论国有企业的财务决策机制

1、论国有企业的财务决策机制企业财务机制与企业制度紧密相关。经济体制改革以来，国有企业财务机制发生了专门大的变化。特不是推行建立现代企业制度的改革之后，国有企业财务机制的建设和改革得到了前未有的重视，并取得了一系列重要的突破。然而，到目前为止，讲国有企业差不多建立起与现代企业制度相适应的财务机制为时尚早。特不是在建立现代企业制度的改革过程中，由于片面强调激励机制和约束监督机制的建设和改革，反而把企业制度中最全然、最核心的决策机制给忽视了，这不能不讲是我们改革中的一大失误。对国有企业财务机制建设和改革来讲，财务决策机制的建设和改革可能是最落后的，尚有专门多问题值得探讨。一、现代企业制度与企业财务决策

2、机制在明确提出将建立现代企业制度作为改革的目标之前，我国国有企业的改革，先后经历了企业基金制度、利润留成和盈亏包干制度、两步利改税、承包经营责任制等几个时期，它们的共同缺陷在于差不多上在传统国有产权构架不变的前提下让渡一部分经营权，而不是企业财产权结构的重组和产权制度的创新，即改革未深入触及企业制度的核心内容产权制度。实践证明，这些改革要么难以实现“两权”真正分开，企业经营自主权不能得到充分发挥，无法有效地激励企业经营者的积极性，要么是企业所有者的所有权虚置，难以形成有效地监督、约束经营者的机制，使“内部人操纵”现象失控，所有者权益遭受不应有的损失。通过多年漫长困难的改革探究，我们终于找到了解

3、决问题的钥匙。党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，明确指出企业改革的目标是建立现代企业制度，其差不多特征是“产权清晰，权责明确，政企公开，治理科学”。要建立现代企业制度，关键确实是对企业的产权制度进行改革。现代市场经济中的“两权分离”是财产权结构的一次重大调整和创新，是原来完整意义上的财产所有权结构的裂变，即裂变为两个方面的权利：一个是财产终级所有权，一个法人财产权。从而使产权主体由原来单一的原始产权主体变为原始的出资者和企业法人两个对等的法律主体。对国有企业来讲，“两权分离”意味着在明确企业中的国有资产的所有权属于国家的前提下，使企业拥有包括国家在内的

4、出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利，承担民事责任的法人实体。经营权与所有权分离以后，应该如何安排财产所有权？如何将支配使用权、收益权、处置权在所有者、经营者之间划分与界定？如何使各种主体各使其职、各负其责、各得其益，从而一方面保障所有者的权益，另一方面又有效地激励和约束拥有财产实际支配使用权的经营者？这些问题的答案确实是我们所讲的现代企业制度或现代企业治理结构，其要紧涉及三个方面的问题：企业操纵权的配置和行使；对董事会、经理和职工的监控以及对他们工作绩效的评价；激励机制的设计和推行（1）。在现代企业制度涉及的三个方面问题中，不同的操纵权配置方式决定了不同的决策机制，它取决于对财产

5、终级所有权和法人财产权权利的具体安排。在现实的公司中，这种制度安排或决策机制表现为股东大会、董事会、经理人员和监事会之间的权力的分配和相互制衡的关系，构成了所谓的公司或法人治理结构的核心内容。这种机制既表现为诸如公司法之类的通用的法律机制，也表现为公司章程、内部治理制度等各个公司相互不同的内部经营治理机制。激励机制和监督约束机制的设计和运行则是建立在一定的决策机制基础上的，没有一定的决策机制，任何激励机制和监督机制都将是空中楼阁。目前，关于建立现代企业制度，许多人只是提建立健全企业的激励机制和监督与约束机制，而忽视了建立健全企业的决策机制这一前提。我们认为，这种提法值得研究。从本质上看，对企业

6、高层经理人员操纵权的激励约束机制首先是一种动态调整职业企业家操纵权的决策机制，决策的内容是是否授予操纵权、授予谁和授权后如何制约，决策的结果在专门大程度上阻碍着高层经理的产生、高层经理的努力程度和行为。激励机制和监督与约束机制则是从这种决策机制中派生出来的，不能认为只要建立健全了激励机制和监督与约束机制，决策机制就没有必要存在了。事实上，决策机制是企业制度中最差不多的内容，激励机制和监督与约束机制则是为了使决策机制更为有效地发挥作用而建立的。与建立现代企业制度的改革一样，国有企业财务机制的改革，也不外乎财务决策机制、财务激励机制和财务监督约束机制三方面的改革内容。便关于年薪制、经营者持股打算、

7、股票期权、会计委派制、财务总监制度等财务激励、财务监督约束机制已让我们耳熟能详，唯独关于国有企业应当如何进行财务决策的问题，相关的研究成果却不多，这种状况差不多在一定程度上制约了国有企业财务机制的建设和改革。因此，对国有企业财务决策机制进行研究和改革，不仅是建立与现代企业制度相适应的国有企业财务机制的必经之路，而且关于深化国有企业财务机制的改革具有特不重要的现实意义。二、财务决策机制的阻碍因素任何决策都会有外部性，财务决策也不例外。财务决策机制不仅会直接阻碍财务决策的效率，而且会对企业各种财务主体之间的利益关系（或财务关系）产生阻碍。既然财务决策机制对各种财务主体的利益关系会产生阻碍，那么，各

8、种财务主体对财务决策机制的安排就可不能无动于衷，他们会为此而展开充分的博弈，从而达成一种关于财务决策机制的契约。因此，阻碍财务机制的因素不外乎两大方面，一是财务环境，它包括涉及多少财务主体、这些财务主体的既得利益关系如何样、这些主体参与决策的机会成本以及他们所在的企业文化和其他非正式制度环境因素等。二是各财务主体的谈判力。那个地点的谈判力能够理解为财务主体拥有的财务和知识。杨瑞龙、周业安指出，在缔结合约过程中的当事人是地位平等的，其行为是自愿的，但法律并不规定当事人谈判力必须平等，它造成了谈判过程中当事人之间的外在差异，而这一外在差异又会制约当事人的策略选择。具体来看，阻碍财务决策机制的因素要

9、紧有以下几个方面：1.财务主体的类不、结构及层级关系不同的财务主体有着不同的经济利益要求，因此，他们要求实现的财务目标是不一样的。决策目标不同意味着不同财务主体的决策评价标准不同，因此，财务主体的类不越多，不同类不财务主体的财务目标之间的差异越大，为在他们之间达成财务契约而需要的财务决策机制就会越复杂。另外，每一个企业，不同类不的财务主体之间结合的具体方式可能有所不同，因而导致不同的企业具有不同组织结构和层级结构。尽管这种不同的组织结构和层次结构是企业过去财务决策机制的产物，但却是企业财务决策机制创新的基础。因此，每个企业在制订其财务决策机制时都必须考虑本企业组织结构和层级结构的现状，切忌不顾

10、自己的实际情况，照搬其他企业的做法。不同的组织和层次结构对财务决策机制的阻碍，要紧是通过阻碍财务契约的内容和猎取签订契约所需信息的方式及成本来阻碍财务决策机制。例如，关于职工占多数的董事会，其财务决策内容会更多地偏向涉及职工利益的决策事项。同样，高层经营者可能拥有战略决策方面的信息优势，而一个基层的财务主体就不具备这种优势。从提高决策效率和正确性的角度来看，好的决策机制应该是决策权配置与决策信息分配最大对应的机制。2.企业文化企业财务决策机制与文化也有紧密的联系。文化中内容权力的分配以及人们的权力观念，这种权力观念直接阻碍企业财务决策机制的建立。一般情况是，在追求权利平等分配的小权力距文化背景

11、下的国家，企业整体财务操纵权集中而内部财务操纵权安排较为分散，如英美国家等：而在权利不平等分配的大权力距文化背景下的国家，企业整体财务操纵权分散而内部财务操纵权安排较为集中，如日本、德国等。文化对财务决策机制的阻碍还体现在决策风格（是群体参与依旧个人专断）以及决策者情愿承担的风险程度等方面。中国企业由于受大权力距的传统家庭文化的阻碍，企业整体财务操纵权较为分散，外部利益相关者特不是政府分享了较多的企业财务决策与操纵权，在国有企业中这种现象更为普遍（李心合，2000）。与此同时，中国企业内部财务操纵权的安排却是高度集中的，不仅在未进行公司制改造的企业中是如此，而且在公司制企业中这种现象也特不普遍

12、。尽管大多数公司制企业都按公司法的要求建立了法人治理结构，但这种法人治理结构与规范的法人治理结构还有较大差距。“内部人操纵”现象的存在，使得公司制企业的内部财务决策与操纵权呈现出向经营治理者集中的倾向，董事长兼任总经理、董事兼任副总经理等做法更加剧了这种财务决策机制的集权程度。3.财务环境财务环境是另一个阻碍财务决策机制的重要因素，特不是对财务决策的程序、方法和决策信息的传递程序有直接的阻碍。财务环境有一般财务环境和具体财务环境之分。具体财务环境对企业财务目标的实现有直接的阻碍，因此在财务决策中必须给予特不重视。每个财务主体的财务治理差不多上一个与具体财务环境相互作用、相互储存的系统，而且要随

13、时关注其一般财务环境的潜在作用。良好的财务决策机制对财务环境的变化应当具有较强的适应能力。为此，必须具备迅速捕捉企业财务环境变化信息的能力，并能对这些信息正确地进行分析和推断，以及时调整企业的财务决策。三、财务决策机制构造的差不多方法尽管对不同的决策问题，其财务决策机制的具体构造也会不同，然而任何一种决策机制实质上差不多上解决三个问题：（1）决策主体是谁？即由谁，是一个人，依旧一个群体来作出决策。决策主体确实是解决财务决策主体之间的配置问题。（2）决策客体是什么？即对特定的财务主体来讲，其分工决策的具体决策问题是什么？是负责重大决策？依旧负责一般决策？是负责一项决策依旧全部？依旧只负责该项决策

14、的一部分？事实上，这是财务决策责任在财务主体之间的分配问题。前两个方面往往是结合在一起进行考虑的，解决的财务决策的分工问题。（3）如何决策？即在什么时候、以什么作为依据、采纳什么方法进行决策。这实质上是财务决策的程序问题。1.财务决策分工的差不多方法概括地看，以谁作为某项财务决策的决策主体，看起来特不简单，因此是财务主体。但实际并非如此简单。一方面是由于每一个财务决策事实上对所有财务主体的利益都会产生阻碍，只是阻碍的程度不同而已，但我们不可能让所有的财务主体直接参与每一项财务决策，因为那样的话，财务决策机制将会极其复杂，运行成本极其高昂，实际无法做到。另一方面的问题是：既然不可能让所有财务主体

15、参与，那么问题就变成选择一类或几类财务主体作为特定决策的决策主体，但如何从众多的财务主体中作出选择正是难点所在。一般来讲，应当选择那些受该项决策的阻碍最大的财务主体充当决策主，因为如此的决策权配置能够使其外部性降低到最低限度，财务决策好坏的后果要紧由决策者自己承担，因此，这种机制也是最大限度地实现权力、责任和利益关系在财务主体之间对应的机制。由于其产生的外部性较少，因此，其他财务主体对其进行激励和监督的动机和意义都不大，而对作为决策主体的财务主体来讲，对自己进行激励和监督更无必要，因此，这种安排使财务激励和监督的成本降低到了最低限度。在所有权与经营权不分的企业中所有者自己做经营决策就属于这种情

16、况。然而，财务决策是一项高度复杂的工作，需要决策者有充分的能力和知识作后盾。在特定财务决策中其利益受到阻碍最大的财务主体不一定是最拥有适合该项决策所需能力和知识的主体，因此，把决策权分配给如此的财务主体对他们自身利益的保障来讲并非是最好的的选择。可能存在的更好的选择是：把决策权交给另一个或一些在特定财务决策中利益受到阻碍不大的财务主体，甚至是全然不受阻碍的外部人士，只要他们拥有更多适合该项决策所需能力和知识。而那些受阻碍最大的财务主体为了减少财务决策外部性可能对其造成的损失，只需加大激励和监督的力度即可。如此一来，对这些受阻碍专门大的财务主体来讲，能够减少决策成本，而且带来比自己进行决策更大的

17、利益，代价只是付出必要的激励和监督成本即可。只要付出的激励和监督成本不超过所增加的决策利益和减少的决策成本这和，这种决策权安排确实是有效的，因而是可行的。现代企业中普遍采取所有权与经营权分离的形式，日常经营决策的权力授予给具有专业经营才能的企业家，而所有者只以企业家的经营决策进行必要的激励和监督，不再直接参与日常决策，确实是上述决策分工安排的典范。因此，财务决策分工的安排应当在以下两种方案中进行权衡：（1）由那些受该项决策阻碍最大的财务主体充当；（2）由那些尽管受该项决策阻碍不大但却拥有更多适合该项决策所需能力和知识的财务主体甚至全然不受阻碍的外部人士充当。权衡的标准要紧是准确性、经济性和及时

18、性。2.财务决策程序构造的差不多方法财务决策程序的构造从某种意义上讲，仍然是决策分工问题。只只是与前面探讨的决策分工有所不同，前面探讨的决策分工要紧是决策事项在不同类不的财务主体之间的分配问题，而决策程序的构造则更多地是探讨同一决策事项的信息收集、方案拟定、方案评价和最终抉择等工作如何在同一类的财务主体之间进行分配的问题。尽管分工的内容有所不同，然而考虑问题的差不多方法仍然是一样的。在财务决策程序的设计中，要特不重视信息收集和传递问题。信息的准确性、及时性直接决定了财务决策机制的准确性和及时性，信息取得的难易程度又是阻碍财务决策成本高低的重要因素。把最终决策权配置到最接近信息源的地点，显然是提

19、高准确性和及时性、减少信息传递损耗和延误、降低决策成本的理想选择，这也是近年来失去组织治理体制变革的重要力量。四、国有企业财务决策机制的构建（一）国有企业财务治理的层次问题国有企业的所有权属于国家，而由谁来代表国家具体行使对国有企业的所有权，并代表国家行使出资者的权力恰恰是国有资产治理体制改革中最为棘手的问题。国有资产治理体制从宏观上决策了国家作为所有者对国有企业治理的方式和层次，因此在构造国有企业财务机制时必须充分考虑国有资产治理体制的特点和要求。针对我国国有企业数量众多的特点，通过一系列的改革和探究，我国国有资产治理体制初步形成了“国家所有、分级治理、授权经营、分工监督”的格局。国家和地点

20、政府都设置了相应的机构专司国有资本金的治理工作（2）。这些专司国有资本金治理的机构代表了国家出资者的最高层次。在此基础上，按国有资本投资治理体制设立中央和地点各级国有资本投资公司、国有资本经营公司、国有控股公司等国有资本投资主体，由国有资本治理机构授权具体行使对国有企业的所有者治理职能，国有企业（包括国有独资企业、国有资本控股企业和国有资本参股企业）则依法享有独立的法人财产和自主经营权。上述国有资产治理体制表明，在作为终级所有者的国家和国有企业的经营者之间存在着层层托付和代理的关系，托付一代理的链条长、层次多是国有企业治理的特点。与此相适应，国有企业财务治理也必定是多层次的，至少包括国有资本治

21、理机构、国有资本投资主体和国有企业三个层面。在这三个层面的财务治理中，控股公司等国有资本投资主体处于专门地位，一方面，其作为国有企业的出资者，是国有企业所有者财务的主体，要行使所有者财务治理的职能，其治理的对象是授权范围内每一个国有企业中的国有资本，并对事实上行“一对一”的微观治理，其财务机制的建立和运行与相应的国有企业直接相关；另一方面，它又是以国有资本治理机构为主体的所有者财务中的客体，尽管目前控股公司等国有资本投资主体的资本金100%来源于国有资本治理机构，但控股公司出于资本运营的需要，也能够发行债券、对外借款、对所属企业提供担保甚至发行股票等财务活动，在这种情况下，控股公司所能运营的资

22、金就不限于国有资本治理机构所投入的资本，而是其拥有法人财产权的全部资金。控股公司对这些资金的直接治理形成了以控股公司经营为财务主体的经营者财务，它与以国有资本治理机构为财务主体的所有者财务是不可等同看待的，前者属于经营者财务的范畴，而后者则属于所有者财务的范畴。由此可见，准确地讲，国有企业的财务治理至少能够分为四个层次，其中国家作为终极所有者对控股公司等国有资本投资主体的财务治理和这些国有资本投资主体依照授权以“出资者”身份对国有企业的财务治理都属于所有者财务，国有资本投资主体的经营者对其资本运营活动的财务治理和国有企业经营者所从事的财务治理则同属于经营者财务。关于国有企业财务治理的各个不同层

23、次，都需要设计相适应的财务决策机制。（二）国有控股公司层次财务决策机制的构建1.构建国有控股公司层次财务决策机制的专门性国有控股公司作为国有资本治理机构授权的国有资本运营机构，对授权范围内的国有资本依法自主经营，以实现国有资本的优化配置和高效运营，保障国有资本的安全增值。作为一个专门的法人实体，国有控股公司大多采取国有独资公司的组织形式，一般不设股东会，而是建立由董事会、监事会和经理层组成的公司领导体制。在经营内容上，国有控股公司要紧是通过对外投资、联营合资、买卖股权、企业租赁以及对下属企业的合并、分立、资产重组等资本运营活动实现国有资本的优化配置，而所有这些决策对一般企业来讲都属于重大财务决

24、策，关系到企业的长期进展，理所应当由出资者来最终定夺。但对国有控股公司来讲，这些决策又构成了其日常经营治理的要紧内容，假如所有这些决策都要交由国有资本治理机构作出，则设立国有控股公司作为中间出资人就没有多大的意义了。设立国有控股公司的目的和其所处的专门地位，要求国有控股公司对所属国有企业来讲必须是一个真正的投资者，切实履行出资者的权力，要在所属企业的重大财务决策中发挥操纵作用。然而，就国有控股公司与国有资本治理机构的关系来讲，又不能简单地视为一般的子公司与母公司的关系，为了提高决策效率，发挥国有控股公司的决策优势，国有资本治理机构作为终级出资者的权力应更多地分配国有控股公司，使国有控股公司在整

25、个国有资本的运营体系中处于决策中心的地位。鉴于国有控股公司所处的专门地位和其经营活动的专门性，在设计国有控股公司层次的财务决策机制时必须处理好以下两个方面的关系：（1）国有资本治理机构参与国有控股公司依法自主经营之间的关系；（2）国有控股公司参与授权范围内国有企业重大财务决策与国有控股公司日常财务决策之间的关系。这两方面的关系问题，实质上差不多上出资者财务决策与经营者财务决策的关系问题，只只是前一种关系的出资者是国有资本治理机构，而后一种关系中的出资者则是国有控股公司。2.国有控股公司层次财务决策机制的具体设计关于国有控股公司层次财务决策机制，我们认为，在处理国有资本治理机构参与国有控股公司重

26、大财务决策与国有控股公司依法自主经营之间的关系方面，就通过在国有控股公司中建立一个多方共同参与的董事会的方式来解决，使董事会成为国有控股公司的决策中心，依法自主作出财务决策，国有资本治理机构只能通过在国有控股公司董事会中委派代表的方式参与国有控股公司的重大财务决策，从而有效地幸免国有资本治理机构对国有控股公司的不正当干预。同时，在处理国有控股公司参与授权范围内国有企业重大财务决策与国有控股公司日常财务决策之间的关系方面，应将内部财务决策与操纵权适当在有关业务治理部门之间进行分配，幸免出现内部财务决策的操纵权高度集中在高层治理者的倾向。具体来讲，在国有控股公司层次，能够建立国有控股公司董事会（或

27、董事局、下同）、总裁（或经理，下同）和业务治理部门为决策主体的财务决策体系。董事会作为国有控股公司的决策中心，要紧负责整个控股公司的财务战略决策和重大资本运营活动的决策，总裁则负责控股公司日常资本运营活动的决策以及依照法律或公司章程应由控股公司行使的对所属企业重大财务活动的决策权，各业务治理部门一方面参与控股公司本部日常财务决策，另一方面则对所属企业董事会的决策事项确定决策意见，并通过向所属企业委派的产权代表，行使所属企业董事会上的表决权。国有控股公司董事会对国有资本治理机构负责，应当在公司的战略决策中发挥“领航人”的作用，行使财务战略制定的公司重大财务事项的决策权，包括：（1）制订公司的中、

28、长期进展规划和重大项目的投资方案，报国有资本治理机构批准后实施；（2）制定公司年度财务预算方案、收益分配及亏损弥补方案，报国有资本治理机构批准后实施；（3）审议制订公司增减注册资本、发行债券和公司章程的修改方案，报国有资本治理机构批准后实施；（4）决定年度投资打算、年度国有资产运营打算、收益打算和审计工作打算；（5）决定收购、兼并其他企业和转让下属企业产权的方案；（6）决定公司年度借款总额，决定对下属企业的贷款年度担保总额度；（7）决策董事会向董事长、总裁和下属企业授权的事项，（8）决策公司总裁、副总裁及董事的酬劳和支付方式；（9）决定设立相应的董事会工作机构，决定公司的差不多治理制度等。国有

29、资本治理机构除对上述前三类财务事项直接行使决定权外，其他财务事项都通过其委派到国有控股公司的产权代表（一般担任国有控股公司的董事长）行使表决权，因此对国有控股公司产权代表的委派、激励及考核等是国有资本治理机构的一项重要工作内容，这与其激励机制的设计有关。由于董事会的决策关系到公司的长远进展，涉及到许多方面的利益，为了提高财务决策的科学化水平，董事会的人员构成应有广泛的代表性，其人员素养应与董事会的决策特点相适应，幸免出现“董事不明白事”的现象，必要时，能够设立专门的财务决策咨询委员会，专门行使财务治理的决策咨询职能。董事会可考虑由以下方面的人员组成：国有资本治理机构代表（一般任董事长）、公司党

30、委代表、公司经营班子代表、财务总监、法律顾问、职员代表、所属企业代表、社会专家。董事会采取集体决策方式，具体可采取会议审议和传阅审议两种形式。董事应对董事会的决议承担责任，但经证明在表决时表示异议并记载于会议纪要的，能够免除责任。董事会闭会期间，由董事长在董事会授权的范围内行使董事会的职权。国有控股公司的总裁（或经理）对董事会负责，组织实施董事会决议，全面主持公司的日常经营治理工作，假如讲董事会的决策要紧是关于控股公司的整体战略部署的话，则总裁的决策内容要紧是有关战略实施的决策，并更多的与所属企业直接相关。总裁要紧行使以下职权：（1）组织实施董事会的决议，全面主持公司的日常运营和治理工作；（2

31、）拟订公司中长期进展规划、年度运营打算和收益运用打算，公司年度财务预决算方案、弥补亏损方案；（3）拟订公司增加或减少注册资本和发行公司债券的建议方案；（4）拟订公司内部治理机构设置方案；（5）拟订公司的规章制度；（6）提请董事会聘任或解聘公司财务负责人；决定公司其他各职能部门负责人的任免；决定公司本部工作人员的聘用、薪酬、奖惩与辞退；（7）审定下属企业中长期进展规划、年度经营打算和重大投资等事项；（8）在董事会授权的额度内决定公司投资、贷款、对下属企业担保等事项，决定公司法人财产的处置和固定资产的购置，审批公司财务支出；（9）依照董事长授权，代表公司签署各种合同的协议；签发日常行政、业务等文件。总裁的财务决策一般通过召开总裁办公会议讨论决定，总裁办公会议应由公司总裁、副总裁、三总师、总裁助理等出席，必要时通知有关部门负责人列席。与财务决策有紧密关系的国有控股公司业务治理部门要紧有计财部、企业治理部、资产经营部、投资进展部等，其在各自分工负责的范围内为总裁的决策提供