《政治制度比较研究》第六专题 我国“大部制”改革探讨

1、第六专题 我国“大部制”改革探讨一、“大部制”的涵义（一）“大部制”的产生与发展 大部制发轫于中国。我国秦汉时期中央政府实行三公列卿制，三公即为丞相、太尉、御史大夫，其执行机构则为列卿，这可以看作是中国古代大部制的雏形。到隋唐时期，大部制得以进一步发展和完善，并形成了成熟的六部制。六部是吏、户、礼、兵、刑、工六部的总称，是中央政府最重要的机构。 而具有现代意义的大部制则是西方发达国家最先采用的一种政府组织形态。20世纪60年代后期, 英国开始在内阁中组建被称为“超级部”的大部门，扩大业务管辖范围，将多种内容和有联系的事务交其管理。 中国共产党于2007年10月15日在第十七次全国代表大会的报告

2、中首次提出“大部门体制”这一概念。 2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的关于深化行政管理体制改革的意见中对大部门体制又作了进一步的表述。 在十一届全国人大一次会议上，温家宝总理在政府工作报告中再次明确提出“转变职能，合理配置宏观调控部门的职能，调整和完善行业管理机构，加强社会管理和公共服务部门，探索实行职能有机统一的大部门体制；针对职责交叉、权责脱节问题，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制。” （二）大部制的涵义 所谓大部门体制 （大部制） , 就是在政府的部门设置中，为克服和解决政府职能交叉、政出多门、权责脱节等政府管理问题，将

3、那些职能相近、业务范围雷同的事项、相对集中，由一个部门统一进行管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本目标的一种行政管理模式。 大部制之所以被市场化程度较高的国家采用，就是因为大部制的管理模式有其优越性，这种管理模式能够减少部门、机构的数量, 降低行政成本，缩短议事链条，方便集中决策，能够提升决策能力和整合资源的能力，有效地避免政府职能交叉、重叠等引发的政出多门，多头管理；实行相近业务的统一管理，可以防止部门之间横向协调困难等问题，有利于建立廉洁高效的政府运转体制。（三）“大部制”的特点1、大部制按职能统一大部制的改革思路推进 2、大部制坚持权责一致3、大部制改革的目标是建设服务型政府4、大部

4、制改革是一个渐进的过程二、中国古代的大部制 我国古代实行了一千三百多年的 “大部制” 后人提及六部，常与三省并举，合称“三省六部制”。这种古代官制为隋文帝时期所确立：在中央设尚书、门下、内史三省，辅助皇帝处理全国事务。尚书省是国家最高行政机关（相当于国务院），其下设吏部、礼部、兵部、都官、度支、工部六部。隋开皇三年（583年）改度支为民部，都官为刑部。唐朝基本沿用隋制并有所补充和发展，改内史省为中书省，因避李世民讳，改民部为户部。三省六部制标志着中国封建政治制度的成熟，此后历朝基本上沿用这种制度直至清末。 吏部：古代的吏部为管理文职官员的机关，新组建的人力资源和社会保障部可谓门当户对。 户部：

5、古代的户部掌全国疆土田地户籍赋税俸饷及一切财政事宜。按照这样的设计思路，国土资源部、环境保护部（新组建）、农业部、民政部、国家税务总局（直属单位）、财政部、国家民族事务委员会、卫生部、国家人口和计划生育委员会、住房和城乡建设部（新组建）、中国人民银行统统都能塞进去。 礼部：古代的礼部管理全国学校事务及科举考试及藩属和外国之往来事，自然要包括外交部、教育部、文化部了，科学技术部勉强也算一个。 兵部：职掌全国军卫武官选授简练之政令，对应国防部没说的。 刑部：古代的刑部为主管全国刑罚政令及审核刑名的机构与督察院管稽察大理寺掌重大案件的最后审理和复核共为“三法司制”。今天的公安部、国家安全局、监察部、

6、司法部、审计署都应列入。 工部：古代的工部为管理全国工程事务的机关，所谓“职掌土木兴建之制器物利用之式渠堰疏降之法陵寝供亿之典。”以此推之，国家发展和改革委员会、工业和信息化部（新组建）、运输部（新组建）、铁道部、水利部、商务部都应归到工部了。 三、中国历次政府机构改革的历程 （一）历次改革的回顾 我国自改革开放以来，政府机构大致每隔几年进行一次大的改革和调整, 从1978年到2008年30年间，正好进行了六次大的政府机构改革和调整。 第一次机构改革时间是1982年，这次改革的要点和主要成就：一是开始废除领导干部职务终身制；二是大幅度精简了机构、精简了各级领导班子；三是加快了干部队伍年轻化的步

7、伐。 第二次机构改革时间是1988年。这次机构改革首次提出了“ 转变政府职能是机构改革的关键”的命题，改革的目标是精简机构和转变职能。 第三机构次改革时间是1993年。这次机构改革是在我国正式宣布开始社会主义市场经济建设的背景下进行的，这次改革的特点是政府朝着社会主义市场经济方面转轨，政府职能开始全面转变。 第四次机构改革时间是1998年。这次机构改革是在当时政企不分的组织基础、机构设置与社会主义市场经济发展之间的矛盾日显突出的背景下进行的。这次机构改革是历次改革中力度最大的一次。 第五次机构改革时间是2003年。这次改革是在我国加入世贸组织的大背景下进行的，这次机构改革没有大幅度精简机构，也

8、没有大幅度转变职能。 纵观前五次政府机构改革的历程，我们发现，这几次改革都具有以下几方面的共同特点： 第一，每次政府机构改革都是针对当时社会经济发展阶段的突出问题提出的改革方案，历次改革也都取得了明显的成效，达到了预期的改革目标，即基本达到了政策调控目标与政策调控手段的统一。 第二，每次政府机构改革都肩负着精简机构和人员的任务。 第三，从第二次机构改革开始，“转变政府职能”一直都是每次机构改革的重要目标和关键环节。 第四，适应社会主义市场经济的要求是历次政府机构改革共同的目标和话题。 下面是历次政府机构改革的机构总数的变化图示。 （二）2008年政府机构改革方案的主要特点第一，以“建设服务型政

9、府”为政府机构改革的首要目标。 第二，以适应时代发展的要求，适应社会主义市场经济发展和社会主义民主政治建设要求为这次机构改革的首要任务。 第三，坚持“以人为本”，“执政为民”是这次政府机构改革的根本出发点和落脚点。第四，加大政府机构整合力度，实行职能有机统一的“大部制”，是这次政府机构改革的首要特点。第五，加强和改善宏观调控及重要领域的管理，促进科学发展，是这次政府机构改革的又一特点。 （三）行政改革思路的演变1、由单纯的工具理性向价值理性与工具理性统一转变2、由重意识形态向重发展效果转变3、由重权力向重服务转变 四、大部制改革的原因和好处（一）大部制改革的原因 大量事实证明，政府机构职能交叉

10、、重叠引发的政府管理问题，是人们普遍都能感受得到的。 与过去历次行政管理体制改革相比，2008年的行政管理体制改革，面临着三个方面的较大压力：一是宏观经济的压力。 二是公众对政府改革诉求的压力。 三是民主政治发展的压力。 （二）大部制改革的好处 1、降低行政成本。 2、破除部门利益。 3、带动政府转型。 五、进行“大部制”改革要注意的问题（一） 大部制改革应循序渐进。 （二） 大部门体制变革一定要自上而下进行。 （三）构筑大部门体制需要对政府机构设置进行通盘考虑，充分考虑管理要素、行政任务和实际需要。（四）我国的改革方案，一定要着力于解决本国的问题，解决当前的主要问题，并为今后的深化改革创造合

11、理的制度基础， 六、实行“大部制”改革的难点分析第一，为了避免合并重组后的大部门成为“部上之部”，大部门内部机构的合并重组要按照“决策、执行、监督”的行政分权原则进行职能机构的配置和设计，如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制，为大部制改革的权力监督提供保障就成为了首要难题。 第二，大部制改革首先是对个人利益和部门利益的修正，涉及到利益就有政治博弈的问题。大部制改革最大的阻力来自于多年以来被强化了的部门利益。 第三，大部制改革可能会牵动政治体制改革，没有政治体制改革推进，真正的大部制也许很难确立。 第四，大部制改革的策略和方法也至关重要。 七、“大部制”实施策略（一）明确目标、原则与重点（二）不能急于求成，必须循序渐进、稳步推进 1、先调研后实践。 2、先规划