做事才有钱花钱必问效无效必问责

1、做事才有钱花钱必问效无效必问责做事才有钱花钱必问效无效必问责青岛市出台首部预算绩效管理地方性法规纪实（上）本报记者夏祖军通讯员王瑞董晓萍成斌中国财经报网2014-11-2708:26:34近年来，青岛市市直部门要花财政的钱，除了正常的预算程序外，还加了一道“闸门”即预算评审，“钱该不该给、该不该花”不是哪个人说了算，也不是简单的“打打折、拍脑袋”来决定，必须经预算评审后才能定；同时，拿到钱后也不是万事大吉，要进行绩效评价，必须“花出效果”，否则将会被追究责任。从今年11月起，这样的规矩更加明确了，用青岛市财政局负责人的话说，“做事才有钱，花钱必问效，无效必问责。”青岛财政的底气，来自于11月1

2、日开始施行的青岛市预算绩效管理条例（以下简称条例）。这个经青岛市第十五届人大常委会第二十一次会议通过，并报经山东省第十二届人大常委会第十次会议批准的条例，将绩效理念和管理方法贯穿于预算编制、执行和监督全过程，通过硬性约束政府理财行为，实现预算资金运行和预算管理效益最大化。从法律层面管住“乱花钱”青岛市出台的这一条例，是我国第一部专门规范预算绩效管理的地方性法规。对于成为“第一个吃螃蟹的人”，青岛市财政局负责人看得并不重。“我们无意追求第一，但却创了全国第一，而且与十八届四中全会确立的依法治国主题相吻合。”该负责人对记者说，这是一种机缘巧合，青岛市制定条例的初衷，就是想从法律层面管住“乱花钱、花

3、钱不讲绩效”的现象。一直以来，社会上存在这样一个错觉，财政的钱不要白不要，谁能要来就是本事大。于是，“跑部钱进”“跑局钱进”的现象层出不穷，其结果是浪费了财政资金，滋生了各种腐败问题。为了改变过去“先分钱、再找项目”“重分钱、轻绩效”的做法，青岛市财政局从2008年开始试点预算绩效管理，从制度框架入手，逐步搭建起以预期绩效目标为核心，以预算评审、绩效监控和绩效评价为手段，以人大、政协、审计等机构、部门，以及社会各界专家、中介机构为支撑，各方共同参与的政府预算绩效管理新模式，预算绩效目标管理日益加强，绩效评价范围不断扩大，促进了财政资金使用效益的不断提高。“虽然预算绩效管理取得了一些成绩，但要从

4、根本上制约乱花钱还任重道远，仅靠财政部门一己之力很难做到。”青岛市财政局负责人告诉记者，目前预算绩效管理仍存在认识还不到位的问题，一些部门对绩效管理存有抵触情绪。加上全国还没有一部专门规范预算绩效管理方面的法规，绩效管理缺乏法律保障，权威性不足，制约了进一步推进预算绩效管理的空间。“财政的钱每一分来自纳税人，作为资金管理部门，明知道有些钱不该花却管不住、管不了，有时候更多的是无奈。”参与财政资金管理的相关负责人对记者说，解决问题的根本办法就是把预算绩效管理上升到法律层面，发挥立法对预算管理改革发展的引领和推动作用，将预算绩效管理纳入法制化、规范化轨道。财政部预算司绩效管理处处长李海南说：“新的

5、预算法就绩效目标管理、绩效评价等内容作出了明确规定，这是个可喜的进步，为开展预算绩效管理提供了上位法依据。青岛市率先在预算绩效管理领域立法，也为地方财政部门推进这项工作开了个好头。”有了法律的“尚方宝剑”，财政部门管得理直气壮，哪个部门再乱花钱就得掂量一下法律责任了。“早一天出台，早一天节约资金”和青岛市财政局感同身受的，还有青岛市人大财经委主任委员刘瑞华。“目前社会上有这样一种通病，预算单位总喊钱不够花，但把钱要回来后却不关心用途，也不关心花钱的效果。由于没有相关追责制度，个别单位认为反正又不掏自己的腰包，干成了是自己的政绩，干砸了算是公家交了学费，乐此不疲。”刘瑞华对记者说，市财政局成立预

6、算评审和绩效管理机构后，这种现象有所改变，但在具体执行中遇到的阻力也不小，想追究责任却苦于没有手段。对人大机构而言，通过立法管好财政的钱，不仅有助于节约资金、提高资金使用效益，还可以促进政府职能转变，更好地服务地方经济发展和民生事业。想法不谋而合，条例很快就进入立法程序。“我们是2013年正式启动条例立法工作的，按照正常程序至少要到2015年才能出台。在市委、市政府和市人大的支持和大力推动下，立法工作进展非常顺利，不仅在当年被列入市人大2014年立法计划，条例在2014年8月经市人大常委会二审后就获得通过。”刘瑞华说，这在青岛市人大立法史上都是少见的，从中体现了预算绩效管理立法的必要性和紧迫性

7、，也体现了社会各界对这部地方性法规认知的一致性。“早一天出台，早一天节约资金。”刘瑞华道出了条例紧锣密鼓出台的原因。“通过立法，加强预算绩效管理的权威性，要求在预算编制时必须申报绩效目标，并实施绩效运行全程监控，强化绩效监督和结果问责，这样就有更好的手段把财政资金管住、管好。”“条例的出台，凝聚了各方的智慧和力量。”青岛市财政局副巡视员彭勤告诉记者，为确保高质量完成条例起草工作，市财政局成立了专门工作小组，并委托财政部科研所全程参与立法起草工作。正式提交市人大常委会审议前，还在北京召开专家论证会，邀请财政部预算司、科研所，以及中国社会科学院、全国人大预工委、北京市财政局等有关官员和专家，就条例

8、内容进行全面会审，提出具体完善建议。中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇指出，“财政预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，管住花钱的绩效将从一定程度上促进政府行政的绩效”。财政部科研所副所长王朝才也对条例谈了自己的看法，“绩效预算是在西方发达国家发展起来的，中国有自己的国情和管理体制，以前财经界理论探讨的多，落实到实践的少，上升到地方立法很不容易，条例为探索实施中国特色的预算绩效管理制度提供了试验田。”北京市财政局预算处副处长王瑞超说：“得知青岛顺利通过地方立法后，我们也很受鼓舞，下一步我们也会在现有预算绩效管理制度基础上，进一步提升制度的层级，把北京的预算绩效管理进一步深化推进。”青岛

9、市立法工作组在起草过程中，还一直密切跟踪预算法修订内容，使条例中关于绩效目标、绩效评价、人大常委会审查项目绩效情况等内容，与修订后的预算法高度一致，确保我国首部预算绩效管理地方性法规的科学性、合法性、前瞻性。“内容可能还有完善的地方，但大的方向是对的。”青岛市财政局负责人说，条例的出台使预算绩效管理有法可依，革的不光是用钱单位的命，也是革财政自己的命，财政干部必须更加强化法律意识，自觉做到依法行政、依法理财。硬性约束政府理财行为翻开条例单行本可以看到，条例共有六章、三十六条，内容涵盖预算编制、执行、监督等环节的预算绩效管理，较好地将预算绩效管理理念融入到预算管理全过程。“跟以前的暂行办法、意见

10、相比，条例提升了预算绩效的权威性，硬性约束了政府理财行为。”青岛市财政局预算评审管理处处长王键对此进行了解读。首先，把关口前移，预算编制必须先过“预算评审”关。以前资金使用单位热衷于追求政府公共资源占用最大化，希望通过多报预算得到更多资金，很少考虑资金的绩效，导致项目支出预算编制存在粗放和“报大数”现象，如果把关不严，极易造成资金浪费，甚至为贪污、腐败造就温床。为此，条例明确规定，“对专项资金安排中没有明确支出标准的项目支出，财政部门在审核其绩效目标的同时，应当对项目、资金安排进行预算评审，并将评审结果作为安排预算的重要依据”。这就从法律层面确认了预算评审的地位，通过在预算编制阶段进行预算评审

11、，细化预算编制，确认项目的必要性和合理性，审核项目规模和价格成本，确保预算编制的每一分钱都落在项目的实处。其次，加强目标管理，事前优化每一分钱的配置。目标管理是有效用好财政资金的关键节点，只有树立起“用好钱”才能“要来钱”的理念，才能防止“立项拍脑袋”“海报项目”“盲目请款”等问题，让有限的财政资金更好地进行配置并发挥效益。为此，条例规定，绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复，进一步发挥绩效目标的先导性作用。“预算部门在编报年度预算时，应当根据本部门职能以及事业发展规划，按照财政部门的规定编报部门整体支出、项目支出的绩效目标和绩效说明”。“财政部门应当组织对预算部门提报的绩效目标进行

12、审核”，从“要钱不问效”逐步向“用钱必问效”方向转变。最后，实行问效问责，给花钱单位戴上“紧箍咒”。在过去，一方面政府提供公共服务不足，另一方面财政支出损失浪费严重，资金使用绩效低下。为此，条例明确规定，预算部门为绩效管理的责任主体，同时明确了人大、政府，以及财政、审计、预算等部门相应的管理和监督责任，并实行“花钱必问效、无效必问责”机制。这等于是给盲目要钱、低效花钱者设立了一条红线，在一定程度上促使花钱单位在决策前进行必要的论证，花钱之前就要明确将来达到的效果。“相对于基本支出预算编制而言，项目支出由于每年内容不尽相同，项目支出标准、定额不一，项目支出预算编制难以像基本支出预算编制那样规范。

13、为此，条例建立了专项资金生死制度。”彭勤介绍说，预算部门在提出新设立专项资金时，应当按照要求提报本部门事业发展规划和三年资金使用计划，由财政部门组织力量开展绩效评估，确定资金的使用方向、范围和额度，而后必须提交市政府常务会议集体研究通过方可生效，从法律层面解决过去随意设置专项资金而无制度性约束的问题。不仅如此，条例规定专项资金项目支出要全面实施预算评审和信息公开。没有细化到项目的专项资金不安排资金，没有补助标准的专项资金项目支出预算必须事先进行预算评审；财政部门批复部门预算后，预算部门应当及时将专项资金的承担单位、绩效目标、使用范围等信息向社会全部公布，实现专项资金的无缝隙公开制度。条例还明确

14、规定，建立专项资金退出机制。专项资金使用期限一般不得超过五年，超过三年要进行专项资金的中期绩效评估，经评估没有绩效、使用中出现违法违纪等行为的，应当及时压减或取消专项资金额度；专项资金使用期限届满后，应当结合年度项目支出绩效评价结果，重新进行绩效评估后再确定是否予以保留或调整使用额度，从法律层面上打破专项资金“只生不死”的怪圈。“有了这些规定，部门再来要钱我们就得按法律办事了。”青岛市财政局负责人说，要钱可以，但必须接受“生死制度”的考验，如果还像过去那样编报预算，只管要钱、花钱，不管绩效，在经过各方面评审评价后，以后可能不仅要不到钱，恐怕单位负责人脸上也会挂不住的。在走访和座谈中，记者感到了青岛市有关人士对条例的由衷赞叹。刘瑞华称之为“具有划时代意义”，条例解决了过去简单化审核预算、对部门考核没有评价依据、项目更改缺乏法律依据等弊端，实现了花钱既有绩效目标，又有评审程序，又有操作内容，又有无效追责和退出的机制。青岛市政府办公厅督查室处长刘军晓说，条例较好地打通了财政资金“最前一公里”和“最后一公里”，确保“钱花得出去、又能花得好”。青岛市审计局一位负责绩效审计的处室负责人说，随着条例的颁布实施，青岛市绩效审计迎来了春天，绩效审计的主体地位明确了，审计依据也做实了，对于开