2015继续教育课件财政监督管理

1、二、效率与公平 1、关于公平与效率的含义 财政预算管理是公共管理的一个组成部分。 公共管理是一项旨在追求有效增进和公平分配社会利益的调控活动。 其中，效率与公平是公共管理的两个价值基点；是公共管理期望实现的基本价值目标。 那么，什么叫做效率呢？ 一般认为，效率考虑的是社会活动中投入与产出之间的比例对应关系。 可见，成本和收益的关系是效率的实质。 那么，什么叫做公平呢？ 公平与公正、平等、正义等概念，从一般意义上讲是有区别的。我们所理解的“公平”的概念，基本上等同于公正、平等、正义等概念。 从公共管理的内容角度，可以把公共管理划分为政治性事务的管理、经济性事务的管理和社会性事务的管理三种类型。

2、相应地，公共管理的公平有三种类型： 政治公平、经济公平和伦理公平。 1、关于公平与效率的含义 财政预算管理是公共管理的一个组成部分。 公共管理是一项旨在追求有效增进和公平分配社会利益的调控活动。 其中，效率与公平是公共管理的两个价值基点；是公共管理期望实现的基本价值目标。 那么，什么叫做效率呢？ 一般认为，效率考虑的是社会活动中投入与产出之间的比例对应关系。 可见，成本和收益的关系是效率的实质。二、效率与公平 1、关于公平与效率的含义 财政预算管理是公共管理的一个组成部分。 公共管理是一项旨在追求有效增进和公平分配社会利益的调控活动。 其中，效率与公平是公共管理的两个价值基点；是公共管理期望实

3、现的基本价值目标。 那么，什么叫做效率呢？ 一般认为，效率考虑的是社会活动中投入与产出之间的比例对应关系。 可见，成本和收益的关系是效率的实质。 那么，什么叫做公平呢？ 公平与公正、平等、正义等概念，从一般意义上讲是有区别的。我们所理解的“公平”的概念，基本上等同于公正、平等、正义等概念。 从公共管理的内容角度，可以把公共管理划分为政治性事务的管理、经济性事务的管理和社会性事务的管理三种类型。 相应地，公共管理的公平有三种类型： 政治公平、经济公平和伦理公平。 政治公平是指每一个公民都享有平等的政治权利，平等地参与政治性公共事务的管理。其中包括选举权、决策权、监督权等。 一切人或者至少是该国所

4、有公民，或该社会所有成员，都应当有平等的政治地位以及与之相应的平等的社会地位的要求。 经济公平是指在社会生产、分配、交换、消费的诸方面，社会成员得到合情合理的平等待遇。 经济公平存在于经济活动的所有环节，不能简单等同于物质财富和收入的公平分配。分配公平的实现，需以经济活动其他环节的公平为基础。 伦理公平是指任何个体以及由个体所形成的群体，作为人的存在，都应享受到实现其生存与发展所需求的基本资源与条件，比如基本生活水平、基础教育、基本的健康卫生保障等。 满足每一个人生存和发展所需的基本利益，是实现人有尊严地生存要求，以及有效地行使各项权利的保障。 除了从公共事务的内容角度进行分类外，还可以从过程

5、的角度把公平划分为起点公平、过程公平和结果公平三种类型。 另外，我们还可以把公平划分为： 规则公平、程序公平、环境公平和结果公平。 规则公平是指管理主体制定的规则应具有普遍约束力，规则面前人人平等。 程序公平强调的是公共管理活动的开展应遵循正当的程序，管理主体和管理对象不能随意增删程序，破坏秩序。 环境公平是指管理主体应为管理对象营造平等的竞争环境和条件，尤其是公平的政策环境。 结果公平是指管理主体应保证按贡献原则进行分配。 2、关于效率与公平的关系 关于效率与公平的关系，主要有两种观点： 一是在价值偏好上强调公平与效率的统一性，两者兼顾，均衡发展； 二是强调两者的对立，两者不可兼得。 后者主

6、张，效率与公平是相互冲突的，存在着非此即彼的对立关系，要实现公平，就要牺牲效率，要提高效率，势必要牺牲公平。 效率与公平的对立在经济活动中表现得最为明显。 在市场经济条件下，效率和公平是难以两全的，要提高效率，就难以保证公平的实现。因此，在效率与公平对立观看来，人们必须在效率与公平两个基本价值之间进行取舍抉择，由此就形成了三种主要论说： 效率优先论、公平优先论、公平与效率最优交替论 关于效率与公平之间的关系问题，可分为两个层面来理解： 第一个层面是价值层面，关注的是公共管理中价值取向的选择； 第二个层面是实现机制层面，关注的是在公共管理中实现效率与公平统一的机制。 在价值层面，我们认为，效率与

7、公平两者是有机的统一，效率是公平的基础，公平是效率的保证。 一方面，社会运行的高效率为公平的实现提供了坚实的物质基础。只有当社会生产力发展到一定水平，社会财富较为丰裕时，人们才有可能在实质意义上行使各项平等的权利。如果社会运行缺乏效率，财富匮乏，大多数人缺乏足够的能力和机会参与各种社会活动，那么权利的平等只能是形式上的。社会运行的高效率所带来的财富增长，可以拓展人们行使平等权利的能力和机会，为公平的实现奠定基础。 另一方面，公平是提高社会运行效率的保证。 公平的规则、程序和环境是有效竞争的重要条件，是提高效率的重要保障。 按贡献原则进行分配的结果公平对效率的提高形成了有效激励。 政治公平和伦理

8、公平保障每一个人，无论其境况如何，都有机会和能力参与社会公共生活，为社会的发展与稳定创造了条件，减少社会运行的摩擦和阻力，保障社会运行的高效率。 效率与公平的统一性，要求公共管理在价值层面坚持两者的统一。 在经济性公共事务中追去效率与公平的统一并不难理解。但在政治性和社会性公共事务中如何追求效率与公平的统一呢？ 在政治性公共事务的管理中，追求政治公平，保障每一个公民享受平等的政治权利，是普遍的共识。 然而，平等权利的真正行使需以效率为基础。 当行使权利的成本过高时，人们在理性的支配下会做出宁愿放弃权利的决定，权利的平等则失去其意义。 因此，政治公平的实现，需要一个有效率的政治体制、行政体制作为

9、制度保障。效率同样是政治性公共事务管理的基本价值。 公共权力的分配及运行机制的设计不仅要满足政治公平的要求，而且要尽可能地提高效率，降低政治权利行使的成本。 同样，尽管公平在社会性公共事务管理中主要表现为伦理公平，然而为获得人的基本尊严，社会的每一成员都应得到满足个人基本生存和发展的资源和条件，即基本利益。 可见，伦理公平的实现需以社会整体运行的高效率为基础。 就公平与效率的实现机制层面，以经济性公共事务中的效率与公平的实现机制为例： 效率与公平不仅在价值层面上是统一的，在实现机制层面上同样可以统一。 这是因为虽然单一的市场机制难以同时实现效率与公平，但是不同机制的结合未必不能。 公共管理应从

10、各种机制的特性出发，寻求不同机制在功能分化基础上的协同，实现效率与公平的有机统一。 例如，将市场的作用和政府的作用结合起来以实现效率与公平的统一。 在经济活动中，政府作为最为重要的公共管理主体，主要是通过公共政策的制定与执行，为市场机制的运行创造良好的条件，弥补市场的缺陷。 政府弥补市场的缺陷是多方面的，但最能发挥重要作用的是在“公平”上。 效率问题主要由市场机制解决，政策机制重点解决的是公平问题。或者概括地讲，市场机制重在实现效率，政策机制重在实现公平。 市场机制重在实现效率，政策机制重在实现公平，两种机制的相互作用和影响是效率与公平有机统一的基础。 如果政策机制重点解决效率问题，这种功能错

11、位将引发市场与政策两种机制的功能冲突，破坏市场机制配置资源的作用。 与此同时，经济公平和伦理公平难以实现，市场机制将缺乏有效运行所需的公平规则、公平程序和公平环境。 归纳起来，我们应该怎样来看待公平与效率之间的关系呢？ （1）效率与公平是统一的，这既表现在效率是公平的基础也体现在公平是效率的保证上。 （2）市场经济中存在着两种巨大作用：市场作用与政策作用。从而形成两种不同机制，用同一机制不能实现效率与公平的统一。 （3）市场机制主要解决效率，政府的政策机制主要解决公平。 （4）公共政策解决的公平问题的内容是：公平的竞争规则；公平的市场环境；公平的分配机制与原则。 （5）政策机制重在解决公平的同

12、时，要适当解决效率问题，在特殊时期（问题）中，其表现尤为突出。 （6）侧重于用两种机制实现效率与公平统一，与“效率优先”是一致的，因为市场机制发挥基础作用。 （7）政府在市场发展中主要起着制定和维护竞争规则的作用，这些规则的出发点是解决公平。 3、我国关于效率与公平问题的认识 在我国，关于效率与公平在价值层面的关系，在公民道德实施纲要中已有揭示： “要把效率与公平的统一作为社会主义道德建设的重要目标，在全社会形成注重效率、维护公平的价值观念。把效率与公平结合起来，使每个公民既有平等参与机会又能充分发挥自身潜力，促进经济发展，保持社会稳定”。 在我国，关于对效率与公平的实现机制问题的认识，存在一

13、个演化过程。 自上世纪90年代以来，在收入分配领域，“效率优先、兼顾公平”一直是我国坚持的基本原则。 这项原则是党的十四届三中全会就收入分配问题而确立的，目的在于“引入竞争机制，打破平均主义”。 随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，这项原则的内涵得到了不断丰富和扩展。党的十六大指出，收入分配要“坚持效率优先、兼顾公平”，同时指出要“两个注重”，“初次分配注重效率，发挥市场的作用”，“再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入”。 到十六届四中全会时，适应新情况新要求才开始淡出“优先”、“兼顾”的提法，就是说，开始不提“效率优先，兼顾公平”了。“优先”、“兼顾”提法的

14、淡出和更加“重视社会公平”主张的突出，无疑是收入分配领域一大进步。 党的十六届五中全会又进一步指出“坚持各种生产要素按贡献参与分配，更加注重社会公平，加大调节收入分配的力度，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势”。 十七大又进一步明确提出初次分配、再分配都要处理好效率与公平的关系，要害是初次分配也要注意公平。这是一个大亮点，意义非凡。 在初次分配中也要实现公平与效率的统一，这是中央分配理念的一个重要变革，意在遏制近年收入分配状况的恶化，贫富差距扩大的趋势。 在整个国民收入分配中，再分配所调节的只能涉及小部分，而初次分配的数额要比再分配大得多，涉及面也广得多。许多分配不公问题产生于初次分配领