论影响地方政府公共政策执行力的利益因素分析

1、目录TOC o 1-3 h u 阻碍地点政府公共政策执行力的利益因素分析摘要：人类社会是一个有组织的社会，国家是一个高度组织化的组织，它的运行关于任何个人，任何集体都会产生深远的阻碍。国家的高度组织化，必定导致层级结构的出现，处于最上方的是中央政府，下方的则是地点政府，后者与人们的日常生活联系更为紧密。不管是中央政府依旧各级地点政府其权力运行的方式及体现均表现为公共政策的制定与执行，而地点政府在公共政策的执行方面有着不可代替的作用。在研究国家权力运行的过程当中将不可幸免的利益的分配问题，而人类行为的最终动机与目的差不多上关于利益的追求，人类自身所组织起的国家在某种意义上来讲，也是人类更好的追求

2、自身利益的一种手段。作为由单个个人所组织起来的地点政府如何处理好利益与政策以及政策执行的关系，其所表现出来的政策执行力直接关系到本地区的稳定与进展，甚至关于整个国家的稳定与进展都有着举足轻重的作用。关键字：地点政府 利益 政策执行力一、地点政府形成，演变，权限（一）地点政府形成的基础人类社会进展到一定的时期产生了国家，即国家是人类社会进展到一定时期的历史产物。依照马克思主义，国家是阶级矛盾不可调和的产物和表现，国家是阶级社会中的人类社会政治组织，当今世界不管西方国家，依旧其他国家均槪莫其外。依照国家的组织特性，恩格斯指出，国家按地域划分其管辖的居民，则构成国家结构形成的基础，即国家结构形式是围

3、绕按地域划分居民的安排形成的，这就构成了整体与部分的基础。也确实是讲，国家结构式形式是指国家作为一个完整的政治实体，以何种形式有那些低于国家层级的地域性政治实体组合形成。而一定地域的居民在国家内部组成的政治实体，是构成国家的结构单元。国家确实是由这些大大小小的地域性政治实体以各种关系组合而成。那个地点国家层面的政府即为中央政府，各种地域性的政治实体确实是地点政府。依照国家的权力组织体系，地点政府是由中央政府依照国家结构单元设置的治理该单元的政府。国家结构体制是地点政府体系形成的基础，国家组织体制中的国家权力的纵向配置则是地点政府的组织基础。（二）地点政府的演变 我国地点政府由先秦时期封国采邑制

4、到秦汉时期的郡县制的两级地点政府体制，这种以县为国家结构差不多单元的制度经受住了时刻的考验，不管此后的州县制依旧府县制，县都作为中国自古以来的地点政府体制中的差不多单元：县以下政府单位置废不常，其行政地位也一直没有大的改变。帝制结束之后，随着整个国家政治制度的大变革，地点政府也进入一个新的变革时期，但其并未能最终定型，“市”这一新的地点政府的出现，以及围绕他在地点政府体制中应该和可能发挥的作用，至今仍在进展变化之中，“市领导县”是现今采取的方式。（三）地点政府的权限依照地点组织法，中国地点国家行政机关分为两大层级：县级以上的国家行政机关和乡镇国家行政机关。地点各级人民政府地点国家权力机关的执行

5、机关，是地点国家行政机关，是上级人民政府的下级机关。人民政府由本级人大产生，对它负责，并同意其监督。（注：不包括港、澳、台）（四）中央与地点关系任何国家设置地点政府，其最直接的目的都在于通过各个地点政府对其所辖区域的有效统治与治理，谋求该地域的社会稳定和进展。国家正是通过这些地点政府实现对全国的统治和治理，各个地点政府能否得到稳定和进展各系到国家整体能否达到良性运转，达到部分加部分大于整体的目的。国家权力通过政府来运转，那么中央政府与地点政府的划分以及各级地点政府的再分必定围绕着国家权力而展开。作为一种地域性政府，地点政府在其权力行使的实际过程中，必定包含着两方面的内容：贯彻、执行和完成中央政

6、府的意图、指示和安排的任务，治理地点事务以维护本地域社会的稳定与进展。地点政府的地位与作用，在实际过程中经常可能出现一种偏重于某一方面利益的倾向。当这种倾向进展到一定程度时，或者可能因为只顾贯彻执行中央政府的决定，忽视地点正当利益，压抑地点积极性，阻碍和阻碍当地社会的进展；或者可能因片面强调地点利益，置国家整体利益于不顾，导致地点主义势力的增强，以至可能地点分裂和危害国家统一的严峻后果。此均不利于国家的进展。权限划分与中央操纵是中央政府与地点政府两者关系的实质内容。其阻碍因素有四：社会制度。此集中表现在社会主义国家与资本主义国家的差不上，前者强调中央统一领导下的地点分权，后者更多的采纳中央和地

7、点分权的地点自治模式。政治制度。此要紧表现在不同的地点政制之间，即表现在行政体、自治体和混合体的地点政府和中央政府关系的差异上。社会进展水平。社会进展水平是个一个综合概念，包括经济的、政治的、文化的等因素，其有时单个产生阻碍，又是综合产生阻碍。此可能表现在同一个国家在不同历史时期上在这方面的差异，也可能表现在同一历史时期不同进展水平国家在这方面的差异。但这些因素同国家的社会制度、地点政制、国家结构相联系。国家历史传统。一个国家的历史传统在一定程度上是该国国情的历史反映，并接着阻碍该国以后的进展，阻碍该国中央与地点政府的安排。然而，各国中央政府与地点政府两者关系的具体安排，则是该国现实政治斗争的

8、产物，任何一种中央与地点关系格局的具体安排都不可能是一种因素作用的结果，而是不同因素相互作用的结果。公共政策执行权力的配置表现为政策执行权力在纵向和横向上面的配置。前者表现为执行权在不同层级上存在着分配的问题，即在中央与地点政府之间、地点各级政政府组织之间以及各个组织内部各个层级的配置。后者表现为执行权力在不同地区和不同职能部门之间的配置。纵向层面，当代中国中央与地点政府的关系有如下特点：权力高度集中于中央；中央与地点关系的权限划分不够明确而多变；中央对地点操纵要紧采纳行政手段（包括财政手段）；行政法制建设不够，法律监督不受重视。横向层面，执行权力的配置一直是科层制中难以解决的问题，要紧矛盾有

9、：把配置理解成分割，各机构各自独立行使其所享有的权力份额，彼此之间缺乏协调。执行权力配置不明确时，且有利可图时各机构将会相互争夺执行权，导致政出多门，多头领导；假如无利可图，则又会产生执行缺位。当为执行某一政策的综合协调机构挂靠具体职能部门时，其他相关职能部门倾向于少参与，易导致社会综合政策演变为单一部门的专项政策。在某中专门情况下和某些方面，地点实际上拥有相当的权力，以至出现政令不畅、法律无能的现象，即缺乏公共政策执行力。二、利益利益概念在西方思想史上源远流长，而马基雅维利则被公认为现代利益概念的创始人。其“人的视角”是在君主论中所提出的人性论和方法论，他连续了奥古斯汀的悲观论。“一般来讲，

10、人差不多上忘恩负义的，易变的，奸诈懦弱的，趋吉避凶的，贪得无厌的”。而就方法论，其指出，君主个人不能收想象世界的驱动而要面对现实环境的约束。利益的实现不是靠着要消灭对方来实现，而是要靠限制对方（即讲条件）来实现。如此马基雅维利把利益从无限的想象世界带回到有限的现实世界。如此利益概念获得政治理论中的基础地位，它同时也意味着，任何宗教、强权和思想都要服从利益。至此，现代利益概念就此产生。以后的思想家、理论家以此接着进展着利益的概念，如罗昂将个人利益的机制扩大到国家，并认为国家在社会中所起到的作用应该等同于个人内心的利益。这一思想在英国表现为“利益可不能撒谎”的谚语。拉罗什福科分析了人的欲望和理性的

11、关系，其把利益表述为具有普遍意义的人性基础“利益是所有恶性和美德的共同缘故”。（一）具体个人与集体关系的差不多性质政治利益分析中的利益主体最终只能只想具体个人，任何有具体个人构成的集体都需要最终归于具体个人，就分析的意义而言，这些集体最终需在现实性上返回具体个人之间的特定的、具体的和专门的关系。具体个人与集体之间的利益关系如图一：的个人利益的个人利益集体 的个人利益的个人利益集体不属于C不属于不属于C不属于不属于属于C属于C集体D？集体D？图一：具体个人与集体之间的利益关系具体个人A的利益和具体个人B的利益具有特定方面C而成为的组成分子。（二）具体个人之间利益关系的差不多模式不同具体个人之间的

12、既有相同性又有差异性的利益要素是统一于特定利益之中的，通过将异同性与联系观点结合起来，在具体个人之间的利益关系上会体现同一性、互补性、对抗性和替代性四种差不多的利益关系模式。同一性利益关系。其指不同具体个人由于主体本身或特定行为、对象、环境和结果的相同性而联系在一起的利益关系。随着同一性利益关系在广泛性、普遍性和不确定性方面的进展，它将进展成为具有公共性质的利益关系，亦即公共利益。互补性利益关系。其指不同具体个人由于主体本身或特定行为、对象、环境和结果的差异性而被结合起来的利益关系。严格地讲，任何互补性关系的形成，不仅在于具体个人之间在特定利益要素上存在互补性，而且在于特定要素的相同性或者单一

13、性。其中，环境因素、所追求的共同后果经常会将具有互补性的具体个人、行为和对象结合起来，形成具有互补性的利益关系。对抗性利益关系。其指不同具体个人由于主体本身或特定行为、对象、环境和结果的差异性而不能同时获得同一利益的关系。具体个人之间可能产生对抗性的利益关系，集体之间也会产生这种关系。一般而言，对抗性利益关系表示着，居于其中的利益主体的利益同时在以后实现的不可能性。替代性利益关系。其指不同具体个人由于主体本身或特定行为、对象、环境和结果的相同性，致使特定具体个人能够取代既有利益关系中的其他具体个人而形成的利益关系。它不仅能够在具体个人之间发生，而且可不在不同的集体之间发生，这种利益关系模式使原

14、有的利益关系具有了特定的独立性。四种关系模式如表一：系联较比系联较比合作性质冲突性质相同性差异性同一性利益关系互补性利益关系代替性利益关系对抗性利益关系表一：利益关系的四类差不多模式一般而言，两个具体个人之间的短暂交往往往仅属于某个特定模式，而长期共同相处专门可能是彼此的利益关系具有多种模式。（三）具体个人之间利益关系模式的转化 由于具体个人利益关系中的特定要素以及要素关系可能发生多种形式的变化，因而，这也就使得特定利益关系模式之间有可能发生转变。如图二：同一性利益关系同一性利益关系代替性利益关系互补性利益关系互补性利益关系对抗性利益关系图二：不同利益关系模式的相互转化一方面，特定利益关系模式

15、可能从某种模式转变为其他模式。另一方面，具体个人之间专门可能存在极为复杂的利益关系模式。其中，特定利益关系模式处于主导地位，随着利益要素以及利益要素关系的转变，特定主导利益关系模式可能发生转变。故有谚语云：“没有永久的朋友，也没有永久的敌人，只有永久的利益。”即具体的利益关系模式是不断进展变化的，而人们的具体利益却是不可改变的。（四）利益形态：权利人们关于权力的认识能够追溯到古希腊、罗马时代，但权利的观念更是近代的产物。文艺复兴和启蒙运动时期，权利观念要紧表现为自然权利观念。格劳秀斯最早期提出了自然权利，后经霍布斯、洛克、卢梭的进展，完成了从作为个人自然权利观念到政治集体的主权的理论建构过程。

16、德国古典哲学时期，权利观念要紧体现为道德权利观念，代表者为康德和黑格尔。康德继承了卢梭权力思想中意志自由的因素，从实践理性动身，形成了形而上学道德权力观，其认为道德对实践提出的“必须做或禁止做”的要求确实是“绝对命令”。黑格尔的权力观则是直接从体现着“绝对精神”的国家理性动身，进过多层推理，最后将权力归结为人格的表现形式。能够发觉，到的权力观不可幸免的将权利归结为人们的精神世界，带有唯心主义和形而上学的色彩。现代西方思想中，权利观念要紧体现为法律权利观念。由于实证主义和功利主义的进展，使边沁等人完全否定自然权利和道德权利，权利观念转变到了法律权利观念。最早以利益解释权利的理论是边沁的功利主义理

17、论。所谓权利确实是指为实现利益中的外部环境可能性。关于具体个人和其他主体而言，作为利益形态的权利是指从过去向现在、从现在向以后行进过程中具体个人实现其特定利益的外部环境可能性。权利的最差不多形式表现为具体个人依靠自身力量与外部环境的可能性来谋求生存。（5）利益形态：权力 权力观念的进展传统社会、近代社会、现代社会权力观三个时期。在传统社会中，权力被认为是由自然和神祗所给予的奇妙力量。其差不多的观念确实是“权力天授”。在近代社会中，权力被认为是由所谓的社会契约而形成的集体意志。社会契约论指出，权力产生于契约，契约来源与权利。在现代社会中，权力被认为是由特定社会活动所形成的社会关系。 权力是重要的

18、利益形态，而且是比权力更接近于达成现实利益的利益形态。所谓权力确实是指未发生利益中由于具体个人的自身能力所带来的可行性。关于具体个人和其他主题来讲，作为利益形态的权力是指从过去到现在、从现在向以后行进过程中，具体个人实现其以后特定利益，尤其是其自身能力所带来的该利益实现的可行性。权力的差不多表现形式为具体个人依靠自身力量在外部环境的可能性基础上来谋求生存。 如是，国家权力通过政府来运转，那么中央政府与地点政府的划分和各级地点政府的再分以及各政府之间正常运作必定围绕着国家权力和利益而展开。公共政策是政府尤其是中央政府行使国家权力，达到政府目标的最重要的手段，而地点政府是公共政策实施过程中最为重要

19、的一个环节，而地点政府作为一个有具体个人构成的集体必定成为一个利益主体。三、公共政策执行力与地点利益主体（一）概念所谓公共政策执行力确实是指公共政策执行主体为达到政策目标，通过对各种相关资源的调度、操纵和使用，有效的执行公共政策的能力综合。公共政策执行主体是指负责落实公共政策目标、措施的人和组织要紧包括公共政策执行者和公共政策执行组织，在此即指地点各级人民政府及其公务人员。由于公共政策的本质是一种直接或间接地对社会利益进行权威性分配的方案。而作为公共政策最重要执行主体地点政府必定将面对着利益的选择，包括客体利益、自身利益和上级利益三个方面。而政策问题本身的复杂性、政策方案的不完善性和政策资源不

20、足等因素使得政策执行主体地点政府具有了行使权力谋取自身利益的可行性，而个人对自身利益的天然追求是其倾向自身利益的深层诱因。（二）根源如上所述，具体个人对利益的追求，利益与权力、权利的关系以及公共政策对利益主体的阻碍，能够得出以下结论：客观存在于各政府组织、政府官员以及社会公众之间的利益冲突，为政策过程中的博弈活动提供了最原初的动力。改革开放之后，中央与地点政府之间关系的转变，政府和社会之间关系的转变则为政策执行博弈的实施提供了外在条件。政府及公务员的利益。就政府的组织性而言政府承载着一定的自身利益，这种自身利益既有法律同意的合理成分，也有法律虽未禁止，但有悖于道德规范的利益，更有法律不同意的利

21、益。就构成政府组织的个人而言，公务员作为社会中的一员，尤其受到个人利益的驱使也可能做出有损政策执行的事件。政府间利益冲突的形成。随着市场经济的不断确立，地点政府获得了更大的自主权力，其更加关注本行政区域的进展和稳定。地点政府自身利益的扩张必定导致中央与地点之间、上级与下级之间、同级政府之间利益冲突的形成与积存必定导致政策博弈的形成。社会利益的进一步分化。改革开放后，原有的社会阶层不断分化，新的社会阶层开始形成，各阶层之间的社会、经济、生活方式以及利益认同的差异化不断一种新的社会利益结构出现了。社会利益的纵向分层和横向分层使得政策博弈更加严峻。四、公共政策执行的乏力与消解（一）公共政策执行的基础

22、条件 政策制定的民主化、科学化是政策执行的基础条件。民主化是指做出公共政策尤其是重大政策过程中要通过咨询、论证、听证、审议及集体讨论等环节，这是保证政策科学有效的必定要求，科学化是指用科学的观点、程序、方法、工具及手段进行决策。民主化和科学化的政策制定是政策执行的一个基础条件，在某种意义上，它决定着政策执行的成败。其所遵循的差不多原则有：信息性原则 要求掌握准确、可靠、全面、系统的信息，并进行系统的归纳、整理、比较、选择。可行性原则 要求认真展开调查研究，反复分析利弊，广泛讨论，科学论证，慎重评估。择优性原则 要求广泛听取意见，制定多种方案，分析方案利弊总体权衡，选择或综合处一个最佳方案。外力

23、性原则 要求在重视行政首长决策作用的同时，应充分认识到决策咨询智囊机构在决策过程中的参谋作用。（二）政策执行主体的利益需要政策是社会利益关系的权威性分配，中央政策则是对国民社会经济全局利益的权威性分配，这种分配必定要调整中央与地点政府的利益关系。从社会利益分配角度，可将中央政策分为两类，一是分配性政策，即通过调动政策对象积极执行从而使政策对象获得社会利益的政策；二是限制性政策，即通过规范政策对象行为从而使政策对象猎取社会利益行为受到约束的政策。能够想象，对地点政府而言，趋前避后是一个具有诱惑力的选择。地点利益从利益阶层角度可分为三个层面，即地点整体利益、地点群体或阶层利益、地点个人或团体利益。

24、一般而言，公共政策的执行主体具有多重角色：一方面，他们作为上级政策的执行者，代表国家和社会的整体利益；另一方面他们在政策执行中还有本地区，本部门的利益考虑，甚至存在个人自身利益的考量。当社会整体利益、地区利益、部门利益和个人利益出现冲突和斗争时，由于利益驱动，可能会出现地区利益、部门利益、个人利益不能有效操纵的现象，甚至会出现腐败。以政策科学的角度看待腐败，事实上质确实是：由于政策执行人员素养低下，导致以牺牲政府的政策目标来换取个人或小团体利益的行为。其结果是公共政策执行乏力，政策执行受到扭曲与变形。（三）地点决议存在的问题政策执行出现的问题要紧有以下几种类型：收发型决议，是指地点政府对中央政

25、策不结合本地实际情况，二是原原本本或照抄照搬地落实。此种情况共有两类：其一为对中央政策原原本本的收发，而不作出具体决议；其二是照抄照搬其他地点经验，由于各地实际情况差异较大，照抄照搬其他地点落实中央政策的经验，不仅脱离本地实际而难以奏效，甚至会出现政策的负面效应。象征型决议，之地点政府关于中央政策的落实只做出一般性号召，而不去实际执行。此种情况也有两种：其一是作出决议只是简单的号召，而无实际措施；其二是作出决议有实际措施，但不去认真执行。滞后型决议，是指地点政府对中央政策的落实滞后于中央政策的时限或其他政策执行者。此种情况亦有两类：其一是地点决议滞后中央时限；其二是地点决议滞后其他政策执行者。

26、截留型决议，是指政策执行者对中央政策不向下级组织和政策对象传达和部署。此种情况也能够分为对中央政策的全部截流和部分截留。选择型决议，是指地点政府对中央政策有选择的执行，其选择的标准为地点利益。此种情况也有两类：其一是若干项政策内容中，选择有利于地点政府的政策执行；其二是在一项中央政策内容中，选择有利于地点利益的部分执行。附加型决议，是指地点政府对中央政策的落实加入不属于中央政策的内容与中央政策不符甚至相悖的地点政策，即“土政策”。替换型决议，是指地点政府对中央政策的落有用地点政策代替中央政策。扩张型决议和缩减型决议，是指地点政府对中央政策的落实上扩大或缩小中央政策目标或界限。曲解型决议，是指地点政府在