调研报告：新一轮供销合作社改革路径探析

1、 调研报告：新一轮供销合作社改革路径探析一、引言中国供销合作社（以下简称“供销社”）是一种独特的经济主体，也是一种特殊的制度安排。在建国初期，供销社基本形成了自上而下、覆盖全国的组织体系和经营服务网络。在整个计划经济时期，供销社遍布农村，是农村商品流通的主渠道，在发展生产、保障供给方面发挥着重要作用，是政府控制农业、农村和农民的重要工具之一。改革开放以后，随着我国市场化进程的迅猛发展和农业与农村经济格局发生巨大变化，供销社在体制上、机制上和业务上日益面临严峻挑战，发展活力不足、经营网点萎缩、服务功能弱化的趋势越来越突出，至上世纪90年代开始陷入长达8年的连续亏损。近年来，供销社加大了改革力度，

2、经济实力和服务能力明显增强，2013年全系统资产总额达到11021.2亿元，实现销售总额32128.5亿元，汇总利润311.3亿元，实现了连续12年盈利。但是，供销社产权不清晰、主体缺位、组织定位模糊、组织体系松散等问题制约着其作用的进一步发挥，2014年中央一号文件明确提出了供销社改革的总体要求“改造自我、服务农民”。可以认为，供销社正处在制度变迁的转折点上，供销社能否实现体制机制创新，实现自我改造，直接关系到供销社作为一种独特的制度安排的存在合理性。当前，党中央和国务院已经明确要加快供销社改革的步伐，并出台相关的指导性意见，新一轮供销社改革的路该走向何方是本文关注的重点。二、新一轮供销社改

3、革路径当前，各地供销社在体制改革方面基本出现三种演变态势。（一）维持现状维持现状就是仍然保持现有体制不变，仍然坚持参公管理不变。落后地区供销社以及年龄偏大的供销社职工希望维持现状。这主要是因为我国许多地方的供销社是靠出租现有的资产勉强维持，甚至有些地方连老职工的社保都交不上。在2007年前后，供销社实行参公管理，人员工资和办公经费全部由财政拨款，解决了这些职工的吃饭问题，如果改革现有的体制，首当其冲就是要让这些人转变身份，而这也是最难的。正如一些地方的供销社主任讲到，如果供销社不参公，将会有更多的人上访，供销社组织体系也就不复存在；还有一些主任讲到，把供销社完全推向市场参与市场竞争，而供销社企

4、业盈利能力不强，失去财政支持将难以实现可持续发展。但是，维持现状的观点是站不住脚的，也不利于供销社的发展。首先，如果体制不理顺，供销社道路会越来越窄。现在抓住十八届三中全会关于全面深化改革的机遇，供销社的改革就是“主动改”，在改革的过程中可以向党委政府争取更多的政策，反之，供销社的改革可能成为失去政府支持的自费改革，面临着非常被动的局面。其次，如果体制不理顺，销社就难以真正担当起政府解决“三农”问题的重要抓手，也很难向政府争取更多的支持。（二）企业化改革企业化改革就是将供销社改造成股份制公司，以省为单位，将省域范围内的资产界定为供销社所有，打造供销社母子公司体制。这套改革思路一是体制改革，即突

5、破参公管理的身份限制，让联社机关能够获得企业收益，机关与社有企业实行“两块牌子、一套人马”，调动机关班干部参与社有企业监管的积极性；或者联社机关人员退出参公序列，机关与企业融合。二是产权改革，突破供销社资产和人员分级管理的限制，以母子公司体制对供销社进行改革。事实上，只有那些经营实力较强的发达地区供销社倾向于对供销社进行股份制改造。在体制改革方面，联社机关与社有企业“两块牌子、一套人马”的做法在很大程度上加深了社企不分，特别是机关干部既拿公务员工资又拿企业工资的想法很难得到当地党委政府的支持。有一些学者和供销社职工提出了三套解决方案，一是需要国家相关配套改革措施到位，特别是社会保障体系并轨，公

6、务员退休与一般企业的待遇相同，那么，阻碍供销社发展的体制障碍也就迎刃而解，言外之意就是当前供销社根本不需要改革。二是“用身份换待遇”，参公管理干部退出公务员序列，但供销社人员的工资和相关经费仍然由财政拨款，甚至财政拨款的额度还会有所提高。三是实行“老人老办法、新人新办法”，保持现有参公管理的人员身份和退休待遇不变、工作期按市场化办法管理，新近人员按企业员工身份对待，这也许是一种相对有效的措施。（三）合作化改革合作化改革是按照合作经济组织属性，将供销社改造成为真正的农民合作经济组织，各级联合社通过下级社逐级向上级社出资，形成完整的合作社体系。如果现行的体制不变，即联社机关保持参公管理不变，就需要

7、另辟炉灶组建各级供销社联合社实体性经济组织，类似于日本的综合农协的农业协同组合联合会。而联社机关则作为指导供销社发展的行政管理机构，类似于日本综合农协的农业协同组合中央会。这样有利于实行政社分开，但是却面临着增加一个机构，弱化联社机关和社有企业之间的联系，甚至会增加供销系统整体的运营成本。正如日本综合农协改革出现企业化改革的动向一样，这样的体制运营成本太高了。如果改变现有的体制，即联社机关退出参公管理，作为经济实体存在，各级供销社通过自下而上联合合作，但同样这种改革措施面临着既得利益集团的较大阻力。三、供销社改革是多方博弈的结果理顺供销社的体制是一项复杂的工程，涉及面比较广。确定供销社改革的路

8、径需要明确利益相关方的态度，总体而言，供销社改革利益相关方主要包括政府、供销社职工和农民。在供销社体制改革方面，政府有可能将供销社打造成解决“三农”问题的重要抓手，但同时也面临着取消供销社参公管理的做法引发职工上访等诸多社会治理问题，而维持原有体制的成本只是财政上的人员经费支出。在权衡国家利益最大化与推动体制变革方面，政府不可能下决心取消供销社职工参公，而采取用经费换取稳定。或者采取“老人老办法、新人新办法”的风险最小的办法，推动企业化改革。当然政府不可能允许供销社“两头占”，既拿公务员的工资又在社有企业中领取报酬。另外，从政权稳定的角度来考虑，政府也希望我国的合作经济能够在控制的范围内，寄希

9、望供销社改造成为体现政府意志又团结农民的组织。因此，通过下级社向上级社出资形成全国性的合作经济组织困难较大。作为供销社体制改革利益关联最紧密的广大职工，是想在现有的状况下争取到更多的利益，如果改革有利于此，他们就拥护改革，如果改革不利于此，他们自然就会反对改革，改成合作社或企业，关键是哪种制度能够增加他们的收益。从目前的情况来看，由于地区差异，供销社的职工在改革的取向上存在较大的分歧，发达地区供销社希望改革企业，以较高的薪酬换取由于身份差异造成的待遇差异；而落后地区供销社则希望维持现状，因为改革对他们而言意味着风险。最不关心供销社改革的利益相关群体应该是农民，长期以来，供销社没有真正与农民结成

10、利益共同体，农民根本不认为供销社是自己的经济组织，除了一小部分持有供销社股份的农民之外，大部分农民不会过多地关心供销社改与不改或改成什么。这就引发了另外一个问题，供销社要改成真正的农民合作经济组织，能否吸引农民群众的加入，如果不能，合作化的改革方向就是设计者的“一厢情愿”，难以付诸实施。供销社的改革回归合作制的目标应该不能变，要努力构建一个既与农民结成真正的利益共同体，同时又实行开放办社的合作经济新体系。与此同时，也必须清醒地认识到，这种回归在短期内不是“休克疗法”式的改革，一下子将供销社整个体制转变为合作经济组织，而是分步骤实施的改革。首先就是在不突破各级联社机关人员参公管理的前提下，推动基

11、层供销社回归合作制，夯实供销社的组织基础，然后“倒逼”供销社系统整体改革，这是供销社改革的出发点。这就要求基层供销社实行开放办社，让专业大户、家庭农场、专业合作社等农民代表以惠顾者的身份加入基层社，让上级供销社和农业企业等以投资者的身份加入基层社，形成农民和上级供销社等多主体共同组建的新型基层供销社，否则，供销社的改革只能是空喊口号原地打转。在基层社产权的确定上，除了有明确的个人所有者的资产外，供销社现有资产作为合作社联社或联盟的不可分配资产，归属于具有广泛组织基础的该级区域合作社联社或联盟所有，并由合作组织章程乃至相关法规规定用于当地农村合作事业，从而将这部分资产置于“公共领域”，这样一来能

12、够吸引农户以及投资者加入供销社，还能够充分调动他们参与供销社以及监管供销社运营的积极性，激发供销社的活力和动力。在新型基层社治理结构的设计上，为了保证农民对基层社的控制权，理事会的成员必须有一定数量的代表是由惠顾者社员选举产生，而且在重大问题的决策的上，对作为惠顾社员的表决权票数占总表决权票数有最低要求，在利益的分配上，按惠顾额进行返还的比例也应有最低要求。基层社实现合作社制后，各级联合社改革的方向需要充分发挥政府的作用，下决心在体制方面进行突破，可以通过“老人老办法、新人新办法”的措施，保留现有参公管理职工的待遇，逐步推动联社机关和社有企业之间的融合，并打造县及县以上联合社垂直管理的企业体制，从而形成“上企下民”的特殊经济组织，既能提高企业运营效率，又能坚持为农服务的宗旨。四、结论党和政府历来重视供销社在“三农”工作中的重要作用，但由于供销社的改革滞后于经济体制改革，呈现出对市场经济的不适应，因此，加快改革就成为新的历史条件下推动供销社进一步发展的重要手段