美国政财跟踪手册

1、、前言7 月31 日美国债务上限再次重启，意味着美国财政部的法定举债规模将重新回到2019 年暂停债务上限前的22 万亿美元水平。疫情以来，美国先后通过了三轮财政刺激计划来挽回失速的经济，同时也造成了美国债务规模飙升至当前的 28 万亿美元水平。在债务超限的格局下，财政部面临无法举新债的尴尬局面，一旦债务上限不能在财政部耗尽一般账TG余额前获得提升那么美国国债将面临技术违约。借此契机我们推出一美国财政跟踪手册从美国财政部的组织架构入手，对财政部税收和债融两大资金来源以及财政支出情况进行条分缕析，最后结合近年来美国的财政特点试为各位投资者提供一个美国财政分析框架，以供参考。、美国财政部如何运作？

2、美国设立财政部的构想最早孕育于美国独立战争时期。175 年大陆会议在费城召开解决独立战争所需的资金问题成为重中之重由于当时大陆会议仅仅是概念上的临时政府并不具有征税或向其他国家融资的权利最终大陆会议代表决议通过发行“大陆币”来为战筹资，并承诺战争结束后加倍奉还。因此“大陆币”的本质实际上类似于国债，展现出了早期财政的融资职能。独立战争后第一届国于 189年召开美国财政部得以正式确立面对独立战争时期发行的巨额债务负担作为美国开国元勋之一的亚力克山大汉密尔顿临危受命，成为第一任美国财政部部长。与此同时，国会还设立了审计、稽核、司库长接待部长以及财政部部长助理等职位至此财政部架构的雏形建立完毕。时过

3、境迁现代财政部在组织架构上更为全面以及完善财政部主要由运营局以及各部门官员两大条线构成：运营局主要负责将工作分配给不同部门进行协调运营局由八大职能机构构成包括烟酒税和贸易局货币与审计办公室印铸局造币局金融犯罪执法局、金融管理局、国家税务局、公债局以及储机构管理局等。各部门官员主要负责制定政策以及对财政部进行整体管理其中最为主要的三大职位分别是财政部部长副部长以及司库长其中作为美国内阁成员中最为重要的一环每任财政部部长由总统提名之后送往参议院下财政委员会举行听证会，最终经参议院投方可通过。图 ：美国财政部部门办公室组织架构图 ：财政部目前在任主要官员资料来源：reasurgo、资料来源：reas

4、urgo、如何追踪财政政策执行情况？与美联储的最终职能类似，美国财政部设立的最终目标也是确保国内经济与金融运行的稳定。具体来看，经国会授权，美国财政部的主要职能包含1）针对海内外经济运行状况制定财政政策2）政府财政管理3）制定及颁布国内税务以及关税相关法案4）征及评估（5）铸币6）对国内存款机构进行监管。财政部制定政策目的主要是围绕实现以职而展开的于投资者而言财政部定期公布的三份报告对于把控财政政策目标以及实行效果意义重大：财政预报告一般而言每年0 月1 日至年9月0 日计一个完整财年。总统在每年年初向国会提当预算提并进行投票表决，接着，财政通常会根据通过的预算决议制定未来一年财政预算报告并公

5、布，主要对未来一财年的支出以及收入计划进行明确。图 ：美国 2年财政预算7218013180117201028055212790105506870286515001388176001420205140国 医 退 交 防 疗 役 通 军 与 军工 服 务城 能 国 市 源 家 发 安展 全内财政政部环法商境律业资料来源：NCSL、财政执报告：每财年结束后，财政部会结合8 大运营局在过一财年的运行状况，对财政政策执行成果以及未来挑战进行详细总结每次报告都将对所有财政目标进行量化统计，以此来评判财政政策实行效果。图 ：美国财政部 0年主要财政目标及完成情况FFY20FY20目标 是否达到目标FY19

6、FY18FY17指标目标：促进美国经济增长平局1%率局2%性(局)%目目标：促进金融稳定伙伴国家对项目的参与程- 分制（国际务48636目目标：稳固国家安全目标：提高政府的金融管理水平7755行命国权新目标：提高政府的金融管理水平7755行命国权新改制量室)%果%通过P计划发现并阻止不付金(以百计局83000588通过所有方式收集的拖欠债务金额(以十亿计) 局)目标：实现卓越运营比(局)%目标：实现卓越运营率局)税厂)%57476资料来源：reasurgo、注：、DNP计划指DootPay服务机构可以免费使用它一次查询多个数据源以验证接收者的付款资格。、括号内部门为财政政策细分目标执行的牵头部

7、门。、所有目标完成情况，均通过比较最新一财年的指标与上一财年制定的目标进行评判。财政部战略规划：除了每财年的财政报告以外，财政部每4 年还将制定未来4 年的长期战略目标，作为财政部内部决议的指南。图 ：2财年美国财政部战略规划战略目标战略执行国内金融办公室公共事务办公室恐怖主义和金融情报办公室税收政策办公室财务主管经济政策办公室管理层办公室美国国税局财政服务局雕刻印刷局美国铸币厂酒精、烟草税务贸易局货币兼理署目标1：进美 国济增长11税法的实施11112强劲的经济基本面1111111113信任的货币和其他服务 111114自由和公平贸易环境11目标2：升金 融系稳定性21住房金融改革122外汇

8、管理实践14中23外国技术援助 124金融设施和网络安全111目标3：巩固国 家安31中断战略威胁111132LCFT框架1133经济实力与国家安全11全目标4：提41财务数据访问和使用1111升政 府金融管 理水42债务管理1143联邦财务业绩1平1目标5：现卓 越营51劳动力管理111111111111152国库基础设施1111111153客户价值和体验1111111资料来源：reasurgo、注：标注“1”的部分为某一目标参与部门，带有颜色的部分为该目标项下牵头部门、财政收入之一：税收收入、财政收入以所得税和工资税为主早在独立战争以前“没有选举权就不纳税”的口号就在美洲大陆广为流传，在之

9、后的黑人解放和妇女平权运动中也一次又一次地被提及直到今天财政部麾下的国税局也以其强硬和严密的执法手段驰名美国“纳税文化在美国历史上留下了浓墨重彩的一笔，也是美国财政收入最主要的组成部分。狭义而言有收才有支一国的财政资金来源很大一部分来源于财政收入美国财政部的税收收入主要由所得（包含个人所得税和企业所得税，工资（也被称为社会保险税，消费税，遗产与赠与税，关税这几大部分组成目前占比最大的收入来源为所得税和工资，两者加起来占比一般超过总税收的80。值得一提的是从190 年代开始企业所得税的占比持续下降这与美国许多企业为了避税将公司设立在海外有关拜登先前“加税计也是希望能够加强对这些名义上在海外实际业

10、务在美国本土展开的企业征税从而提高美国的财政收入。图 ：美国财政收入构成10%9%8%7%6%5%4%3%2%1%0%162 167 172 177 182 187 192 197 202 207 212 217个人所得税社会保险税企业所得税消费税其他资料来源：ind、注“其他”中包含关税、遗产赠与税以及杂项收益、税收政策的四轮沿革1970 年代以来，美国税收政策先后经历了四轮比较重大的变革。具体来看：1980 年代：经历了十年滞胀之后191 年里根政府颁布经济复兴计划采取结构性减税降低个人所得税和企业所得税税率其中个人所得税中的最高一档税率从70直接减为 50，而最低一档税率也由 14减为1

11、。由里根的减税计划太过于大刀阔斧1982 及183年，里根又相应回调了一部分减税政策。2001年-203年科网泡沫破裂后为了促进经济增长布什在任期间将减税设定为自己的执政重心2001 年布什推出经济增长和减税协调法案，分别在2001 年和2003 年全面降低个人所得税税率，以及大幅降低了遗产税和资本利得税由于该法案被质疑将进一步扩大贫富差距问题在国会遭到民主党的强烈反对，但最后仍以微弱优势通过。图 ：O测算里根减税对财政收入影响（十亿美元）图 ：布什减税后的税率变化%6 %6 1 5 3530 123456 25： 6 5 1 7 3 20$374000$209000-$37000$13700

12、0-$374000$209000-$37000$137000-$20000$68000-$13700$17000-$6800$1700010减税前减税4989665583252026336894982资料来源：C、资料来源：CP、（208年209年次贷危机爆发后刚刚上任的奥巴马分别颁布208年经济刺激法案2009 年美国经济复苏与投资法案以支票的形式向纳税人进行退税。在两轮法案中，单人分别可获得最高600 美元和250 美元的一次性退额。（207年特朗普签署减税和就业法案利用大规模的减税政策调整其经济结构在中美贸易战的博弈下促海外资金回流美国其调整幅度最大的是企业所得税，从35大幅降低至20，

13、然而由于企业所得税在美国财政收入中占比并不高，017年的减税政策对美国财政收入影响边际有限。图 ：O测算“特朗普减税法案”对美国财政赤字的增加十亿美元十亿美元0-0-0-0218 219 220 221 222 223 224 225 226 227 228资料来源：C、财政收入之二：债务融资、美国财政越来越依赖债务狭义上的财政收入主要指的就是税收产生的资金流入然而广义上财政部还能通过举债来获取资金来源财政部债务包括政府债务和公众债务其中公众债务比重较高，目前占总债务的 8左右，接下来的讨论我们主要围绕公众债务展开具体来看：政府债务主要包括：政府信托基金、循环基金和专项基金所持有的政府账户系列

14、证券以及联邦融资银行证券。公众债务主要包括：联邦政府向公众发行的有价证券，包括国债、通胀保护国债、美国储蓄债券以及州和地方政府系列证券等。图 ：美国债务以公众持有债务为主公众债务政府债务公众债务政府债务万亿美元50205209213217221资料来源：ed、财政部的融资工具财政部有众多债券品种来实现其融资目标，具体来看主要有4 大债券品种：国债：期限从4 周到0 年不等一般可分为短期国债和中长期国债，其中短期国包含的期限从 4周到 2 周不等一般来说不产生票息通过折价发行的形式到期一次性支付面值中长期国债包含的期限从2年到30年不等，每半年支付一次票息。通胀保护国（I：通胀保护国的本金根据

15、I指数变化而调整。期有5 年10 和0 年等品种，同样为每半年支付一次票息。中0 年期品种发行时间不定，最后一次发行为2009 年7 月9 日。浮息票据浮息票据的票息 3 周国库券的贴现利率进行上下浮，发行期一般为2 年每季度支付一次票。储蓄国（非流通财政部发行两种储蓄国I系列和 E系列其中，I 系列具有通胀保护属性，票息随通胀进行浮动E 系列票息则根据市场利率进行浮动每年5月1 和1 月1 日财政部都会进行一次调整储蓄债券是一“零息债券仅在持有者赎回时才支付利且储蓄国债无法在二级市场上流通。图 ：不同期限国债计划发行时间一览类型包含期限发行频率发行日期国债周每周周四周每周周四周每周周四周每周

16、周四周周周四年每个月当月最后一天年每个月当日年每个月当月最后一天年每个月当月最后一天年,1,)月当日年,)月当月最后一天（节日顺延至下个工作年,)月当日通胀保护债券年,月每月最后一个工作日年、（,月每月最后一个工作日年最后一次发行年月日NA资料来源：reasurgo、从存量债务结构上来看截至201 年7 月份在所有公众持有债券中中期债券占比最大，占据了整个美国债务发行量的56。其次是短期国债，占19，和长期国债，占比15。美元在世界范围内“霸权地位在一定程度上决定了美债成为了世界各国主流的配资对象美国财政部每个月会披露 IC 报告，其中囊括了所有海外国家持仓美债情况从结构上来看除了美国本土投资

17、人以外日本和中国是美债最大的配资国。图 ：财政部存量债务期限结构图 ：海外机构持有美债情况3% 0%7%19%15%56%短期国3% 0%7%19%15%56%通胀保护债浮动利率贷储蓄国债日中欧开曼其他资料来源：Bloomberg、注：数据截至2021 年7月资料来源：reasurgo、注：数据截至2021 年6 月、债务上限掣肘美债规模扩张财政部并非能无限制地扩张债务规模，债务上限是美国财政部法定举债的最高限额，最早在一战时创设债务上限设立的最初目的是，一方面免去了国会审批的繁琐步骤，另一方面可以倒逼财政部控制举债成本。1980 年开始美国债务发行开始提速，为了尽可能规避国家违约情况发生，从

18、里根政府时期开始，债务上限被频繁上调2000 年后，美国又因先后经历了科网泡沫阿富汗战争以及次贷危机等债务量激增截止2019 年美国暂停债务上限前，债务上限已达22.3 万亿美元，较200 年增长了6.8 万亿美元。新冠疫情以来，美国债务再度飙升目前存量在 8万亿美元左。而今年7 月31 日债务上限重启，意味着如果国会不能再次通过提高债务上限，那么财政部在债务重新回到22 万亿美元之前将无法举债。图 ：美国债务上限曾屡次上调资料来源：reasurgo，注：柱状图部分蓝色表示民主党控制国会时期；红色表示共和党控制国会时期。在财政部耗尽其可用来偿付利息的资金前，面对债务上限问题，财政部可以动“非常

19、操作来为还本付息辗转腾挪国会允许财政部将非流通债务和政府内部借据，出售给公众来获取额外的融资，这些工具包括：（1暂时停止对文职人员退休与伤残人士基F以及邮政从业人员退休健康基金F）投资2）暂停节俭储蓄计划TS）投资（3）暂停外汇稳定基change tabaton Fund投资（4向联邦融资银FF）拆借证券。回顾过往几轮财政部动用“非常措施”期间“非常措施”能为财政部创造出2600-4000 亿美元左右的资金空间，可以支撑 58 个月的兑付需求。图 ：过去几轮非常措施提供额外施融资规模非常措施非常措施357（DSP停赎部政工人退保基（CSRD 月日 日 日日 停赎部邮退人健福基（PSRHB资间间

20、日日 日 日（ES施施月日 日 日日月日 日-月日-日 月日-日 月日-0000资料来源：C、reasurgo、财政支出、美国财政支出以法定支出为主按照法律依据来划分美国财政支出可以分自主性支出、法定支出和利息净额三项：自主性支出：可以分为国防支出和非国防支出，其中国防支出指军工装备上的花销；非国防支出则涵盖了教育、社会服务、就业培训以及交通等一系列项目支出。法定支出：主要涵盖了社会保障、医疗保险、医疗补助、收入保障以及退休金和伤残金，多为社会福利保障性质支出。利息净额：指财政部为发行有价证而偿付的本金及利息。从结构上来看，美国财政支出中，法定支出占大头占据美国总支出近70。图 ：美国财政支出

21、构成十亿美元自主性支出法定支出利息净额7十亿美元自主性支出法定支出利息净额6005004003002001001162165168171174177180183186189192195198201204207210213216219资料来源：ind、总统意志与支出预算总统可以对财政支出提出自己的规划。每年1 月份的第一个周一至2 月份的第一个周一美国总统起下一财年的财政预算其中包括了未来一财支出的规。当遇到总统换届的情况，提交预算时间可以适当向后顺。在总统草拟好财政预算后交由参众两议院进修订并分歧进行投票通过后由拨款委员会进最终审最经修订的预算法案由总统再度签署进而生成法律财政部将根据总统预算

22、决议形成财政预算报告因此预算决议虽然由美国总统发起，但是整体上是其与参众两议院中两党议员在博弈下共同形成的产物。图 ：预算决议通过流程资料来源：hiehousego、由于两党经常会在某些支出问题上产生较大分歧为了继续推进立法流程往需要35 的参议院席（超级多数同意才能通过面对这个问题总统有权利发起预算和（det ecnciliti，对某一财年中的收入、支出或债务等问题进行重新规，并且只需1/2席位（一般多数）同意方可通。由于预算决议往往同时包含了收入支出以及债务计划因此一般来说通常来说每个财年总统仅有一次机会发起预算和解但是今年民主党搬34 法案，虽然在历史上从未动用过目前经立法委员会认可可使

23、得每年多增加一次预算和解的使用机，增加了总统和执政党对财政支出的控制。图 ：预算和解通过流程资料来源：hiehousego、美国财政的两大特点、法定支出占比越来越重1950年以来，美国经济增速波动逐渐减小，常年出现赤字，偶有盈余由于税收占 GP比重相对较稳定因此美国的赤字问题主要源自于支出项的不断扩大。1980年开始，美国法定支出的占比越来越大，自主性支出的占比越来越小，而利息净额的占比相对稳定虽然美国债务规模一再扩大但是经年来全球利率中枢下移在一定程度上对冲了财政部的举债成本造成了利息支出在整个财政支出中占比稳定而法定支出占比的持续走高，与美国人口老龄化以及福利制度有关本疫情以来财政对失业人

24、口的补助更是加大“收入保障项目的支出，也是造成2020 年美国支出激增的主要原因之一。图 ：美国财政偶有盈余图 ：美国法定支出占比越来越大,0,0,0,0,00-,0-,00美国:联邦政府财政赤字(盈余为负)10%9%8%7%6%5%4%3%2%1%1162166170174178182186190194198202206210214218自主性支百万美元0 5 0 5 0 5 0 5 百万美元资料来源：ind、资料来源：ind、债务问题越发明显在常年赤字的背景下，美国不得不通过提高债务发行，来补救财政上的“入不敷出，美国财政的资金来源越发以来债务融。1980 年代开，从里根政府时起，美国债务规模开始缓步上。正如前文所提及的在进入2000 年后美国又先后经历了科网泡沫阿富汗战争以及次贷危机“洗礼债务规模不断扩大220 年疫情爆发美国先后通过的三轮财政刺激更是让债务规模再度飙升截至201 年7 月份美国债务存量规模已经达到了GP的127.65。图 ：美国债务规模不断扩大图 ：作为资金来源，债务占比越发明显%10%10108060401166171176181186占比重1191196201206211216221税收占总收入占比债务融资占总收入占比资料来源：ind、ed、资料来源：ind、正如前文所述，债务上限的存在使得美国债务