加快强制性能源标准的实施，依法做好重点用能单位用能监督、管理工作，促进政府节能机构的建设。加强重点用能单位的能源审计工作，使其定期向政府提交能源供需计划，开展节能监督检测，耗能设备执行严格的能效标准等。政府应为工业企业进行

16、节能管理创造良好的、有序的外部环境，使工业企业节能有法可依，政府节能机构执法必严，违法必究。研发经济激励型政策工具，刺激工业企业积极进行节能管理节能是市场失灵的领域，必须由政府主导，光靠市场发挥作用是远远不够的，因为节能不仅是要解决能源稀缺问题，还涉及到国家能源安全、社会公共利益等问题。政府应重视在节能方面的主导作用，逐步取消能源补贴，放松能源价格， 征收能源税和碳税， 加强财税激励政策的研究与实施，例如在能源价格方面首先遵从市场对能源的配置作用，然后再利用财政政策对其价格进行适当的调整。截止 2005 年，已有 28 个国家把节能列入公共财政预算，已有 23 个国家实施特定节能设备加速折旧，对达到预定节能目