绍兴市区公共交通价格形成机制研究

1、- 19 -绍兴市区公共交通价格形成机制研究公交票价直接关系到民生，受到社会关注。近年来，随着运营成本的持续增加，绍兴在城市公共交通基础设施建设投入力度的加大，长期低票价政策的实施，致使政府财政压力不断增大，公交企业资源配置能力弱，服务水平提升困难，阻碍了公共交通事业的健康持续发展。因此，对公交票价进行合理定价，理清有关价格构成和利益相关人管理职责，处理好政府投入、企业管理和居民合理承担三者的关系，有着重要意义。2015年4月份以来，市发改委专门成立课题组，通过座谈走访、实地考察和专家咨询等多种形式，对越城区行政范围（简称市区）的公交行业深入调研，开展市区公交定价机制研究，同时兼顾出租车，为下

2、一步我市公共交通票价调整提供参考。一、公共交通运营和价格管理现状（一）公共交通运营现状1公交车按照城乡客运公交化、公交公营化、经营规模化的要求，越城区于2013年底全面实现城乡公交公营化，原有的2家公交企业整合为国有独资的市公交集团（简称公交公司），全面负责越城区范围内公交服务保障工作。目前，公交公司正在营运的公交线路116条，其中88条为无人售票车，运行线网覆盖面不断扩大。绍兴市公交集团公司下设四家营运公司、一家修理厂、一家汽配采购中心，另有城市公交一卡通有限责任公司、城乡公交站场经营管理有限公司、公交巴士有限公司和越风汽车修理有限责任公司等四家参股（控股）企业。近年来，公交公司运营一直处于

3、亏损状态，其原因主要在于运营成本连年上升。据市公交公司报告，2014年运营成本比2013年高出2419万元、增长9%，其中人工成本增长1856万元、提高了14%。而运行效率未能有效提高，20122014年公交年度客运量连续三年没有上升，分别是9909.8万人次、9611.22万人次和9616.49万人次。2出租车目前，绍兴市越城区共有出租汽车公司9家，出租车971辆。其经营模式主要有三种：一种是租赁经营，车辆经营权名义上属企业所有，但车辆费、经营权费等由租赁人承担，企业收取400元/车.月的管理费，营运车辆约占总数的61%左右；一种是企业公营，车辆购置费及经营权费等由企业出资，企业与驾驶员签订

4、承包经营合同，收取55006000元/车.月的承包金，营运车辆约占总数的34%左右；还有一种是个体车辆组成股份制公司，即原绍兴县阳光出租汽车公司，收取不超过150元/车.月的管理费，约占5%。根据20122014年度出租车营运成本监审报告,出租车每车每年净利润为6656.32元。其中，单车年度平均人工成本2013年为131908元比2012年的108716元增长了21.3%，2014年为147629 元比2013年增长11.9%。人工成本增长过快导致车辆营运收益连续下降，20122014年车辆营运成本收益率分别为16.6%、5.3%和4.6%。20122014年度客运出租车营运单位载客公里定价

5、成本分别为每公里2.78元、3.03元、3.03元。（二）公共交通定价现状1公交车市区公交车票价一直奉行的是低票价政策，其定价方式是基于规制成本定价，票价收益只覆盖部分运营成本，由财政补贴对票价损失进行补偿。目前，公交票价采取两种票制：一种是无人售票车的一票制；另一种是有人售票车的计程票制。自2003年以来，实行公交城乡一体化和公交优先发展战略，市区公交车票价共经历三次全面调整。距离最近的一次调整时间为2007年，为深入贯彻建设部、国家发改委、财政部、劳动和社会保障部等联合发布的关于优先发展城市公共交通若干政策的意见，加快推进城乡公交一体化步伐，市政府明确城市公交必须实行低票价政策，颁发了关于

6、降低绍兴市区及绍兴县城市公共交通客运票价的通知(绍市发改价20073 号)文件，使绍兴市成为全国继北京市之后第二个率先提出低票价政策的城市。具体票价执行办法为：有人售票线路，中高档（空调）车的上车起步价由原1.5元下调至1元，普通车的上车起步价仍为1元，全程票价保持不变；无人售票线路，中高档（空调）车的上车起步价由2元下调至1元，普通车全程票价仍为1元，保持不变。与2005年的票价政策相比较，2007年的低票价政策主要是去除了2005年提出的按车型差异定价方法，其降价方法是把中高档（空调）车的高票价降为普通车票价水平。2007年后，市区公交车票价一直未作全面调整，只是个别新增线路采取了单独定价

7、。2出租车有别于公交车票价定价方式，出租车运价一般采取市场定价，具体为按里程计费的固定费率制，运价方案中包括起步价,以及相应的起步公里数、超起公里单价、侯时费、返空费、夜间附加费等。目前，市区出租车采取的是2009年的运价调整方案，即按“起步价7元、起步里程2.5公里和超起步里程车公里价格2元”的方案运营，每年只是根据燃油动力费用的变化进行局部调整。2011年，绍兴市又出台了关于绍兴市区客运出租车加收回空行驶费和夜间行驶费的批复(绍市发改价2011101号)文件，要求在载客8公里以上部分的里程运价，按每公里运价2元基础上加收40%的回空行驶费；载客时间在23时至次日6时，则每公里运价2元基础上

8、加收20%的夜间行驶费。（三）当前公共交通价格形成机制存在的问题回顾公共交通运营和定价现状，当前公共交通的定价机制已无法适应其可持续发展的需要，具体表现为：1. 政府财政负担了较高部分的公交票价支付公交票价公平性原则强调成本合理分摊，即人们使用公共交通服务，应该通过票价分摊提供服务的部分成本。根据20072014年绍兴市国民经济和社会发展统计数据，2014年绍兴全体居民人均可支配收入35335元，比2007年的15850元增长了122.9%。而公交票价自2007年以来未作全面调整，政府财政负担了较高部分的票价损失，据公交公司上报数据，20122014年三年平均来看，票价收入仅占公交定价成本的4

9、0.0%，政府财政补亏却占54.1%。2. 公交票价未能同步反映运营成本变化比较嘉兴、湖州和金华等城市公交的无人售票车票价都是2元/人次、计程票制大多是2元起价，当前绍兴市区公交票价远低于同等规模城市。而据绍兴市国民经济和社会发展统计数据，20072014年间（除了2009年），居民消费价格指数连续上涨，七年间累计上涨了17.7%；而原材料、燃料、动力购进价格年均上涨幅度保持在5%-12%之间。因此，市区公交票价一直未能与物价、劳动力成本同步变动，致使随着运营成本的持续上涨，公交运营亏损不断增大。3. 公交运行效率低下弱化了公交票价吸引力公交相对其他交通方式的价格优势，可以发挥价格杠杆吸引公交

10、客流的作用。然而，比较最近三年公交客流量数据，市区公交长期的低票价未能有效起到吸引客流的作用。据调查，采用公交出行的主要群体集中在出行距离较长的学生群体和收入较低的老年人群体，而对上班族的吸引力较弱。究其原因主要在于公交车线路长、速度慢、不准时等问题，给乘客带来较高的时间成本，而公交车费用（票价）对公交方式选择的影响最小。公交运行效率低下，极度弱化了低票价的吸引力。4. 出租车运价调整滞后且未能全面反映成本变动当前，湖州出租车起步价为8元，嘉兴市区的出租车起步价也从8元调整到了9元，金华出租车取消燃油费且起步价上调到10元，比较湖州、嘉兴和金华，绍兴市区出租车运价调整相对滞后，仍为7元起步价。

11、并且，运价调整仅仅反映燃油动力费用的变化，未能考虑运营成本的另一主要构成因素人工成本的变化。人工成本的连续快速上涨，导致出租车行业营运收益迅速下滑，不利于全行业稳定持续发展。因此，科学合理的制定公共交通票价（运价）主要面临着以下挑战：如何理清政府财政投入和公交企业的成本核算之间的职责关系?如何保证公交企业运营成本的准确性、公交票价和财政补贴随运营成本和消费能力变化而动态调整？出租车运价调整如何及时反映各主要价格因素的变化？二、公共交通定价与调整科学合理的制定公共交通票价（运价）应遵循如下指导思想：坚持公共交通引领城市发展战略，统筹平衡社会可承受能力、行业发展和政府财力，探索公共交通定价机制，做

12、好公共交通科学定价理论基础准备，促进公共交通资源合理配置，努力提高公共交通运行效率和服务水平，增强公共交通可持续发展能力，全面提升绍兴城市综合竞争力。（一）公交车1.原则按照上述指导思想，公交票价制定要遵循以下基本原则：社会效益最大化原则。票价的制定，应在符合公共交通企业自身发展的基础上，满足广大居民的日常出行需求，为出行者提供优质、便捷的客运服务，最大化公交出行者的社会福利。企业可持续发展原则。公共交通企业作为公交客运服务的供给方，在其经营过程中必然产生相应的成本，公共交通的公益性决定了运营企业不能以利润最大化为经营目的。但是，收入覆盖成本是企业正常生产经营的必然要求。居民经济可承受原则。公

13、共交通价格一定要符合大众的承受能力，居民承受能力主要受其收入、消费水平及消费结构的影响，经济承受能力不同，他们对交通方式的选择、服务质量的和出行条件的要求也各不相同，其中公交的票价尤其要符合工薪阶层和低收入阶层的利益。财政补贴合理化原则。公交的准公共物品属性，客观上要求政府必须承担部分公交发展责任。财政补贴公交企业运营是政府应该承担的义务，但持续过高的财政补贴不但导致政府财政不堪重负，而且容易导致公交企业缺乏主动控制运营成本和提高运营效率的动力。因此，应按照成本合理分摊要求，坚持财政补贴合理化。2.模型基于公交定价的指导思想和原则，科学合理的公交定价应符合乘客、企业和政府的利益目标。公交票价形

14、成机制中，政府、企业和乘客三方关系见下图：（1）最优定价模型根据上图，在既定政府财政补贴条件下，按照公交公司追求利润最大化、政府以社会总福利最大化为目标，可以建立公交最优定价模型。该模型中，公交票价的主要影响因素有：公交客运量、公交公司运营成本、公交服务质量、政府公共财政资金的净机会成本和公交所产生的外部成本（如拥堵、事故和环境成本等）。公交票价及其影响因素均可以表达为公交客运量的函数，经数学推导，公交最优定价模型可表示为：其中：公交最优定价 公交客运量 公交运营成本 公交所产生的外部成本 公共财政资金使用成本专栏1：基于最优定价模型的公交最优定价根据市公交公司上报的20122014年运营财务

15、数据，公交公司的边际成本为2.64元/人次；按照市计生委预测，越城区2015年常住人口规模102万人左右，根据人口规模与公交票价需求弹性之间的关系，越城区公交票价平均需求弹性可取值为-0.36；同时，假设公交的外部性成本为常量，公共财政资金的使用成本取0.3。将上述条件和结果代入模型，可计算出市区公交最优定价为2.72元/人次。 （2）居民可承受能力定价模型公交最优定价提供了公交定价基础，公交政府定价还需考虑城乡居民的票价承受能力。所谓公交票价承受能力，是指居民能够负担必要的工作、上学等社会服务、拜访亲友以及处理其他紧急事务的公交出行费用的能力。该模型使用每人每月公交出行60次每次10公里路程

16、的公交费用，在城市人均月收入或城市中人均收入在最低的20%群体中的人均月收入的占比，作为公交票价承受能力指数，以表示为：式中：家庭成员每月的公交乘坐次数（一般设定为每月60次）；每人次乘坐公交的平均费用，即居民公交出行可承受的票价；家庭人均月收入专栏2：基于居民可承受能力模型的公交定价假设每人每月公交出行60次，公交票价承受能力指数（Aff）模型可表示为：根据越城区2014年统计数据，城镇和农村常住居民人均可支配收入分别为40927元和23989元，因此，越城区城乡居民人均月可支配收入约为2705元。据国内外经验，公交票价承受能力指数一般在5%10%之间。将上述条件代入模型，可计算出当前市区城

17、乡居民可承受票价应在每人次2.25元4.50元之间。3.政府定价与调整办法公交票价制定应采取在基期票价基础上，定期进行调节原则，形成动态定价机制，其中，基期票价就是最新的政府定价。下面分别就公交政府定价、票价动态调整办法和财政补贴核算办法给出建议。（1）公交政府定价根据公交定价基本原则，公交政府定价应选取公交最优定价与居民可承受票价之间较低者。如此定价，既能在政府公交补贴激励下，满足公交公司实现自身利润最大化目标，同时符合社会总福利最大化目标，也兼顾了居民公交消费的可承受能力。因此，根据专栏1和专栏2的计算结果，市区公交政府定价应优先选择平均每人次2.25元，该定价对应的居民每月公交出行费用占

18、城乡居民可支配收入的比例为5%，该票价也是未来公交调价的新的基期票价（注：该票价是公交卡乘车优惠前的平均单位人次票价）。（2）票价动态调整办法为保障公交服务质量和居民可承受度，保持公交公司的长期经济利益和政府财政补贴政策的可持续，形成公交票价与物价、工资水平和政府财政承受能力的联动机制，可根据居民消费价格指数、动力费用和人工费用建立票价调节系数，形成公交票价动态调整机制（该办法参考了北京市2014年公共交通价格动态调整办法）。具体市区公交票价动态调整公式为：以公交政府定价为基期票价，下一期（年）新的公交平均票价为参数含义第t年公交实际平均票价（基期票价，即平均每人次2.25元的政府定价）第t+

19、1年公交调整后的平均票价第t年居民消费价格指数a扣除人工费用、动力费用以外的其他费用在公交公司运营成本构成中所占的比例第t年0号柴油年均价格与第t-1年0号柴油年均价格之比（%），若为燃气动力车，则为第t年年均天然气价格与第t-1年年均天然气价格之比（%），若为新能源汽车，则改为第t年年均电价与第t-1年年均电价之比（%）。b动力费用在公交公司运营成本构成中所占的比例第t年统计局公布的交通运输、仓储和邮政业在岗职工平均工资与第t-1年的之比（%）c人工费用在公交公司运营成本构成中所占的比例 该调整办法要求以35年作为一个调价周期，调价需满足以下启动条件：当平均票价调整幅度大于等于0.1元时，启

20、动年度调价；未达到上述启动条件时，当年不做调价，纳入下一周期累计。专栏3：20122014年公交平均票价的调价模拟（1）根据统计数据，可知20112013年历年CPI、0号柴油年均价格、以及交通运输、仓储和邮政业在岗职工平均工资。然后，可计算出调价公式中的参数（见下表）。（2）因缺少2013和2014年的公交公司成本监审数据，因此，假设2013和2014年的成本结构同2012年基本一致，即调价公式中参数a、b、c保持不变，分别为30%、25%和45%。（3）代入调价公式中各参数值，可分别求得2012年、2013年和2014年的公交平均票价分别为1.87元/人次、2.05元/人次和2.25元/人

21、次。比较三个价格，价差都大于0.1元，说明都具备年度调价启动条件。年 份CPIt（%）0号柴油年均价格（元/升）Et交通运输、仓储和邮政业在岗职工年平均工资（元）Lt公交平均票价（元/人次）20142.2520131027.0690.979 581351.216 2.0520121027.2210.999 477961.200 1.872011105.47.22539815（3）财政补贴核算办法遵循公交财政补贴合理化原则，合理分担公交服务费用，应建立公交成本、票价和财政补贴的联动机制（见下图）。该机制首先要求政府对公交公司进行年度成本监审，以公交服务质量为基础确定成本标准，核算公交公司规制成本

22、，并确定合理的成本利润率水平；其次，采取公交质量评价制度，根据公交服务质量考核制定补贴调节数，对未能达到服务质量要求进行补贴扣减；最后，基于实际的公交票价和公交客运量，对公交财政补贴进行核算。其核算公式为：其中，公交财政补贴； 公交公司规制成本，可以监审成本替代；公交规制成本利润率，；政府公交定价按公交卡优惠幅度换算后的票价；公交客运量公交公司服务质量公交服务质量考核后的补贴调节数专栏4：公交财政补贴核算及其成本分担比例根据2014年公交公司运营数据：公交客运量为9616.49万人次，公交公司定价成本为29370.3万元。参照专栏3中2014年公交政府模拟定价2.25元/人次，按公交卡8折优惠

23、和公交卡使用率50%计算，优惠后公交政府定价为2.00元/人次。假设公交规制成本利润率按5%计，公交服务质量考核后的补贴调节数为0。将上述参数代入公交补贴计算公式，2014年政府财政补贴应为11605.8万元，占公交公司定价成本的39.5%，比实际补贴占比约低14.5%；票价收入占公交定价成本的65.5%。（二）出租车出租车是满足具有一定消费能力群体的个性化出行需求的交通方式，其定价主要遵循社会效益最大化、企业可持续发展和居民经济可承受三大原则。1.单位载客运价出租车定价主要是在确定单位载客运价的基础上，形成具体的运价方案。因此，这里主要是制定出租车单位载客运价，它是出租车司机为乘客提供运输服

24、务时的单位运输里程价格，是一项平均费用标准，是定价的核心，其核算办法为出租车单位载客公里定价成本（1+合理报酬率）。出租车单位载客运价制定及其与运价方案的关系见下图。专栏5：出租车单位载客运价核算根据20122014年出租车成本监审数据，2014年市区出租车单位载客公里定价成本平均为3.03元；而20122014年出租车平均成本利润率为8%，将其作为出租车合理报酬率。那么，当前市区出租车单位载客运价为3.27元/公里。2.运价调整办法出租车运营成本构成中，除了动力费用成本，人工成本占比较大。出租车运价调整不能仅仅考虑燃油动力价格变化，还需要考虑人工成本的变化和居民支付能力等因素。因此，出租车运

25、价也可根据居民消费价格指数、动力费用和人工费用建立运价调节系数，形成出租车运价动态调整办法。不同于公交车票价调整办法，出租车运价调整公式中的人工成本变化应以出租车司机平均工资水平为依据。具体动态调整公式为：参数含义第t年出租车单位载客运价（基期运价）第t+1年出租车单位载客运价第t年居民消费价格指数a扣除人工费用、动力费用以外的其他费用在出租车公司运营成本构成中所占的比例第t年0号柴油年均价格与第t-1年0号柴油年均价格之比（%），若为燃气动力车，则为第t年年均天然气价格与第t-1年年均天然气价格之比（%），若为新能源汽车，则改为第t年年均电价与第t-1年年均电价之比（%）。b动力费用在出租车公司运营成本构成中所占的比例不