专项债券发行使用工作汇报

1、专项债券发行使用工作汇报（使用过程中存在的“梗阻”难题及对策建议）近年来，地方政府专项债券发行规模增长明显，在地方 政府投融资工作中的地位、作用和优势不断显现，逐步成为 地方政府投融资的主渠道。2019年政府工作报告明确提 出，今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增 加8000亿元。政策释放力度进一步加大，将更好地为地方 政府防范化解风险创设良好条件，为重点项目建设提供强劲 的资金支持。李克强总理9月4日主持召开国务院常务会议 时要求，要加快发行使用地方政府专项债券，带动有效投资 支持补短板扩内需，有效发挥专项债券资金在稳增长、促改 革、补短板、防风险中的积极作用，尽快形成实物工作

2、量。 大规模发行专项债券投资公益类项目建设，已成为当前应对 经济下行压力，保增长、保就业的重大宏观调控措施。但随 着地方政府举债融资机制完善，金融机构棚改贷款收紧，财 政资金筹集压力巨大。而当前政府债券对地方基础设施建 设、重大民生项目建设中发挥的作用明显提高，逐步成为地 方政府融资发展的主要渠道。一、专项债券发行使用情况2018-2019年两年间，在上级部门的大力支持下，全市 成功发行政府专项债券421.3亿元，极大降低了政府融资成 本、解决了棚改建设资金缺口的实际难题。以前，地方债券 主要投向医疗、教育等公益性项目，但随着城市更新工作的 推进，资金需求极度加大，我市随即调整工作方向，把债券

3、 的支持重点转向城市棚改工作，积极向上级申请专项债券， 支持项目发展。2018年新增地方债券额度36.7亿元，5年 期棚改专项债券20.69亿元，用于某安置区及花锦嘉园、龙 华山、幸福家园、山锦华城二期项目建设；5年期专项债券 12.38亿元，用于某流域山水林田湖草生态保护。2019年， 新增地方债券39.88亿元，用于环湖城、旧火车站搬迁改造 安置区项目一期、二期项目建设。根据现行的土地出让金管理政策法规要求，土地熟化主 体实现土地出让后，土地出让金全部由市级统一收取，再通 过专款的方式按照固定比例拨付各熟化主体。涉及棚改旧改 项目的，该市为推进城市更新，按照先返60%成本，剔除扣 除项后再

4、返20%收益的优惠方式将土地成本、收益进行返还， 在收到上级拨付的土地出让金后，根据科目将成本预拨熟化 项目实施主体，同时启动项目审计，确保主体资金需求和财 政资金安全。二、目前专项债券发行使用中存在的困难问题现行专项债券在发行、使用工作中面临着不少问题，有 上层制度建设方面的，也有基层实际工作中遇到的。一是项目储备基础薄弱，存在资金闲置现象。按照国务院63次常务会议确定的加快地方专项债券发行使用措施， 以及关于做好新增专项债券核查问题整改工作的通知要求， 要尽快发挥债券资金效益、形成实物工作量、坚决杜绝债券 资金闲置浪费，而目前该市由于投资的棚改项目储备基础薄 弱等原因，存在资金等项目的现象

5、，未能最大限度地发挥债 券资金效益。二是信用评级无法体现项目间差异。现阶段，大部分的 专项债券评级结果均为AAA级，评估方法主要建立在地方信 用基础上，通常来说不存在破产问题，信用级别较高，但项 目本身盈利能力、风险情况所占比重较小，导致信用评级结 果对投资者实际的参考价值较小。三是政府地方债券类型结构有待优化。从近两年新增债 券分配情况来看，2018年转贷新增债券全部为专项债券； 2019年转贷新增一般债券全部为外债转贷额度。根据文件规 定，专项债券只能用于有一定收益的公益性项目，没有收益 的公益性项目建设可通过使用一般债券资金解决，按照目前 债券分配现状，该市没有收益的公益性项目缺乏一般债

6、券资 金支持。四是政府专项债券信息披露不完全。目前，由于经济增 长下行压力较大，专项债券作为地方基建投资的重要来源， 受到多地政府欢迎，也掀起了专项债券申报热潮。在此情况 下，有个别地方政府会虚标项目收益率，以此来获得专项债 券的资金支持。事实上，除了土地储备项目收益较高具备合 理性之外，专项债券的项目收益因其公益性质，一般都处于 较低水平。信息披露不实的危害具有系统性、长期性，对投 资的连续性和风险防控有直接影响，如果项目收益不能偿还 本息，会造成违约，影响信誉，也会影响其他项目的融资。 某工作人员反映，地方债券的发行、流通、运营、监管及债 务偿还等各个环节都还没有信息披露制度的有效支撑。发

7、行 主体是主动提供信息的一方，而投资主体则只能被动接受， 很难辨别提供信息的真实性。这种信息不对称所产生的现象 会使得交易双方无法平等地获取相关交易信息，影响交易决 策，导致交品失败，破坏交市场的稳定性。五是专项债券发行要求和项目进度不匹配。按照目前专 项债券发行要求，使用专项债券的项目年度所需债券资金在 按要求出具第三方评估方案并发行后，资金拨付至项目单 位，但从实际情况看，项目单位根据项目建设进度和运作周 期进行支出，有可能造成债券资金结余在项目单位。若按项 目实际进度情况发行专项债券，则每次发行均需做项目收益 与融资自求平衡方案，既增加债券发行成本，也影响专项债 券资金使用效益。六是专项

8、债券支持项目前期准备工作不足。主要表现是 棚改专项债券支付进度缓慢。一是在申报专项债券时，项目 单位虽然按照要求为第三方中介机构会计、律师事务所提供 了相关资料，并出具了项目收益和融资自求平衡的评估报告 等规范性的文件，但由于对项目建设中的拆迁扫尾、场地内 坟头迁移协调难度大等遗留问题考虑不足，项目建设进度 慢，致使大量的债券资金滞留项目单位，不能及时拨付项目 建设单位。另一方面是未充分考虑项目建设周期的问题。大 部分的棚户区改造安置区建设一般在2-3年，申请专项债券 时，只考虑项目建设总的资金需求，未考虑债券资金到位后 的时效性及使用效益，导致资金结存，从而变相的增加了项 目融资成本。七是多

9、部门联动机制缺失影响专项债券发行使用。据反 映，根据现行地方棚改专项债券的发行要求，有以下两个先 觉条件：一是为保证项目自保平衡，立项阶段就应考虑项目 收益，便于后期统筹包装；二是棚改项目应及时纳入省级棚 改计划，增加项目储备。这就对项目立项、审批等现行环节 提出新要求，亟需建立涉及发改、住建、财政等多部门联动 机制，确保项目审批、支出及后续追踪问效的顺利实施。目 前，各单位申报政府债券项目要先到某局通过重大建设项目 库进行录入，将相应材料录入完成后，等待上级部门审批。 与此同时，申报项目的单位还需要到某局录入相应的财政系 统，且必须保证在系统录入的信息与在系统录入的信息一 致，目前两个系统不

10、能实现协同一致，加重了工作负担。三、相关的对策建议一是提高对债券使用管理重要性的认识。进一步提高认 识，把合规高效地用好专项债券政策作为当前一项重要工作 来抓，加大核查问题整改力度，在专项债券管理薄弱环节上 强化措施、精准发力，切实提高债券发行和使用效率，有效 发挥专项债券政策效益，为推进重点项目建设，促进经济平 稳运行提供保障。二是加强项目储备，提前做好债券发行准备。由于债券 发行对时限要求高，通常要在一至两周内完成项目立项、可 研、收益平衡方案等资料的编制工作，进行债券发行条件评 估。由项目建设单位牵头，提前做好土地指标落实、项目规 划批复、可行性论证、可研批复等前期资料准备，确保符合 债

11、券发行条件的项目资料齐全，即发即用，实现“项目等资 金”。三是继续坚定不移拓宽政府融资渠道。因重点项目多， 时间紧、任务重、特殊情况多，棚改旧改的资金压力较大。 在这种情况下，就要坚定不移拓宽融资渠道，拓宽资金来源， 创新形式融资，发挥PPP等新型融资模式的作用。四是严格规范债券资金支出使用范围，加快专项资券支 出进度。要严格执行预算法和某部有关规定，新增债券资金 要依法用于公益性资本支出，严禁用于企业补贴或奖励、企 业对外借款、项目运营补贴等经常性支出，严禁用于“亮化” 工程、景观提升等形象工程支出，严禁用于购买理财产品， 严禁用于债券利息支出，其中专项债券要用于有一定收益的 公益性项目，不

12、得用于没有收益的公益性项目。新增专项债 券资金，要进一步加快资金使用进度，采取通报、约谈等方 式，督促项目单位加快债券资金使用，尽快形成实物工作量， 尽快发挥债券资金效益，坚决杜绝债券资金闲置浪费。五是明确债券资金使用负面清单。建议上级部门明确资 金使用要求，确定项目资本性支出范围或资金使用负面清 单，规避后期债务核查与审计风险。六是探索构建地方专项债券偿还保障机制。加强地方债 券预算管理，严格落实债券偿还资金来源，统筹安排偿债准 备金，积极拓宽偿债资金来源渠道，保证按时偿还到期债券。 强化债券偿还措施，加强地方专项债券收益管理，对专项债 券投资发生的投资收益，及时足额上缴国库，专门用于偿还 到期专项债券。建立债券考核机制和偿还应急机制，将债券 偿还情况作为政府绩效考核指标之一，制定债券风险应急处 置预案，建立责任追究机制，当发生债务风险事件时，依法 进行处置。七是加强政府债务管理政策宣传及人员培训。针对近 年来债务管理新精神、新政策出台较频繁的实际情况，建议 上级财政部门通过多种形式进行政策宣传及人员培训，指导 地方各级部门及项目单位及时、准确领会文件精神，合法合 规使用债券资金，有效防控债务风险。八是建立专项债券项目库，充分利用预下达债券额度。 聚焦补短板、促