PPP系列专题研究报告之一PPP模式定义及在国内外发展情况概述

1、-. z.PP系列专题研究之一：PPP模式定义及在国外开展情况概述容摘要此篇研究报告为中债资信PPP系列专题研究的首期，本篇报告对PPP模式的定义和分类进展了分析和界定，对中国PPP模式的开展阶段进展归纳，并梳理了历年来与推广PPP模式相关的政策文件；简要介绍了英国和加拿大等国外PPP的开展情况；最后结合现状提出了对中国PPP模式推广的相关建议。PPP是公共部门通常为政府部门和私人部门为提供公共产品和效劳而形成的各种合作伙伴关系。其定义有广义和狭义之分，中国将PPP定义为政府部门和社会资本在根底设施及公共效劳领域建立的一种长期合作关系，属于广义PPP的畴。不同国家和机构对PPP的分类也有所差异

2、，依据社会资本的参与程度、工程资产产权归属、商业风险归属等因素，并结合中国实际我们认为PPP可大致分为局部外包类、特许经营类和私有化类。PPP模式兴起于英国，后在全球围被广泛应用于公共管理的各个领域。19852011年全球根底设施PPP名义价值为7,751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约占全球PPP名义价值的45.6%。英国、加拿大和澳大利亚的PPP模式成功案例较多，也有其自身的特点。PPP模式在中国开展大致经历了三个阶段，即探索阶段、快速开展阶段和调整阶段；预计随着中央政府对PPP模式的重视和推广，预计未来三年PPP模式将进入快速增长期。前期中国有收益的根底设施采取PPP模式以特许经营类的

3、BOT为主，社会资本方以外资为主，境民营资本参与相对较少；准经营和公益性工程投融资主要以政府融资平台为主。历年来中国政府出台了多项PPP相关的政策文件，2013年以来政策密集出台以及政府和社会资本合作中心的成立将加速PPP模式在中国的开展。PPP模式的推广有利于提升公共产品和公共效劳水平，有利于控制和防地方政府债务风险，符合公共财政和政府治理的在要求。结合中国PPP模式的开展现状，同时参考境外成功经历，我们认为在中国推广PPP模式需要确保PPP监视管理机构的独立性；加快完善PPP工作机制、配套政策、法律等制度建立；引入创新理念，探索多元化的PPP模式；简化PPP工程审批程序，引入公众监视。一、

4、PPP模式的定义及分类广义的PPP泛指公共部门与私人部门在提供公共产品和效劳的过程中建立的各种合作伙伴关系；狭义的PPP指公共部门和私人部门合作工程一系列融资模式的总称PPP 是 Public -Private Partnerships的缩写，即公私合作伙伴关系。PPP是公共部门通常为政府部门和私人部门为提供公共产品和效劳而形成的各种合作伙伴关系。PPP模式的广泛应用开场于上世纪八十年代，PPP术语也随之被人们熟知。广义的PPP作为公共部门和私人部门合作伙伴关系的统称，其本身就是一个广泛的概念；加之受意识形态和经济成分划分不同的影响，各国和不同机构对PPP的定义也存在一定的差异见表1。狭义的P

5、PP指公共部门和私人部门合作中一系列工程融资模式的统称，如：BOT建立-运营-移交、BOO建立-拥有-运营和TOT(转让-运营-移交)等，狭义的概念更加侧重公共部门和私人部门合作工程的运作模式、风险分担机制、投融资职能分配和工程监控评估等方面。正确理解PPP的定义，首先要明确公共部门和私人部门的界定；其次需要明确PPP的目的是为了提供公共产品和效劳；第三，公共部门和私人部门通过合同文本等形式明确约定各自的职责和权利。依据财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金201476号，中国将PPP定义为政府部门和社会资本在根底设施及公共效劳领域建立的一种长期合作关系，属于广义PPP的畴

6、。但对PPP的通用模式进展阐述时则主要针对狭义的PPP，即通常模式是由社会资本承当设计、建立、运营、维护根底设施的大局部工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责根底设施及公共效劳价格和质量监管，以保证公共利益最大化。在理解财政部关于PPP的定义时需要注意：第一，PPP中的公共部门明确为政府部门，并未包含其他非政府公共部门如：社会团体、行业协会、民办非企业单位等，即财政部关于PPP定义中公共部门的围相对较小。第二，PPP定义中私人资本围放大为社会资本，私人资本不再以所有制性质来定义，泛指以盈利为目的的建立了现代企业制度的境外企业法人见财政部关于印发政府和社会资本合作模

7、式操作指南试行的通知财金2014113号，以下简称操作指南。第三，社会资本的围中排除了本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业。表1：世界各国机构对PPP的定义加拿大PPP国家委员会公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，基于双方各自经历，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，以满足事先清晰界定的公共需求美国PPP国家委员会介于外包和私有化之间并结合两者特点的一种公共产品提供方式；表现为充分利用私人资源进展设计、建立、投资、经营和维护公共根底设施，并提供相关效劳以满足公共需求联合国培训研究院两层含义：1、为满足公共产品需求而建立的公私人之间的各种合作关系；2、为满足公共产品需求，公

8、共部门和私人局部建立的伙伴关系欧盟委员会为提供公用工程或效劳而形成的公共部门和私人部门之间的合作关系中国财政部、政府和社会资本合作中心政府和社会资本合作模式是在根底设施及公共效劳领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承当设计、建立、运营、维护根底设施的大局部工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责根底设施及公共效劳价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP模式可以在公共产品和效劳全生命周期的各个环节实施，因此可依据社会资本在PPP工程中的参与程度、工程资产产权归属、投融资职责分配、商业风险归属社会资本承当的风险大小等因素对PPP工程进展分类。世界银行结合

9、PPP工程资产所有权归属、经营权、投资等要素将PPP模式分为6种模式，加拿大PPP国家委员会依据私人部门在PPP工程中承当风险的大小将PPP模式划分为12种模式见表2。表2：世界银行和加拿大PPP国家委员会的PPP分类情况效劳外包ContributionContact捐赠协议OperationandMaintenanceContractO&M，委托经营管理外包DesignBuildDB，设计-建造DesignBuildMajorMaintenanceDBMM，设计-建造-主要维护租赁DesignBuildOperationDBO，设计-建造-运营LeaseDevelopOperateLDO，租

10、赁-开发-经营特许经营BuildLeaseOperateTransferBLOT，建立-租赁-经营-转让BuildTransferOperateBTO，建立-转让-经营BOT/BOOTBuildOwnTransferBOT，建立-拥有-转让BuildOwnOperateTransferBOOT，建立-拥有-经营-转让剥离BuildOwnOperateBOO，建立-拥有-经营BuyBuildOperateBBO，购置-建立-经营依据上述分类情况同时结合中国存量的广义PPP工程情况，可将PPP归纳为外包类、特许经营类和私有化类见表3。表3：结合中国实际的PPP分类外包类ManagementCont

11、ractMC，管理合同O&M，委托经营BuildingTransferBT，建立移交市城市快速环东线工程特许经营类BOT，建立-拥有-转让移交*来宾B电厂、各地威立雅水厂工程BOOT，建立-拥有-经营-转让移交中国化学工程总公司承接的印尼南门达腊省巨港燃气蒸汽联合循环电站工程TransferOperateTransferTOT，转让-运营-移交市王小郢污水处理厂RehabilitateOperateTransferROT，改建-运营-移交私有化类BOO，建立-拥有-经营BBO，购置-建立-经营从中国城市根底设施投资的运作情况来看，主要有两种方式，即BT和BOT。其中，BT工程的承当主体多为政府

12、所属融资平台或其控股国有企业；BOT工程社会资本参与较多，主要集中在供水、污水处理和城市燃气等公共事业领域，以赋予社会资本特许经营权的方式开展。由于大多数BT工程的投融资都在政府部门或其所属的国有企业部，社会资本参与程度很低，其涵同操作指南所指的PPP模式具有本质的差异；而BOT工程多基于一定期限的特许经营权，社会资本参与程度较高，同现行PPP的涵一致。因此，从严格意义上讲中国存量的政府部门和社会资本合作的工程以特许经营类的BOT工程为主。依据操作指南，中国拟推广的PPP模式包含工程识别、工程准备、工程采购、工程执行和工程移交等环节，也就是说PPP工程资产所有权最终都要被政府部门或其指定的机构

13、收回。虽然操作指南在PPP工程运作方式中，列举了BOO建立-拥有-经营模式，但我们预计这种将公共产品和效劳私有化，把所有权最终留给社会资本的模式不会成为PPP工程的主流模式，未来推广仍将以特许经营类模式为主。二、PPP模式在国外的开展一国外PPP模式开展情况PPP模式兴起于英国，在随后的二十多年里，这种公共产品供给的新模式在全球围被广泛应用。根据全球PPP研究机构PWFPublic works Financing的统计数据，19852011年全球根底设施PPP名义价值为7,751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约占全球PPP名义价值的45.6%，亚洲、澳大利亚占24.2%，美国、加拿大分别占8

14、.8%、5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占11.4%，非洲和中东地区占4.1%。1、英国PPP模式的运用英国是PPP模式的国际先驱，也是至今PPP模式运用较为成熟的国家之一。英国最早的PPP模式运用于保障性住房领域，即上世纪30年代局部英国地方政府通过私人主动融资、政府产权转让等方式吸引私人资本参与保障性住房的建立和运营管理。1992年英国保守党财政大臣罗曼莱蒙特考虑利用私人资金来支持日益增长的公共支出，并首次创立了PPP的典型模式私人部门融资方案PFI，Private Finance Initiative。在1997年以前，由于受到其他政党的剧烈反对，这种模式的使用非常有限，工党在执政之

15、后PFI的在英国得到了大力推广和开展。英国的PPP模式大致分为两个阶段，分别是PFI阶段和PF2阶段。在2012年以前PFI是英国应用最广泛的PPP模式，PFI模式下允许私人部门参与到公共设施的设计、建造、投融资和运营环节，旨在提高公共产品质量并更好地维护公共资产。19922011年英国累计完成PFI工程700多个，工程资本支出合计547亿英镑，涉及的公共领域包括学校、医院、公路、监狱、住房、废物废水处理设施等。其中，伦敦地铁即为以30年特许经营权为根底采取PPP模式建造而成的。PFI模式的优势之一就是充分利用了私人部门的工程管理经历、创新意识和风控技术，但在运行过程中PFI也暴露出一些问题，

16、比方本钱浪费、合同灵活性差、工程透明度低、风险收益分配不合理等。鉴于PFI模式的缺乏，英国政府于2012年推出了一种新的PPP模式PF2。主要改良之处在于：1股权构造方面，PF2模式下政府持有一定的股权，作为工程小股东参与投资；2提高工程效率、节省工程支出本钱，PF2模式下鼓励政府进展集中采购，工程招标时间不超过18个月，对工程采购制定标准化的流程和文件，加强开支监管等；3提高合同灵活性，如政府可以在工程运营过程中选择添加或删除一些效劳可选项等；4提高透明度，如要求私人部门公开工程收益信息，政府每年公布其所有参股工程的财务信息等；5改良风险分配机制，如政府部门改良对额外开支风险的管理等；6债务

17、融资方面，PF2工程有望获取长期的债务融资等。管理方面，英国财政部是PPP的主管部门，财政部下属的英国根底设施局Infrastructure UK，IUK全面负责PPP工作，为所有公共管理部门提供PPP的专业管理，尤其是采购方面的知识，并负责批准英格兰地区的PFI交易格兰、威尔士和北爱尔兰的PFI交易由各地方负责审批。在地方政府层面，英国财政部与地方政府协会联合成立了地方合作伙伴关系组织Local Partnerships，独立于财政部，按公司化运营市场投资人占股51%，财政部和格兰主管部门分别占44%和5%，为地方政府提供PFI工程技术援助和评估效劳，并帮助制定标准化的合同涉及具体工程采购与

18、投资策略，以市场化方式对工程和公司进展投资。2010年后，IUK合并了PPP工作组和地方合作伙伴关系组织的职能，统一管理实施PF2工程。截至2012年3月，在PFI下共有717个工程，总投资547亿英镑，其中，648个处于运行阶段。英国PPP的案例之一是伦敦地铁。伦敦地铁由国营伦敦地铁公司LUL拥有并运营。上世纪90年代英国政府面临地铁投资严重缺乏的局面，英国政府在权衡后，最终选择了以政府与私人部门合作PPP的模式对整个地铁系统进展升级改造，而非采取完全私有化的模式。经过4年多的论证和试行，伦敦地铁的PPP合约于20022003年之间正式签约，LUL将地铁系统的维护和根底设施供给工作以30年特

19、许经营的方式交由三家根底设施公司分别为SSL、BCV和JNP公司负责，LUL仍然掌控日常运营和票务工作，并通过固定支付和业绩支付来回报根底设施公司。伦敦地铁公司特许经营期为30年，考虑到地铁的建立标准、对运营情况的考核标准，以及一些签约时无法预料到的事情发生，伦敦地铁PPP模式的合约中专门增加了定期审核机制：约定签约各方每隔7.5年重组新审定合约条款，并设定了专门的仲裁机制，以保证重新审核的公正性，确保合约的有效执行。2、加拿大PPP模式的运用加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一，加拿大各级政府的对PPP模式的重视程度很高且支持力度很大。因此，加拿大PPP市工程推进有力，工程运作规，各级

20、采购部门经历丰富，效劳效率和交易本钱优势显著。19912013年加拿大累计启动PPP工程206个，工程总价值超过630亿美元，工程涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。目前加拿大的PPP工程大约占所有公共领域工程的15%20%左右。在加拿大的PPP模式中，私人部门负责PPP工程设计、建造、运营和维护的全过程，以防止由不同投资人负责单一阶段带来的风险和责任推诿；政府在工程建立完成前不承当支付责任，支付的阶段延伸至整个工程的生命周期，同时支付的前提是私人部门提供的效劳到达事先约定的标准。管理方面，加拿大组建了国家层级的PPP中心PPP Canada，即加拿大PPP中心。该中心是

21、一个国有公司，由加拿大联邦政府所有，采取商业模式运作；专门负责协助政府推广和宣传PPP模式，参与具体PPP工程开发和实施，审核和建议联邦级的PPP工程，为PPP管理制定政策和最优实践，提供技术援助等，并负责与地方级PPP单位的合作。为支持PPP模式的开展，加拿大PPP中心设立了加拿大P3基金 基金总额12亿加元，2014年4月再次增加12亿加元。截至2013年3月底，该基金已为加拿大15个PPP工程提供基金支持近8亿美元，撬动市场投资超过33亿美元。，各层级地方政府都可以申请该基金，用于交通、水务、能源、平安、固废处理、文化、体育、旅游、电信、海事、宇航等领域，该基金加上其他联邦资金可为PPP

22、工程提供最高不超过工程投资额25%的资金支持。此外，加拿大各级政府制定根底设施规划，不断完善PPP工程采购流程。加拿大PPP模式具有其自身的特点：一、私人部门参与PPP工程并非单纯的为根底设施工程融资，工程的最终目的是提供公共效劳；二、具有专业技术和经历优势，加拿大成立了专业的组织机构负责审核PPP工程复杂的交易构造等；三、引入竞争，加拿大鼓励国外的私人投资者参与到PPP工程的竞标中，以鼓励创新、降低本钱；四、资本市场融资，加拿大建立了为PPP工程提供资金的工程债券融资市场；五、注重推广和创新，加拿大PPP中心与国各省同行分享交流经历，同时借鉴PPP经历，根据不断变化的外部环境做出相应调整。3

23、、澳大利亚PPP模式的运用澳大利亚于20世纪80年代开场在根底设施建立领域运用PPP模式，其最普遍的PPP模式是投资者成立一个专门的工程公司SPV，由SPV与政府就工程融资、建立和运营签订工程协议，协议期限一般为2030年。为了促进经济增长和提高效率，澳大利亚政府在PPP模式的推广过程中，不断的加大私人资本参与围，并将工程建立和运营的风险更多得交由工程公司SPV承当，使得私人资本享受的收益同期承当风险之间产生不匹配，进而导致局部PPP工程以失败告终。2000年以来，澳大利亚政府对现行法律进展修订，并制定特别法律，保障私人资本的权益，以进一步推广PPP模式的开展。管理方面，澳大利亚成立了全国性的

24、PPP单位，即澳大利亚根底设施局IAU，负责全国各级政府根底设施建立需求和政策，业务不局限于PPP，推广PPP仅是职能之一。2008年IAU会同澳大利亚全国PPP论坛制定了全国性的PPP政策框架和标准，各级政府州在此根底上制定本地的指南。上述政策要求各级政府资本金超过5,000澳元的所有工程必须把PPP作为备选模式。澳大利亚PPP模式具有代表性的案例就是悉尼奥运会主体育场、主体育馆和奥运村。其中，悉尼奥运会主体育场投资估算为6.15亿澳元，其中，政府拨款9,120万澳元，政府贷款600万澳元，占总投资的15.8%；其余84.2%的资金由中标联合体组建的私人财团2000年澳大利亚体育场公司负责筹

25、措。中标人除投入股本金、商业银行贷款外，还通过发行会员坐席 其中，发行黄金会员坐席34,400个，单价1万澳元，发行白金会员席位600个，单价3.4万澳元。等方式募集资金。奥运协调局代表州政府与中标人共签署了9种合同，除特许权协议外，还有租赁协议包括土地租赁协议、政府贷款协议。悉尼奥组委与中标人签署了体育场协议和商业权利协议。政府通过协议授予中标的私人财团负责融资、建立及在建造完成后31年的经营和维护权。该私人财团委托组建两家公司分别负责管理体育场和拥有体育场的资产。拥有资产所有权的公司负责归还银行本息、向地方政府缴纳税费；负责管理的公司向持有资产的公司支付租金租用场馆，租金的多少基于管理公司

26、的收入规模来源包括冠名权、场馆租用、商业集会、会所收费、商品售卖、广告和餐饮等。在经过赛后最初阶段的亏损后，主体育场已开场盈利。二PPP模式在中国的开展PPP模式在中国开展大致经历了三个阶段，前期中国有收益的根底设施采取PPP模式以特许经营类的BOT为主，社会资本方以外资为主；准经营和公益性工程投融资主要以政府融资平台为主；随着中央政府对PPP模式的重视和推广，预计未来三年PPP模式将进入快速增长期就广义的PPP模式而言，中国自上世纪80年代就开场探索利用外资在根底设施建立领域进展合作。从开展阶段来看，PPP模式在中国开展大致经历了三个阶段：探索试点阶段2002年之前：在此期间，PPP模式以外

27、资参与的BOT模式为主。其中，1984年合和电力中国和特区电力开发公司市能源集团，即深能集团的前身采取合作经营方式建立的沙角B电厂 该电厂于1988年试运营完毕，进入商业运营；工程采取BOT模式，合和电力中国获取工程10年的特许经营权，工程已于1999年8月移交给深能集团持股64.77%，为中国第一个实际意义上的BOT工程。1995年法国电力公司及阿尔斯通公司联合体获得*来宾B电厂18年的特许经营权，为国家批准的首个BOT试点工程。期间PPP工程均为利用外资工程，由原对外贸易经济合作部现商务部主导。快速开展阶段20032008年：2002年原建立部发布关于加快市政公用行业市场化进程的意见建城2

28、002272号，鼓励社会资本、外国资本以多种形式参与市政公用设施的建立；2005年非公经济36条见表4提出允许非公有资本进入公用事业和根底设施领域。这在很大程度上推动了各地市政公用领域PPP模式的推进，期间外资和民营资本较大规模的参与市政公共用根底设施的投资。该阶段期间，法国威立雅环境集团、中华煤气中华煤气、新奥燃气等境外资本以及其他社会资本以特许经营等BOT模式参与各地市政公用工程投资。其中，截至目前发过威立雅环境集团已在中国23个省的126个城市投资以水务为主的市政工程。此外，社会资本也通过PPP模式参与到高速公路、地铁等交通根底设施工程以及大型体育场馆等工程中。期间的代表性工程国家体育场

29、、地铁四号线，以及威立雅水务公司、新奥燃气、港华燃气等在各地区投资的水务、燃气工程。调整阶段2009年以来：受金融危机影响，全球和中国经济增速下滑，中国中央政府推行积极的财政政策和刺激经济增长方案。该经济刺激方案的投资由政府主导，但鉴于地方政府无法以市场主体的身份参与投资，各地政府都充分利用所属融资平台进展投融资。2009年以来城市根底设施等公共产品和效劳的投融资职能主要由各地的融资平台公司承当，工程的运作方式以政府委托代建、BT模式为主。因此，期间社会资本在公共产品和效劳领域的参与度有所下降，PPP模式的开展处于调整阶段。虽然2010年国务院发布关于鼓励和引导民间投资安康开展的假设干意见国发

30、201013号即新非公经济36条，鼓励和引导民间资本进入根底产业和根底设施等领域，但各方反响一般。总体看，自上世纪80年代首次引入以来，中国PPP模式以特许经营类的BOT模式为主，工程主要为有收益的根底设施工程，社会资本方以外资为主，民营资本进入较晚，且整体参与程度不高。政府准经营性工程和公益性工程投融资主要以政府投融资平台主导，采取委托代建、BT等形式。历年来中国政府出台多项鼓励和引导非公经济开展，促进政府部门和社会资本合作的政策文件， 2013年以来政策密集出台以及政府和社会资本合作中心的成立将加速PPP模式在中国的开展为有效利用外资和民间资本，整合社会资源，提高市场活力，历年来中国出台了

31、多项促进和鼓励社会资本投资的政策文件见表4，这些文件为PPP模式的开展提供了文件支持和依据。表4：历年来中国推广PPP模式相关的政策文件对外贸易经济合作部现商务部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知1995年以BOT投资方式吸引外资应符合国家关于根底设施领域利用外资的行业政策和有关法律。政府机构一般不应对工程做任何形式的担保或承诺如外汇兑换担保、贷款担保等。如工程确需担保，必须事先征得国家有关主管部门的同意，方可对外作出承诺。国家开展方案委员会现国家开展和改革委员会关于印发促进和引导民间投资的假设干意见的通知计投资20012653号鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方

32、式，参与经营性的根底设施和公益事业工程建立。近期要积极创造条件，尽快建立公共产品的合理价格、税收机制，在政府的宏观调控下，鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市根底设施建立。建立部现住房和城乡建立部关于印发关于加快市政公用行业市场化进程的意见的通知建城2002272号鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建立，形成多元化的投资构造。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建立，应公开向社会招标选择投资主体。建立部现住房和城乡建立部市政公用事业特许经营管理方法建立部令第126号2004年鼓励利用社会资金、境外资本，采取独

33、资、合资、合作等形式建立市政公用设施，从事特许经营。政府投资建立的市政公用设施，所有权属于政府。特许经营者按照城市规划投资建立的市政公用设施，在特许经营期满或者终止后，无偿归政府所有。国务院国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济开展的假设干意见国发20053号非公经济36条允许非公有资本进入公用事业和根底设施领域。加快完善政府特许经营制度，规招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和根底设施的投资、建立与运营。在规转让行为的前提下，具备条件的公用事业和根底设施工程，可向非公有制企业转让产权或经营权。支持、引导和规非公有资本投资教育、科

34、研、卫生、文化、体育等社会事业的非营利性和营利性领域。国务院国务院关于鼓励和引导民间投资安康开展的假设干意见国发201013号新非公经济36条对于可以实行市场化运作的根底设施、市政工程和其他公共效劳领域，应鼓励和支持民间资本进入。鼓励和引导民间资本进入根底产业和根底设施领域；鼓励和引导民间资本进入市政公用事业和政策性住房建立领域；鼓励和引导民间资本进入社会事业领域。为民间投资创造良好环境。国务院、国家开展和改革委员会国务院批转开展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见的通知国发201320号抓紧清理有碍公平竞争的政策法规，推动民间资本有效进入金融、能源、铁路、电信等领域。国务院国务

35、院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建立的意见国发201333号向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域郊铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建立铁路。研究设立铁路开展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。国务院国务院关于加强城市根底设施建立的意见国发201336号建立政府与市场合理分工的城市根底设施投融资体制。政府应集中财力建立非经营性根底设施工程，要通过特许经营、投资补助、政府购置效劳等多种形式，吸引包括民间资本在的社会资金，参与投资、建立和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市根底设施工程，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。中国共

36、产党第十八届中央委员会中共中央关于全面深化改革假设干重大问题的决定2013年11月允许更多国有经济和其他所有制经济开展成为混合所有制经济。国有资本投资工程允许非国有资本参股。允许社会资本通过特许经营等方式参与城市根底设施投资和运营，研究建立城市根底设施、住宅政策性金融机构。国务院国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国发201443号推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市根底设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。对在建工程确实没有其他建立资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。国务院国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资

37、的指导意见国发201460号鼓励社会资本投资运营农业和水利工程。积极推动社会资本参与市政根底设施建立运营。通过特许经营、投资补助、政府购置效劳等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套效劳、公共交通、停车设施等市政根底设施工程，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让经营转让TOT等方式，将已经建成的市政根底设施工程转交给社会资本运营管理。财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金201476号尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式Public-PrivatePartnership,PPP开展

38、的制度体系。财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南试行的通知财金2014113号印发政府和社会资本合作模式操作指南试行国家开展和改革委员会国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资20142724号合理确定政府和社会资本合作的工程围及模式；建立健全政府和社会资本合作的工作机制；加强政府和社会资本合作工程的规管理；强化政府和社会资本合作的政策保障2009年以来，地方政府大规模利用融资平台公司推动地方根底设施建立投资，导致地方政府债务规模快速增长。依据审计署审计结果公告2011年第35号，截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.72万亿元，其中：政府负有归还责任的债务

39、6.71万亿元，占62.62%；政府性债务中融资平台公司、地方政府部门和机构的债务余额三类债务合计占比为69.69%。该审计结果的发布引发了中央政府和社会各界对政府债务问题的高度重视。依据审计署全国政府性债务审计公告2013年第32号-总第174号，截止2013年6月底，中央和地方政府负有归还责任的债务余额为20.70万亿元，较2010年底大幅增长。在此背景下，2013年国务院连续发文鼓励和引导社会资本参与公共产品和效劳领域投资，党的十八届三中全会提出允许更多国有经济和其他所有制经济开展成为混合所有制经济。为加快政府职能转变，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动混合所有制改革，并控制地方政府

40、债务规模、防控政府债务风险，财政部在2014年中央和地方财政预算中提出推广运用政府与社会资本合作模式PPP，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市根底设施等的投资和运营。这是中国官方首次提出PPP概念。之后财政部以中国清洁开展机制基金管理中心的根底上成立政府和社会资本合作中心以下简称PPP中心，具体负责政府与社会资本合作相关事项。2013年12月，财政部、国家开展和改革委员会分别发布了关于印发政府和社会资本合作模式操作指南试行的通知财金2014113号 以下简称操作指南和关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资20142724号以下简称指导意见，对PPP模式的推广和实践进展了较为明确的规；

41、同时，财政部还公布了30个政府和社会资本合作示工程供各地进展参考和借鉴。2014年9月和省政府基于财政部财金201476号发布了地方版的PPP操作指南和指导意见；11月以来，、和等省份也相继出台了推广PPP模式政策文件。PPP模式的推广有利于划清政府和企业界限，防地方政府债务风险，并能激发民间资本活力，拓宽城镇化建立渠道，分担政府投资压力。操作指南和指导意见，以及各省的PPP政策文件为社会资本参与政府工程提供了操作指导和制度保障，将加快政府部门和社会资本PPP工程的实践。三、对中国推广PPP模式的建议从首次采用BOT方式引进外资建立沙角B电厂开场，中国探索和开展PPP模式已近三十年，但实施主体仍以各级地方政府为主，尚未形成全国性的具有指导示性的统一规。PPP模式的推广可以为新型城镇化开展提供融资支持，有利于提升公共产品和公共效劳水平，同时有利于控制和防地方政府