68PPP项目实施方案编制程序及规范要求

1、.：.；PPP工程实施方案编制程序及规范要求PPP工程实施方案是发改系统参与PPP的一个非常重要的环节，而且对PPP工程来说，实施方案也是整个PPP工程的灵魂。所以，今天的主题就是PPP工程实施方案的编制。首先说一下PPP的操作流程。方案研讨论证阶段：一是工程主管部门根据需求提出，什么样的工程适宜做PPP，什么样的工程不适宜做PPP，我觉得适宜不适宜要看工程的需求，也就是说我这个地方的建立为了百姓的生活，或者为了改革城市环境，有这样一个工程，首先是工程的提出。二是工程可行性初步论证。按照可以做PPP的根本原那么来判别能否做PPP。根本原那么是什么？各有各的说法，最早的能够说看这个工程能否有稳定

2、的现金流，有没有稳一定的营运才干等等，但实践上这个观念不一定正确。这个目的更适宜优选，比如有很多工程，那么哪个工程更适宜，能够站在投资人的角度，他会更喜欢有现金流的工程，但是站在政府的角度不见得。我们的观念是这个工程能否适宜做PPP，要看这个工程实施PPP后能否带来额外的效益，实践就是VFM值的大小。什么是VFM值真要去算这个数是不太可行的，实际上可以算，但实践上，由传统方式建立和采用PPP方式建立，建立期需求的投入不一样，同样一个工程，政府花钱和私人老板花钱，需求的投资额是不一样的，详细差别是多少很难算得出来。在运营阶段，由社会投资来运营或由传统的事业单位来运营，运营本钱也会不一样，详细相差

3、多少同样不好算。所以说定量是不好判别的，基于我们目前市场所掌握的信息，经过定性的判别，也就是说能否适宜做PPP，假设能判别工程有足够的社会资源，而且社会资源做这个工程可以节省建立本钱和运营本钱，甚至可以更大地促进社会资本方发扬技术优势和管理优势，那么这个工程就可以做PPP，不论其能否有直接纳益。当然，有个大前提，这个工程一定是公共根底设备和公共效力工程。三是实施方案研讨。这是最大最重要的环节，在这里要研讨清楚整个工程的投融资方式、工程价钱方式、工程风险分担方案、建立监管方案、运营效力监管方案、工程退出机制、选择投资人方式，这些是我们要研讨的中心内容。四是实施方案编制。以前叫预可研，但容易与普通

4、建立工程管理程序中的预可研发生混淆，所以在PPP流程中我们叫它实施方案。PPP工程操作的流程与传统的工程管理流程不是冲突的，而是互补的。对于工程管理我国有一套成熟的体系，并不由于是PPP工程就可以有特殊待遇，就可以不按国家工程管理规那么走，不是这个概念。一定要按传统的规那么，该做可研的做可研，该做初步设计的做初步设计，这套程序是要的，只不过由于我们要做PPP，要处置地方政府和社会投资人的一些关系，所以要添加一个PPP实施方案的过程。五是实施方案审批。审批主体严厉来说是地方政府，但在实践操作过程中都是由发改会同财政、税务、环保等部门共同对进展联审后报市政府同意。社会投资方选择阶段：一是要制定招商

5、方案，根据实施方案编制的原那么确定招商条件、合同文件等。二是发布招商公告。按照财政215号文件，要发布资本预审公告，主要的目的是向社会公开这个工程要做PPP了，让感兴趣的社会投资人都来报名，这就是公告的目的。三是确定社会投资方。经过公开招标、竞争性谈判、约请招标、单一来源采购、竞争性磋商等方式确定社会投资人。四是第一次签约。确定社会投资人后就签约，签约通常有两次，第一次市政府主管部门和投资人签，由于这个时候工程公司还没有成立。五是第二次签约。等到投资人工程公司成立以后，政府和社会工程公司就进展第二次签约。签约方式有好多种，不见得非得分两次签，也可以单次，第一次签约时给工程公司留下位置，待工程公

6、司成立再来补签，这也是可以的。还有一种方法是政府主管部门和投资人签了投资协议，投资协议里明确了投资人的责任事项，把政府和工程公司的PPP协议作为投资协议的附件，这些都是没有问题的，只需合同体系把一切的责权益规定清楚，怎样签问题都不大。实施方案的重要性：实施方案表达PPP工程的中心条件，是政府审批决策的根据，也是PPP协作关系展开的基石。实施方案的内容：按照财政113号文件规定，实施方案包括工程概略、风险分配、运作方式、买卖构造、合同体系、监管架构和采购方式等内容。发改部门也有一些对实施方案内容的规定，但是大同小异，没有区别。目前来看，仅仅有一点不一致，就是在于政府融资平台能否可以代表政府来实施

7、PPP工程这点，在发改文件里是可以的。我们在编制2724号文件时讨论过，究竟平台作为一个企业能否代表政府，当时有不同的声音，讨论的结果是结合中国国情，有些地方政府的融资平台近几年积累了大量人才和管理阅历，所以某种程度上政府往往离不开他们来操作工程，包括北京的京投，北京市的轨道交通工程是京投作为政府代表在筹办PPP的事情，这没有问题，只需京投得到了政府方授权。目前只需这一点是发改和财政的文件有不同看法，其他根本是一致的。下面详细来看实施方案的内容。一、工程概略工程概略一定要说清楚两个方面的内容，一方面是常见的规划、立项，在普通工程中根本都涉及到；第二方面是工程的建立范围和效力目的，这是作为PPP

8、实施方案必需阐明的内容。二、风险分配实践上整个PPP工程操作能否胜利，要看能否有合理的风险分配体系，在政企双方都觉得风险可控的情况下，我可以获得一定的收益，那么这个事情就能够胜利。风险分配普通分两个阶段来做，一是工程风险识别；二是风险分担机制设计。工程风险识别PPP风险四个层面：政府层面、市场层面、工程层面和不可抗力。不可抗力风险是任何工程都能够会遇到的，而且它的风险分配有自然规律，也就是说大家比较认可的规律，通常在发生不可抗力事件时，双方各自承当风险，各自承当相应的损失，各自了不承当相应的违约责任，所以后面就不赘述了，重点讲前三项风险。1.政府层面的风险这是投资方比较在意和担忧的。一是政府干

9、涉。投资人来了，他希望有本人决策的空间，特别是在工程的关键技术、设备选型等环节。我曾经阅历过一件事，一个县的污水处置厂，当时是由县建立局来筹办的BOT工程，都曾经签约了，这个建立局局长打问我，说他们如今开场买设备了，在设备选型阶段我要不要跟着去，要不要发表建议。我跟他讲，他不要去管，在他的干涉下，买下来的设备假设好固然没问题，假设不好，未来处置处置污水不达标算谁的责任，该投资人本人决策的就本人去决策。反过来说，有些时候政府一定要干涉，会给工程带来一些不好的结果。有一个案例是台湾的高铁工程，曾经作为胜利案例四处宣传，但是到2021年这个工程失败了，缘由是高铁公司运营亏损，资不抵债。在他失败以后，

10、马上就成为业界研讨的案例，研讨其失败的缘由，有各种各样的缘由，但是我留意到其中有一个细节，当时的结合体中有一家法国的以高铁信号为主的公司，当时的结合体里根本以法国技术为主，但后来工程在建立过程中，政府的指点层去日本观赏调查，觉得日本的高铁好，就要求工程公司要买日本的设备、日本的车，最后工程运转后，日本的车匹配的是法国系统，两种系统的不兼容导致了技术上的问题。所以，政府干涉会给工程带来意想不到的风险。所以，政府在该管的地方管，不该管的就不要管。二是政府信誉。这也是投资方很担忧的，这个问标题前没有更好的方案去防备。我跟投资人说，政府信誉这块是社会问题，不是工程管理的问题，但同时我也和投资人说，他拿

11、到工程的条件越公平，政府违约的能够性就越低。长春汇津是一个典型的案例，当时政府之所以要违约，也在于汇津前面所拿到的条件是政府回想过来觉得这个条件不可接受，我们宁可违约，宁可收回也不能再履行下去，所以说政府信誉也是双方的，我通常也会对投资人说，不是政府一方的问题。三是公众反对。它与工程立项相关，假设工程立项过程，特别是环评过程得到公众充分了解以后，那么工程开工以后这方面的风险会低。反过来说，假设前期环评征求公众意见的过程没有去做，在工程开工进场时遭到反对，会拖延工期，拖延工期就会导致本钱添加，这是工程需求防备的地方。四是税收调整。这部分相对比较简单，它的控制措施也相对简单，由于税收政策比较明朗，

12、税收的变化给工程带来的影响也比较明确，只需双方调整协议就可以了。所以，这方面对工程的影响倒不是太严重。五是决策、审批延误。能够在座的不是工程方，对这个领会不太深化。我见过一个被工程审批拖黄的例子，就是北京第十水厂，当然经过改换投资方第十水厂如今也运转了。在1996年，北京市预备要建第十水厂，并且用的是BOT方式，搞了国际招标，国际投资人进来，当时北京市政府是第一次操作BOT工程，大家对合同谈判的细节，包括原水水质的规范争议比较大，谈判过程拖了一年多，这个工程操作了两三年才真正和投资人签约。投资人签约以后，当时国家发改委给他批了一个立项，按照程序，投资人就开场报可研，北京市发改委批的可研，在可研

13、审批过程中，有专家提出，北京市不缺水厂，对工程的必要性提出了质疑。当时的大背景是，这个工程最早提出来的时候，北京市确实是缺水的，但经过中间的那几年，北京市一些大型的工业企业往外搬迁，用水量是呈下降趋势，不再上涨，所以有专家对这个工程打问号，可研批不过。这样又拖了好几年，这个时候对于投资方来说就是灾难性的事情，办公场所、人员工资等前期曾经投入了几千万，最后国际投资方提出退出，退出的缘由是审批不经过，当时合同里签定了审批不经过的责任全部放在政府方，最后投资方得到了一定的赔偿，这就是典型的决策、审批延误拖黄工程的案例。未来我们在和投资方谈合同的时候，投资方关注这件事情，我们要给予充分的了解，反过来该

14、政府方承当的风险，政府要承当。六是环保风险。对一个工程来说，目前在工程筹建阶段，环保的一些要求是明晰的，但是随着我们对环保越来越注重，很能够在未来工程建立过程中环保的要求会提高，反过来会呵斥我们这个工程又不符合环保要求，这种风险最少呵斥工程的设计变卦或导致投资运转费用添加，我们普通会在合同里给工程投资方一个出口，也就是说当发生这样的事情时，要相应协商一些政府补贴机制等等，由于这个风险不应该由投资方承当。七是法律变卦。主要是我们现行的法律法规规定，导致工程投资或运转本钱发生变化。这种风险通常由双方共担，双方画一条线，假设变化导致的影响本钱很小，就由投资方承当，假设超越了画的这条线，政府要承当风险

15、。以上按照风险谁有才干控制就由谁来承当的原那么，这些风险普通来说由政府承当。2.市场层面的风险一是利率风险。二是外汇风险。三是通货膨胀。针对利率风险、外汇风险、通货膨胀根本都会设计一个由社会投资方和政府方共同承当的风险转移原那么，假设没有这套原那么就会直接影响到社会投资方。四是融资风险。我们的工程仅仅靠自有资金是建立不起来的，还需求得到银行方一些资金的支持。这里首先是融资本钱的问题，同时还有融资能否实现的问题，目前控制融资风险最好的方法是在PPP合同谈判期间，在实施过程中就将金融机构拉进来，让金融机构提早了解这个工程，同时也提早了解金融机构的要求，经过这样一种操作，使得工程融资风险降低，使得签

16、约以后就可以拿到贷款。五是工程独一性。六是市场需求变化。工程独一性和市场需求变化都是社会投资方比较关怀的环节，它会影响到工程的收入。政府方对这类工程的管理，假设可以是独一性的，就承诺给他独一性。比如一个区域的污水处置厂，在一定水量范围内，确实是只能建一个，除非水量添加，以保证工程需求。同时对市场需求的变化做好合理分配，比较好的方式是双方共担。七是第三方延误/违约。由于一个工程不能够只独立在政府和社会投资方之间，社会投资方还会与外部发生一些合同关系，通常会经过合同管理的方式来做好第三方风险的管控。3.工程层面的风险一是土地获取风险。一方面是土地手续是不是合规；另一方面征地拆迁任务要做得干净利落，

17、没有后患，假设有后患影响开工也会给工程带来风险。二是完工风险。三是供应风险。四是技术风险。五是本钱超支。六是工程变卦。七是收费变卦。八是费用支付风险。这些是任何工程都会遇到的风险，我们经过与政府方和外部第三方签定的合同做好分配，将工程的风险降到最低。九是工程移交风险。我们如今做的绝大多数PPP工程都是BOT工程，都是三十年运营期终了后要移交给政府方的工程，这样的工程假设后期维护不周，未来交过来的是不能用的工程，对政府方是很大的一个风险，所以在合同里要对工程移交的规范做好要求，来控制好工程移交的风险。十是社会投资方变动。我们在招商时会要求投资人具备一定的财务才干、技术力量、管理阅历、工程阅历等等

18、，投资方要有足够的才干来实施好这个工程。但如今有一种社会景象叫挂靠，特别是地方政府有些个人，或者是有些小企业，一看这些要求达不到，就去找一个央企或外省的企业，打着他们的名头来做这个工程，拿到协议以后再做变卦，把壳退掉。这种情况就违背了我们招商的初衷，我们找的是有技术力量的企业，这种变动会给工程带来影响。反过来说，我们在合同里要做好规定，投资方的股权转让一是受让方要满足当时招商时的要求，二是转让行为一定要政府方赞同，这样的规定比较能很好的控制风险。十一是招标竞争不充分。这种风险在我做的PPP工程中特别多，我们公司的大工程都是其他人去做，我做的都是地方偏、投资人少，地方政府还焦急的工程，这种情况必

19、然导致招标竞争不充分，根本上来一家投资方就只能和他谈，没有别的方法。要想控制招标竞争不充分的风险，一是不要太急，工程要早一点提出来，别等到快要开工了再来做，对外宣传的时间短，了解他的投资方就少。二是虽然有能够政府的财力不够，但我们与其被动接受投资方资源补偿等一些要求，不如我们政府方先跟咨询机构把这些条件做好，做出一个我们以为大多数投资方都能接受的条件，我们再去招标，通俗讲就是将工程包装好，这样会适当控制招标竞争不充分的风险。十二是工程测算不当。这个风险对双方都存在，对投资人也是一样，由于招商时把他招进来之前，他一定有财务测算的，假设他测得不妥，比如说一个污水处置厂，正常情况下是1.1元钱，他本

20、人算的是1元钱可以做下来，这个风险一定由投资方承当。政府在做一对一谈判的时候，测算一定要算妥当了，测算不当会给后期带来问题。十三是运营者才干缺乏。一个工程交给投资方是需求他建好，运营好，这对运营者的才干要求是很高的，假设运营者才干缺乏会给工程带来潜在风险。站在政府方角度，对这种风险的防备是在谈判阶段调查好将派到工程的主要人员的阅历和程度，从而防备好运营者才干缺乏的风险。十四是财务监管不力。这也是比较重要的地方，社会投资方多种多样，当然绝大多数是想踏踏实实长期运营工程的，但不能排除一些投资方有某种目的，比如我遇到过一个，以前是做承包商的，如今政府工程少了，他想要继续做政府工程，他就需求做PPP的

21、工程投资方。他们的想法是只需收回本金就可以了。假设资本金要求比较少，只需20%的资本金，另外80%是银行的，由于投资方他要实施工程建立，他以为在工程建立过程中能把20%的资本金赚回来就好，至于后面怎样样他不思索。当我们遇到有这种想法的投资人的时候，财务监管就非常重要，这能够涉及工程能否可以真正按照进度建好，尤其是银行方，有的工程还没有建完，钱全部出完了，最后剩个乱摊子，这是非常可怕的情况。十五是配套根底设备风险。投资方非常关注，我刚刚做的一个陕北某县输水管线的工程，在谈判过程中投资方要求一定要把暂时用水用电的问题处理了。甚至在谈判时政府方说我担任协调，投资方说不可以，要把协调改成落实，合同里这

22、两个字带来的是未来双方责任的区别。因此投资方非常关注根底设备配套问题，政府方该有担当也要担当，刚刚这个工程假设真不给落实，投资方会很担忧，他作为外来投资方，去落实暂时用水用电的困难会比较大。最后政府赞同给他落实暂时用水用电的接点。十六是合同文本不完善。实施过BOT的地方政府应该阅历过这样的事情，昨天座谈会上不止一个地方说从前实施的BOT工程如今实施的不好，存在一些问题。这种结果都是当初合同文本不完善带来的。假设当初合同文本比较完善，把各种价钱变动、各种监管要素都思索进去，如今的工程不会遇到这种问题。所以，完善的合同文本是PPP工程可以胜利实施的保证，刚刚说实施方案是开展PPP工程的基石，那么工

23、程建好以后，在实施方案基石上的合同文本应该是完善的城墙，它能防备未来的各种纠纷，对各种变动都可以有很好的处理途径。二风险分担概述将工程风险在各方之间进展合理分配，可以有效降低工程总体风险程度，确保工程胜利实施。风险分担方式包括分别承当等同于风险分配和共同承当双方按一定比例分摊。1.风险分担机制设计的根本原那么一是风险由对其最有控制力的一方承当。刚刚讲到政府层面的七个方面都是由政府方承当，谁最有才干控制风险就由谁承当，他自然会想方设法去控制风险，从而降低风险发生的概率和风险发生的本钱。二是承当的风险程度与所获得收益相匹配。风险和收益相对等可以有效调动风险承当方的积极性。三是承当的风险要有上限。无

24、论是政府方还是投资方，都不能够由于这一个工程的某一方面风险使得整个任务遭到影响，特别是投资方，不能够由于投的一个工程导致最后血本无归，这是不能够的，所以各方承当风险要有上限。2.风险分担机制设计运用案例(一)北京地铁十六号线工程经过北京地铁十六号线工程，主要讲下对几个风险环节的管控。一是建立超支风险。通常的BOT工程建立本钱超支风险都应该由投资方承当，由于在工程建立过程中他作为工程业主要担任控制工程的建立本钱。但是北京第十六号工程的背景是，投资方担任投钱，投150亿，工程建立管理由北京地铁建管公司来担任，北京地铁建管公司作为政府的代建方，不断担任北京地铁的建立。所以在十六号地铁工程中，外来的投

25、资方和建管公司之间不能够像通常的建立管理中甲方和建立单位那种关系，说白了是投资方控制不了建管方，所以这个工程的控制原那么就是投资方对工程建立超支不承当风险，虽然投150亿，建成后实行“多退少补。这是一个特殊例子，不建议推行。二是客流风险。对于轨道交通工程来说，客流风险是比较大的风险。不论是最后的票款收入还是政府方对于票款差额的补贴，都是建立在客流量根底上的。这个工程设计的控制方法一是双方共同委托第三方机构重新做客流量预测，使客流量预测尽量科学。二是设置客流变化风险分担机制。假照实践客流低于预测客流的85%，低于85%这部分由政府承当，也就是客流量缺乏85%，政府按照85%给予补贴。同时针对能够

26、出现的高客流情况，设置了超额客流收入分成机制。当时我们设定超越105%以后，超出部分的客流二八分，政府分80%，投资方占20%。为了使风险有上限，比如政府承当了85%保底的风险，能否意味着要永远保底下去？假设这个工程真的是客流测算做错了，或者由于客观缘由，比如如今北京市政府要求向外分散人流，做到人口减少，有能够存在永远低于85%的情况，那么北京市政府做了一个出口，设置了3年周期客流检验机制。假设延续3年客流都达不到85%，就定义为客流长期低迷，这个时候北京市政府可以提出终止协议。上述风险处置机制可较好应对未来客流变化，有利于保证社会投资者获得较稳定收入，为工程长期可继续运营发明条件。三是票价政

27、策变化风险。北京市地铁自2007年以来不断实行2元/人次的单一票制票价政策，这在全国来说是非常低的程度，而且远远不能满足本钱的需求，不断是政府在补贴。所以票价变动是大家都看得见的趋势。票价变动会带来两个影响，一是能够导致工程客流量的减少，二是导致客流收入能够会添加。所以双方做了一项商定，政府为工程提供“商定票价与实践票价的差额补贴，所以不论票价怎样调，只需不超越商定票价，对企业的影响都不大。四是物价上涨风险。PPP工程周期非常长，都是二三十年，这期间价钱不能够永远不动。所以如今政企双方谈好的价钱是基于目前物价体系下的价钱，未来物价上涨怎样办？这要思索到。所以设计了一个物价调价公式，经过一个调价

28、的机制，当根本要素如电价、社会平均工资、固定资产投资价等客观指数发生变动，反映到一个调价公式里，经过调价，使得工程预期收益坚持稳定，从而有效维护投资者利益。3.风险分担机制设计运用案例(二)北京丰台环保园区餐厂厨渣滓处置工程丰台区餐厨厨余渣滓处置厂总处置规模830t/d，其西餐厨渣滓200 t/d；厨余渣滓600 t/d；废弃油脂处置厂30t/d。工程总用地为41亩。初步估测，本工程总投资约为3.7亿元一阶段。工程建立投资的25%恳求市发改委投资补贴，其他75%的工程投资拟经过BOT特许运营的方式筹集。工程处于建议书审批阶段，方案2021年底进入试运转。为什么提到工程所处阶段？由于不同的工程阶

29、段有不同的风险应对措施。当然也有人问，做PPP招商在什么时候招？是在建议书阶段，还是编完可研招，甚至什么都没有，先招来投资人再编建议书和可研？我的建议是最后一种是不可行的。由于工程立项还没有做，按照工程管理体系来说，没有立项相当于没有“准生证，这个工程不是合法的工程，PPP前期费用比较高，各方投入都比较多，假设最后不能立项实践上是一个浪费，这个风险政府方面也承当不了。所以PPP工程首先要立项。是经过建议书还是可研立项又不同了。我们建议，假设能够的话，尽量是建议书立项。由于一到可研阶段，做可研的很多技术方案要定，用地、规划答应要拿到，这些和投资方擅长的技术有关系，有些技术用地多，有的技术占地少，

30、所以假设断定了要做PPP工程，这些内容最好由投资人来定。所以我建议先做建议书立项。北京丰台环保园区餐厂厨渣滓处置工程就是按照这个思绪来做的。这个工程做的是餐厨、厨余和废弃油脂部分，在整个循环经济园区里跟他相关的有一些混合渣滓分拣过来的东西，还有这个工程产生的沼气等又会到下一个环节里，这个工程只是整个大工程中的一个小工程。所以这个工程周边的条件比较复杂，涉及到上下游的关系等。这个工程的特点一是园区各厂之间具有多个工艺接口，边境的划定和监管的有效性是关键，由于一旦边境划不清楚，到末端再去监管的话，就搞不清楚是哪一个环节没有到达要求。二是工程处在工程建议书阶段，投资、运转方案、运转费用的不确定性都比

31、较大。三是本身工艺复杂，可参考工程尤其北京的可参考工程极少。四是处置量的保证是整个工程的关键高安屯、董村阅历。我们是按照日处置830吨来设计的，究竟每天能否到达830吨的处置量也是未知数。这样的工程特点导致了这样几项风险要素。一是处置量的风险。经过前期测算，这个工程的盈亏平衡点高，所以政府设的保底量要比较高；二是由于进场渣滓的准确性还不太好确定，所以物料平衡对测算结果影响非常大。这两种风险要素都存在。针对这些风险要素我们制定的措施：针对处置量风险制定的措施，第一，我们把渣滓分类宣传指点和收运环节延伸到特许运营的效力内容。在普通的渣滓处置工程里，通常会把渣滓量这块的风险单独让政府承当，但是这个工

32、程我们进展了创新，政府不承当，而是让投资方承当，就是说投资方不光是要担任搜集，还要担任宣传。宣传到位了，渣滓自然就多了。为什么这个风险分配机制投资方能认可呢？由于这个投资方是北京环卫集团，北京的环卫集团有了这么多年的积累，包括北京市很多渣滓分类处置的宣传都由他来做。所以，这个要求他是可以赞同的。第二，过渡期给以保底量补贴政策。过渡期这几年，算他的宣传还没有产生效果，政府给以保底，但是过了过渡期，政府就不再给保。第三，提早达产的一次性奖励政策。针对设计风险制定的措施，第一，招标时制定投资目的上限。第二，招标时进展两阶段评审，即先进展技术方案评审。第三，进场渣滓目的尤其是含水率与设计预期差别较大时

33、，设定价风格整机制。针对定价风险制定的措施，第一，中标价试运转两年后，由政府方重新审定。第二，配合市发改委对投资补贴的管理政策，加强政府方对投资的审核控制，并思索工程建成后根据实践投资调整价钱。第三，餐厨和厨余渣滓的比例严重偏离时的调价机制。三、运作方式详细选择哪种运作方式要根据工程的详细特点而定。四、买卖方式一投融资方案设计刚刚讲，实施方案是PPP工程的中心，那么买卖方式就是中心中的中心。买卖方式包括投融资方案设计和投报答方式设计。首先来看投融资方案设计。1.PPP工程融资方案概要PPP工程投资方案和融资方案处理4个问题：投什么？投资标的和范围。投多少？投资规模。啥时投？投资进度方案。在以前

34、做政府投资工程没有太关注这个，如今做PPP要比较关注投资收益率，投资方案进度会影响到收益率。钱在哪？资金筹措方案，不光是资本金的筹措，还有债务资金的筹措等等。把这四方面的问题思索清楚了，融资方案就做好了。2.PPP工程投融资方案设计案例北京地铁十六号线BOT工程北京地铁16号线是国务院首推80个引入社会资本(PPP)示范工程之一。工程线路含海淀山后线全长约50km,总投资约540亿元。方案2021年底全线通车试运营。工程自2021年3月启动PPP实施，2021年11月底，在第十八届北京香港经济协作研讨洽谈会上进展PPP签约。金准咨询提供财务顾问效力。工程构造整个工程540亿的融资分成了两部分，

35、第一个部分是股权融资，找了一个投资方一家保险公司与京投公司共同成立了一家政府方工程公司。京投公司成立一个工程公司来建工程是北京市的传统，北京市地铁这么多条线路，以前都是京投公司成立一个工程公司专门担任这条线路的建立，过去都是京投全资子公司，但这一次十六号线，北京市政府说我不投那么多钱了，找一个社会股权投资者来和我一同投。相应的带来一个问题，比如这个股权投资者他投了钱，未来在管理决策上与京投公司有冲突怎样办？我们当时设计的是找一个纯的财务投资人，虽然拿钱，虽然收益，其它的不想管。正好保险机构就比较喜欢这样的方式，他把他的股权委托给京投公司来管理，京投公司给他付一个股权权益对价和股权回购款，相当于

36、他的收益，然后逐渐股权回购。这样就完成了政府工程公司这一部分。为什么这一部分要做这样大的融资？由于北京有一个做地铁PPP的传统，把地铁分成A、B两个部分，A部分由政府的公司来投资，B部分由社会投资方特许运营公司来投资，两部分按投资比例划分大约是7:3。7:3为什么会成为北京市的标杆？这个其他城市可以不用自创，北京有当时的背景，当时做地铁4号线时，最早是想做成真正市场化的公司，也就是说政府分担70%的投资，投资人只担任30%的投资时，经过根据票款收益，可以实现整个工程的平衡。那时的大背景是北京市的地铁还没有实行全票两块，还计划实行3元起步、分段计价。在这种票价方式下，它可以支撑30%的报答，当时

37、北京市有一个文件，将轨道交通工程投资做了一个比例的划分，70%由政府来投。那个文件出来以后，北京地铁4号线、14号线、16号线都是按照这个方式来做的。所以这个工程里，540亿的70%是很多的，所以北京市政府又在这一部分引入了一个股权投资方。30%的部分依然和以前的方式一样，由社会投资方来成立特许运营公司，来建B部分。当然运营是不能够拆开的，AB要一同交给他运营。经过运营一方面获取票款收入，另一方面获取财政补贴，特许运营公司的授权和监管部门是北京市交通委，工程特许运营期终了后，第一部分的资产再移交给政府方公司。总投资和投资责任划分，概算总投资约540亿元。A部分由政府承当：390亿元，约占总投资

38、70%。这部分主要是区间、车站等土建工程、管线改移、征地拆迁、工程其他费用、根本预备费、建立期利息等构成。B部分由社会投资方负担：150亿元，约占总投资70%。主要是通讯、信号等机电设备工程、车辆购置、工程其他费用、根本预备费、建立期利息、铺底流动资金。根据工程建立进度要求，明确PPP工程150亿元分年投资方案。这个钱在哪一年投，对工程影响非常大。经过下表可以看出，这个工程建立期有5年，建立期的利息有9亿，假设分年度投资方案控制得比较好，那么建立期利息是可以优化的。北京市地铁四号线就是京港公司建立的，有人说四号线赚钱赚的特别多，确实是这样。但是有些钱是人家该赚的。比如建立期利息，当时他们担任的

39、是50亿的投资，按照初步设计概算，建立期利息是2.6亿，但是后来我们对地铁四号线的实施效果作评价的时候发现，他们真正花出去的建立期利息还不到0.6亿。这2个亿是怎样省出来的？由于他们的财务总监是北京首创集团派去的，这个财务总监和各个金融企业积累了良好的协作关系，各个金融企业给他的条件非常优厚，贷款可以随要随贷，随有随还。用这样的方式，他的借款期利息就控制得非常好。另一方面他有一个非常好的合同管理方式。他担任的是车辆和设备的采购，他在设备采购付费的时候采用了一个里程碑式的付费方式，他把整个设备建立划分为特别细的环节，他叫里程碑，到达一个付他一部分，到达一个再付他一部分。这样就把付款的进度拉得特别

40、慢。传统的方式能够一开场签合同，30%甚至是50%的预付款就付过去了。钱一旦付出去了，利息就开场算了，所以能省出这2亿是他该省的。但是十六号线工程没有给他空间，这9亿的建立期利息没有省下来，由于这个工程启动的有点晚，当确定投资方的时候，建管公司和设备供应商的设备采购合同曾经签完了，投资方进来曾经没有说话的空间了，只能按照预定的进度来投钱，相对来说建立期利息只能这样来算。融资方案表示图初始总投资540亿，A部分是政府承当，是按照资本金40%债务资金60%来分担的，资本金部分有保险公司的120亿加上其他资本金。PPP公司承当B部分，资本金占33%，债务资金占67%，资本金部分的股本按比例出资，京投

41、公司2%、首创集团49%、香港铁路49%。作为二三十年的长期工程，一定不要忘了还有更新和追加投资，这在合同里一定要商定完全由PPP公司筹，假设没有这样的商定，到设备该改换的时候，投资方能够就找他来了，所以在合同里一定要商定好。总体来说，这个工程给我的阅历与启示是：一是“保险机构-北京地铁16号线股权投资方案首开国内轨道交通引入保险资金先河。二是保险资金追求长期稳定的收益，根底设备往往投资规模宏大，依托工程本身收益或在政府支持下，工程现金流量较大，而且稳定，是适宜保险资金投资的种类。16号线股权融资工程对于利用保险资金，拓宽大型工程融资渠道、实现筹资多元化具有自创意义。三是大型根底设备工程投资规

42、模宏大，划分为可独立操作的部分分别进展投融资谋划不失为可选途径，有利于为专业投资机构、财务投资机构等多种性质社会资本参与工程发明条件，实现工程最终融资目的。四是本工程中特许运营部分和政府投资建立的部分存在较多的工程界面和接口。与传统方式相比，构成了“一个工程两个业主的局面，需经过PPP合同对技术界面、管理界面和责任界面进展合理协调和安排，保证工程顺利实施。3.PPP工程投融资方案设计案例某工业园区污水处置厂建立内容是污水集中处置厂、中水回用系统。按照“适度超前、一次规划、分期建立的原那么，近期(2021年)建立规模为处置污水2.5万吨/日、远期(2020年)10万吨/日。污水来源为工程所在工业

43、园区企业的工业废水、生活污水、建筑污水、初期雨水和地下水渗入等。投资估算：近期总投资约1.85亿元不包括管网，远期总投资约4.42亿元。业主是园区建立开展，是由园区政府设立的投资公司，担任详细实施本工程的特许运营事宜。工程构造(一)我们当时刚做工程融资构造设计的时候，和业主方交流，他们当时拿出来的就是上图的构造。投资人与园区建立开展公司共同投资，成立特许运营公司。首先是园区管委会授予他特许运营权，然后由特许运营公司和排污企业签署污水处置的协议，由园区环保部门来监管污水厂的运营情况。当时他们说这个方式是投资人提出来的。投资人为什么要把建发公司绑上呢？他觉得这个工程未来他要直接向企业收污水处置费，

44、经过他们俩直接发生的合同买卖，给双方留下了一个空间，这个空间就是排污企业有能够省掉本人的污水预处置系统。按照环评的要求，一个企业的污水要能排出去，要有预处置系统，把污水处置到国家环保部要求的排入下水道的规范，然后污水处置厂再进展后续处置，也就意味着每一个企业都要建立一套污水预处置系统。假设排污企业不想建这个预处置系统，就想直接把污水排出去，这时怎样办？这个工程就留了这样一个空间，排污企业可以与污水处置厂协商，当污水处置厂觉得他超标排放没关系，我可以处置，当然一定要加钱，污水处置厂就得到了一个超出政府给他的市场空间，对排污企业来说可以省掉预处置的环节。双方都是会算账的，对于污水处置企业来说，假设

45、给我支付的钱够我给他处置的本钱，我一定给他处置，对排污企业来说，假设超标排放付给他的钱要低于本人建污水预处置系统的钱，对于排污企业也是好事。所以这个工程他们两个直接签污水处置协议有这样一个好的空间在里面，这种情况是支持的。但是这种情况带来的负面情况是，投资人担忧到时企业不付费怎样办？所以他想把要园区建立开展公司叫上，由于企业是园区的企业，到时候谈收费、谈合同有便利。所以他们引荐这种方式。从外表看这个方式能够没有问题，但是这里存在一个最大的问题，建发公司是污水处置特许运营公司的股东，园区管委会是授予特许运营权的政府方，假设他们是独立的主体，这个构造没问题。但是在我们国家园区管理体系里面，园区管委

46、会和建立开展公司往往是一批人马两块牌子，严厉来说他是一个主体，这样就存在问题，当污水处置厂污水不达标时，园区管委会最怕这样的事情，一旦污水处置不达标，会对管委会清查责任，假设他与污水处置厂只需监管关系，他不是第一责任主体，第一责任主体是社会投资方的特许运营公司，假设他在里面有股权，他能够就脱不了干系，就要负直接责任。这是他们最怕的一个问题。另外当排污企业与污水处置厂发生合同纠纷时，本来作为地方行政管理部门的管委会是可以协调他们之间关系的，但由于他在里面占有股权，说话就不那么硬气了。把这两个问题指出来之后，政府方也发现这个构造不太好，所以我们给他换了一种构造，就是把建立开展公司拿出去，只需园区管

47、委会。如以下图。工程构造(二)那么投资人担忧收不来钱的问题怎样办？出了一个，这个方法作为园区对外招商引资的条件，让一切来园区投资的企业先看到，要求排污企业要遵守这个方法，从而减轻企业不付污水处置费等一些问题。这个工程的阅历与启示是：需求慎重决策政府资金参与和支持PPP工程的方式。一是政府资金以单独承当工程建立内容的方式可使工程其他部分具备PPP运作条件，不存在角色错位。二是政府少量入股PPP公司，经过公司治理构造安排有利于发扬政府监管作用；但在政府监管不断规范完善、提倡政企分开的大情势下，政府为监管目的而入股PPP公司的合理性值得进一步琢磨。三是实际中个别PPP工程中政府资金完全以市场资金行为

48、入股并占据较大份额，无工程利益分配(分红)方面的让渡或劣后安排，政府资金对工程支持目的偏移，构成“本人补本人或与社会资本争利的嫌疑。这在PPP工程运作中需特别予以注重。二投资报答方式设计这部分更是重中之重，一个胜利的PPP工程有两条腿，一条腿是合理的工程投融资构造，第二条腿就是工程的投资报答方式。与PPP工程报答方式相关的，大的构造里包括PPP协作方式、投资责任、本钱责任。另一方面包括报答程度、工程收入和风险机制。风险机制曾经讲过，重点讲工程收入，工程收入与产品和效力的量和效力价钱相关。1.确定工程报答程度的必要性一是合理确定和构成PPP工程报答程度，是建立PPP工程投资吸引力的关键，是PPP

49、工程胜利的根底。我如今做的一个工程，他们给投资人定的收益程度全都是6%，我说6%是吸引不来投资人的，太低了。当然他有他们的理由，他们省内某些企业承诺这个工程不要收益，只需保本就行，这种情况单说。否那么单独设6%一定是没有吸引力的，一定要有一个合理的报答程度，这是吸引投资人的关键。二是科学估计或设计PPP工程报答程度是前期论证的重要内容。前面提到的VSM工程的物有所值评价，究竟是PPP和传统方式哪个更好？一个重要目的就是PPP工程是要有报答的，没有报答就没有方法做相应的论证。所以报答程度是6%、8%，还是10%，会影响到这个工程物有所值评价的论证。有能够这个工程报答程度是8%，用PPP方式是适宜

50、的，但是假设是12%，采用PPP方式就不适宜了。所以设定一个报答程度也是做前期论证的一个根据。三是工程报答程度预期是政府和社会资本进展工程价钱谈判、确定政府补贴程度、相关利益分成机制设计的根底。比如刚刚举的例子，政府方总是按照6%去设计条件，投资方老是按照8%去要条件，那么双方的合同谈判是很难的。四是为工程风险处置方案(如价风格整)提供根据和目的。比如刚刚提到的餐厨渣滓工程，两年之后要重新调价，怎样调？还是要保证这个工程的既定收益，规范不能变。所以，要达成一个合理的报答程度，不同的工程有不同的目的。“投资+运营型PPP工程报答程度一是通常采用财务内部收益率(IRR)目的衡量工程报答程度，适用于

51、根底设备BOT、TOT、BOO等工程。二是站在政府管理角度，PPP工程报答程度宜采用全投资IRR(税后)目的，即这个工程建立的总投资是固定的，按照总投资来确定工程的收益率，该目的表达了股权资金和债务资金的综合收益率。三是通常我们会把债务融资的责任交给投资方，所以债务融资利率的高与低，会影响到投资方的收益，但这个空间我们建议给到投资方，比如投资方信誉不好，银行给他的贷款利率要上浮30%，那么上浮的部分需求投资方本人去承当。假设有一家投资方有很好的融资渠道，能够会低于银行的基准利率，我们要鼓励这样的投资人进来。所以不要拿自有资金来做目的，要拿全投资来做目的，就可以把融资收益给到投资人。所以我们的设

52、计思绪是，投资人在不损害政府方和公众方利益的情况下，他能赚到的空间要留给他，这样才干促进整个工程获得比较好的条件。全投资收益率这个目的设在多少适宜？刚刚课间的时候有人问我这个问题，能够是8-12%，这是目前大家都在说的。我觉得这个不是固定的。投资方还有两种概念，两种做法。一种是思索这个地域的一些其他风险，包括政府方信誉风险和未来社会经济开展程度等风险，不同的地域能够有不同的要求。但是经过我们控制好风险，这个趋势能够降下来，让投资方觉得投到这个地方风险很低，相应的在进展内部决策的时候，能降低报答率的要求。同时，对于不同的投资人和不同的工程设计，最后的报答率不是一个定数。还有一个变动要素，是整个社

53、会资金本钱的变动趋势，最近国家延续几次降低基准利率，并且最近在企业发债过程中国家给了大量支持，要求承购方降低利率，大家都看出来我国在高融资利率下带来的不良影响，给实体经济带来冲击，所以如今整个国家的宏观调控是要降低利息，在整个社会资金本钱都降低的情况下，未来5%、6%，甚至4%作为收益率是完成有能够的。所以收益率不是一定的，但是最后和投资方谈的时候，一定要综合各种各样要素，最后要定下来收益率，作为未来各种谈判和调价的根底。委托运营类PPP工程报答程度一是适用于社会资本不参与投资，只提供运营效力的PPP工程，如委托运营工程。二是通常采用本钱利润率方式确定报答程度。工程报答=合理本钱+税收+合理利

54、润，有两个关键点：一个是合理利润怎样来定。通常以本钱为基数，乘以5%，5%同样不是一个准那么，能够要思索到行业的平均情况，还有企业的战略思索，能否有竞争，假设有竞争，经过竞争能够发现较低的报答要求。经过以上确定本钱利润率。第二是确定合理的本钱利润率以后，一定要把它算成一个价钱，就是不要在合同里去给它承诺保证这个工程的本钱利润率是5%，这样又和PPP工程的初衷不一致了。PPP工程的初衷是要让社会投资方去发扬效率，尽量控制好本钱，从而实现政府方、公众方和投资方三方的利益最大化。但假设在合同里写了收益率5%，我们知道收益率的基数是本钱，本钱越大收益越大，那么我们去运营这个公司就没有降低本钱的动力了，

55、所以合同里承诺的一定是价钱。在这种情况下，经过好的管理可以获得更好的收益，我们把这个空间留给企业，在没有损害政府利益和公众利益的情况下，企业该赚的让他去赚。2.PPP工程收益确定报答程度后，就要思索工程收入从哪里来的问题。工程收入是实现工程报答的根底。不同的工程有不同的工程收入渠道。运营性工程如自来水、电厂、燃气等依托运用者付费根本上能产生报答。准运营性工程如地铁、公交，收入来源一部分是运用者付费，一部分是政府补贴。非运营性工程比如环境治理、水利工程等，这些工程找不到明确的付费者，这种情况可以了解为政府为公众购买效力，所以由政府来付费。其他收入来源有两个类别，一是与工程运营亲密相关其他权益配置

56、(多种运营权益)，如：地铁工程中的广告等商业开发业务、水库工程中的旅游开发、污水、固废处置产出物的市场开发利用。二是工程范围外其他资源配置。涉及政府和社会资本在更广空间范围上的协作，情况较为复杂，不专门讨论。如：城市轨道交通工程配置上盖物业、土地资源开发；抽水蓄能电站建立配套风电场资源开发；环境治理工程配置商业地产开发等。3.PPP工程价风格整PPP工程通常涉及的是民生类工程，按照目前要求，对这类工程都是听证定价。与投资人谈的叫可行性价钱，是根据总投资加上应有的投资报答后算出来的，在这个价钱上，这个工程才可行，所以叫可行性价钱，往往与政府定价不匹配。政府定价加上市场调理还不够，还要加上其他收入

57、，这就是政府的补贴收入。要经过这些方面的要素做好可行性定价，在合同里做好政府补贴的相应商定。4.PPP工程报答方式设计运用案例北京地铁十六号线工程十六号线票款收入是2元/人次的单一票制，还有非票务收益，包括授权范围内的地铁广告、零售、通讯等商业开发，不含地下空间开发利用。根据既有线路商业开发情况，前10年按每年非票收益1亿元计算，这里有一个小的风险，假设每年达不到1亿怎样办？当时投资方和我们讲，由于4号线政府给做了后评价，做后评价的益处是可以掌握投资方的信息，发现2021年地铁4号线做的实施效果评价，他的一条线的广告收益是1个亿，当时它一条线的收益抵其他五条线的收益，其他五条线是由北京市地铁运

58、营公司运营。四号线是京港公司运营的，一年1个亿。所以十六号线我们还按照1个亿计算。当然他又哭穷了，说4号线收益有它的特殊性，它所经过的站点比较好，所以它的广告收益比较高，十六号线能够没这么好的条件。当然经过这次谈判，政府方说他的线路比四号线长等种种理由，最后投资方认可了1亿元。这里确实是有风险的，未来收益达不到1亿，这个风险全部由投资方承当，假设超越1亿，政府要分成，看起来有点霸道，但这也由于设定为1亿还是是相对有根底的。还有票款收益计量的问题，北京市地铁有一套清算系统，非票务收益需求经过审计来审核，由于涉及到分配。剩下的部分就是补贴收入，按商定票价和实践收入的差额进展补贴，所以这块是收入计量

59、和价钱。报答方式在这个工程里不见得完全不变，它在整个合同体系里是这样的变化过程，以下图是北京地铁十六号线PPP工程收入机制表示图，前面是商定票价覆盖范围，其中预测补贴收入=商定票价X预测客流-预测票款收入，这些是在协议谈判过程中大家共同认可的。在实践操作过程中有实践的非票收入，实践的能够会超越预测的，超出部分有一个非票收益的分成，客流收入也会与实践客流收入有区别，那么超越的部分也有客流分成，这两个分成都是指政府方的分成，政府方分成要冲抵票价补贴，那么直接的票价补贴要比预测的票价补贴低一些。关于“商定票价，从构成到变化有一个过程。在论证阶段，内部收益率不高于8%，思索商定非票务收益，按预测客流计

60、算出商定票价。这个票价是在我们做财政接受才干评价和PPP工程物有所值评价时候用的，比如商定票价是6块钱，实践票价是2块钱，那么这4块钱是财政需求补贴的，财政根据预测客流量要计算这个工程每年要补多少钱，这是在论证阶段用的。在谈判阶段，6块钱能够会降低，基于投资方竞争性报价，他要思索竞争，比如8%的收益，为了拿到这个工程，他能够7.8%就可以做，甚至经过本钱的控制，按照设置平均的本钱要素，比如每个人的工资，社会平均是8000块钱，这个特许运营公司能够说我的工资控制得比较好，7500块钱就可以。投资方在充分思索这些空间以后，会拿出一个有竞争力的报价出来，这个价钱有能够低于我们最初估算的票价。我们要把