我国农村社会保障基本问题

1、 . . 26/26第一章 我国农村社会保障的基本问题第一节 我国农村社会保障的涵义作为社会文明进步的标志之一，社会保障制度是弥补自由市场缺陷、消除社会不安定因素的“保护器”，是社会收入的“平衡仪”，是社会矛盾的“缓冲带”。从社会保障立法的基本理念来看，它反映着现代法律的人权观、公平与正义的追求、社会安全与稳定的价值取向。社会保障制度不仅对城市公民有这些作用，对农村人口也不例外。长期以来，中国农民为国家社会经济发展做出了无比巨大的贡献，但是随着现代化市场经济的发展，农民不仅收入较低而且风险较大，农民生活较为贫困。同时，由于农村社会保障制度的缺失又使其丧失制度保障。无论是从权利与公平的观点还是从

2、健全整个国家社会保障体系的需求出发，我们都必须将农民涵盖于社会保障体系之。农村社会保障体系的建立是社会发展的必然。社会保障制度作为社会文明进步的标志，它是弥补自由市场经济缺陷、消除社会不稳定因素的“安全阀”，是社会收入的“调节器”，社会矛盾的“缓解器，社会安全的“保护器”。从社会保障立法的基本理念和出发点来看，它更是反映了现代法律的人权观念、实质公平与正义追求以与保障社会安全与稳定的价值取向。对城市公民如此，对农村公民也不例外。长期以来，农民为中国的社会经济发展做出了巨大的牺牲于贡献，面对现代市场经济的发展，农民的收入相对较低且风险日益增加，农民的生活相对城市居民的生活较为贫困，而社会保障的缺

3、位又使其丧失了制度上的保障。因此，无论基于权利与公平的观点还是从发展市场经济和健全整个国家社会保障体系的需求角度出发，我们都没有理由将农民排斥在社会保障体系之外，中国农村社会保障体系的建立于完善是一种历史的必然。由于历史发展历程的限制，我国实际存在着城乡经济、社会的二元化结构由于历史的原因，我们实际存在着城乡经济、社会的二元化结构，城乡之间在经济发展水平、收入水平、经济结构等诸多方面存在较大差异。我国城乡之间还存在着户籍壁垒，农村人口还不能自由转换为城镇户口，进入城镇就业的农村人口仍然具有农民身份。在社会保障方面，城乡二元结构表现为，城镇与乡村分别实行不同的、相互独立的社会保障制度。与城镇相比

4、，目前农村社会保障水平低，保障项目少，保障具有应急性，缺乏制度化。随着城市化进程的加快，农村经济结构的变化，人口政策的影响，以与农村人口结构的逐步老化，农村的家庭保障正受到越来越大的冲击，建立包括农民在的社会保障制度越来越迫切。由于社会保障是一个发展着的、动态的概念，不同的时代、不同的国家，农村社会保障制度会有不同的容。因此，在本文中，我们集国外社会保障概念的各家之言，结合中国国情和一些最新研究成果，给农村社会保障的概念是：农村社会保障是国家为了维持社会稳定、促进经济发展，在公民因年老、疾病、伤残、失业、生育、遭遇灾害、面临生活困难时，由政府或社会依法为其提供基本生活保障，而建立起来的具有经济

5、福利性的、社会化的国民 生活保障系统。这一定义包含了以下几层意思：第一，社会保障的责任主体是国家或政府。在市场经济条件下人们追求高效率，传统社会下的亲情观念逐渐淡薄了，家庭保障的功能逐渐被消弱，劳动者保障就由家庭走向社会，国家作为全社会的总代表，责无旁贷地担当起组织劳动者保障的责任。由此，国家和政府成为社会保障的责任主体。第二，社会保障的目标是追求社会公平，满足社会成员基本生活需要。社会保障制度这一目标是基于生存权这一人的基本权利。因此，社会保障制度应能使社会的每个成员都到维持生活所需的生活标准。第三，社会保障得以实施的保证和依据是相应的社会立法，也就是说社会保障具有强制性。每个人在享受社会保

6、障权利的同时也要承担缴纳社会保障费的义务。而且缴费比例、保障津贴给付标准的确定于调整、保障基金的管理与投资运营原则等都必须依据国家的法律、法规。第二节 农村社会保障的容一、农村养老保险法律制度我国农村社会已经出现了分层化的趋势，除了专门从事农业生产的农民，外出打工的农村流动人口、在本地城乡企业就职的农村务工人员以与被征地农民等群体正不断分化和扩。伴随城市化的进程和社会结构复杂化，对不同发展趋向的农村人口适用不同的养老保险制度日益必要。（一）农村五保、低保制度五保制度是我国的第一项农村社会保障制度。五保制度是指除家庭供养之外，对“三无”（无依无靠、无劳动能力、无生活来源）老人实行“五保”（保吃、

7、保穿、保住、保医、保葬）。目前，五保分散供养标准低，经费不能足额到位。中国社会科学院社会政策研究中心副主任团研究员在做研究部救灾司委托的“全国农村五保供养工作调研项目”时，在调查发现，该省永修县2002年分散供养年人均标准400元，是2001年全县人均纯收入2491元的16.1%，大大低于国务院农村五保供养工作条例规定的标准，与国定贫困线年人均625元的标准也有相当的距离。在经济条件比较好的县，2002年分散供养年人均标准仅为700元，约占2001年全县人均纯收入2578元的27.2%，其中最低供养标准只有362元。调查还表明，五保经费不能足额到位现象普遍存在且部分地区问题相当突出。地方各省市

8、的农村低保工作展开的时间先后不一。2007年7月11日，国务院发布了关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知，全国性的农村低保制度由此铺开。实践证明，农村低保制度在缓解农村低收入群体生活压力、遏制农村贫困人口规模扩大、维护社会安定团结等方面发挥了重要作用。然而农村低保问题也很突出，制度在运行过程中走样，农村低保变成“关系保”，甚至家境殷实的干部家属成了低保的保证对象，而真正困难的家庭却被拒之门外。农村低保水平普遍偏低，低保救助围狭窄，政府资金支持不力等等问题，使农村低保的实际效用大打折扣。农村五保、低保制度属于针对特殊困难人群的社会救助制度，在农村普遍缺乏制度性的养老保险时期，二者对部分农村老

9、年人口提供了一定替代性保障。但终究覆盖面狭窄，对解决广大的农村养老问题没有普遍意义。（二）留地农民养老保险制度目前以农业生产为专门职业的农民还是农村人口的主体，因此，关注和研究这部分农民的养老保障问题十分关键。梁鸿、德余认为留地职业农民有两个基本特征：一是拥有法定的农业承包地；二是作为承包户主的农民要在自己的土地从事或进行以农业为主的种植经营活动。如此要求，是为了方便与农村流动劳动力、被征地农民区别开来以适用不同的养老保险制度。但农业人口包括从事种植业、林业、野生动植物保护、畜牧业、渔业、水利设施管理养护等多种从业人员上述标准忽视了各地不同的农业作业状况。渔民、牧民等缺乏土地或从事非种植农业的

10、农村人口就与户籍所在地的联系来看，与留地职业农民并无太大差别，可以比照适用留地职业农民养老保险制。留地农民养老保险制度主要有三种模式，一是“社区单位分担缴费+政府补贴”模式，二是“个人缴费+政府补贴”模式，三是“个人缴费+集体补助+政策支持”模式。比较三种模式的共性为：都将农保改革政策实施与管理功能从民政局移交到劳动与社会保障部门；都强调政府的支持，虽然各地对政策支持的力度要求不一，但政府在建立农村养老保险制度中负有责任是明确的；强调集体经济或相关企业对脓包的支持力度。（三）农村务工人员养老保险制度当前的农村务工人员养老保险制度主要有两种类型：一是适用城镇职工社会保障模式，农村务工人员与城镇职

11、工一样参与城镇养老保险、医疗保险、工伤保险制度，只是在缴费率和缴费基数上有所区别。另一种办法是单独设立新的综合社会保险制度。需要注意的是，各地制度的农村务工人员养老保险制度的适用对象围存有差异。多数方案仅针对与用人单位签订有劳动合同的务工人员，一些方案则扩大了围，包括了无单位的外来从业人员。（四）被征地农民养老保险制度被征地农民基本生活保障制度大体分为四种类型：基本生活保障型。此类型参照城镇最低生活保障制度设计。它一般设有多个档次，实行缴费水平与保障待遇挂钩、个人账户与统筹账户相结合的模式。资金来源于个人、集体和政府三方面。其中，个人和集体缴费一律计入个人账户，而政府补贴部分进入统筹账户。这种

12、保障制度采用个人账户优先适用原则，不足部分从统筹账户和风险准备金（按照养老保障资金总额的一定比例建立，以应付未来的支付风险）中开支。保障对象去世后，其个人账户中的本息余额可由其法定继承人或指定受益人继承。基本养老保险型。此种类型是参照城镇职工基本养老保险办法制定的。这种保险制度较多的强调享受保险利益与缴费义务对等原则，实行个人账户制，采用享受待遇与保障对象的缴费时间和缴费指数挂钩的模式。这种保障制度的保障水平相对较高，目标是同城镇基本养老保险制度相衔接。双底保障型。这种类型主要考虑被征地农民的收入水平高低，同时，又要与城镇职工基本养老保险制度相衔接，因此，按照城镇职工低缴费、低享受的“双低”水

13、平设计。这种保障制度实行基础养老金和个人账户养老金模式。资金来源于个人、集体、和政府三方面。基本生活保障与基本养老保险结合型。此种制度按照被征地农民的不同年龄段、失地与就业状况等区别对待。不同情况实行不同的制度类型。二、农村社会救助法律制度农村社会救助制度是农村社会保障制度的基本容之一，它在保障人们获得最基本的物质生活，克服贫困、稳定社会方面发挥着重要作用。20世纪90年代以前，中国主要采用传统的救济方式，救济工作通常是临时性的现金或实物援助，手段单一，救济面窄，并带哟主观随意性。90年代以来，中国以最低生活保障法律制度的建立为突破口，拉开了社会救助体系改革的序幕。到目前，已基本上形成了以城乡

14、居民最低生活保障法律制度为主体，以灾害救助制度、医疗救助为主要容，以住房救助、教育救助相配套，以慈善事业为补充的社会救助体系框架。农村社会救助主要是国家针对自然灾害的突发性特点，采取相应的应急措施。在对待贫困家庭方面，国家通过设立扶贫基金，帮助发展生产。同时，为解决贫困者的生活问题，部分地区开始了最低生活保障制度试点工作。灾害救助制度是有关灾害救助的法律制度总称，是指国家和社会向因遭受自然灾害袭击而受到威胁的地区和居民提供一定的辅助，以避免和减少损失，保证生产和生活的制度。按容分为灾害救助管理体制、灾害紧急救助、灾害救助信息体系、灾害救助物质的管理和发放、灾害医疗救助等方面。救灾的工作的任务包

15、括：抢救人们群众的生命财产和国家、集体财产与受灾农作物与畜群；控制次生灾害和灾后疫病，制止灾情蔓延和发展；安置灾民，解决灾民吃饭农村社会救助的主旨是反贫困。贫困是当今世界面临的严峻课题，更是发展中国家与其国民关注的热点和难点。在现代社会中，社会救助制度作为反贫困的一项重要举措和制度安排，普遍受到国际社会和各国政府的重视。三、农村社会福利法律制度福利是同人的生活幸福相联系的概念。在英文中，“福利”称welfare，是由well和fare两个词合成的，意思是“好的生活”。它既可以指物质生活的安全、富裕和快乐，也可以指精神上、道德上的一种状态。从一般意义上说，福利就是能使人们生活幸福的各种条件，既包

16、括人的身体应得到的保护和照顾，也包括影响人的智力和精神自由发展的各种因素。而作为“社会福利”就更超出了个人的畴，要求人们在“社会”的层面上来考虑和解决如何使人能够过一种“好的生活”，它涉与社会根据什么来帮助人们生活得幸福，需要通过什么样的制度和政策安排来保证他们生活得幸福。农村社会福利法律制度主要包括以下几个方面：老年福利项目它的主要对象是“五保户”和特困户，福利保障方式由集体保障为主，民政部门给予适当的补助。农村中的孤寡人员由社区（乡镇或村）提供“五保”供给的政策得以延续。资金的筹措采取由乡或镇统一筹集的办法，有社区中的所有农户一起分担。为集中供养农村中的“三无对象”而设立的福利设施是社区敬

17、老院，2006年。，全国4.3万个乡镇中70%都有敬老院，共有床位38万。近年来，很多的敬老院也开始对一些依靠家庭进行生活照料有困难的老人开放。此外，农村一般人员的养老问题则主要以家庭为主解决，通过土地耕作的收入来维持，基本上是谁家的老人谁家养。卫生、医疗福利项目伴随着人们公社的解体和社会主义市场经济体制的建立，家庭经营成为农村的主要生产方式，这一局面抽空了人们公社时期农村合作医疗制度的基础。到1998年，全国农村的“合作医疗”在发达地区只达22.2%，在经济不发达和中等发达地区，仅达1%3%，绝大多数的农村人口失去 了原有的集体医疗保障。面对农村卫生资源的严重不足和大多数农村人口没有疾病医疗

18、保障的状况，政府发挥公共财政职能，进一步加大对农村卫生事业的支持力度，采取了一系列政策：完善农村卫生财政补助政策，加大对农村医疗卫生公共事业的投入，2003年，中央财政新增教育、卫生、文化支出67亿元，2004年，中央财政安排教育、卫生、文化等支出955亿元，比上年增加100亿元，主要用在农村，租金农村社会事业的发展。支持新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度的建设。加强农村公共卫生建设。中央财政专门增加公共卫生专项经费，如2003年就追加10亿元，加强中西部地区农村公共卫生能力建设，做好血吸虫病、艾滋病的防治工作，以与降低孕产妇死亡率，消除新生儿破伤风等重大疾病。教育福利项目改革开放以后，我

19、国推行了“九年义务教育”，并通过了实施“燎原计划”和“希望工程”等教育福利，使农村的孩子与城市的孩子一样、家庭困难的孩子与其他孩子一样能完成学业。当前，农村普遍实行“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理，以县为主”的体制，把发展教育、提高劳动者素质同发展地区经济、提高人们生活水平结合起来，促进了农村教育和当地经济的发展。以土地为纽带的就业福利项目农村实行的是以土地为纽带的全员就业福利模式，只要是农村人口，就可以获得土地的集体拥有权，保障了农民的生存能力与生活水平。实行家庭联产承包责任制以后，家庭成了基本生产单位，不再是集体共同劳动，这一方面调动了农民的生产积极性，促进了生产力的发展；另一方面，集

20、体经济实力被消弱，给农村社会福利提供了新的挑战，家庭的福利功能进一步被强化。四、农村社会优抚法律制度社会优抚制度是一个国家社会保障制度的重要组成部分。它是对为国家和社会作出特殊贡献的军人与其家属实施的一种带有褒扬、优待、扶恤和安置性质的特殊社会保障制度。古今中外，从军都是一种肩负保家卫国责任的特殊职业，军人则是一个承担着特殊风险的特殊社会群体。国家对这一部分特殊的社会成员，设置一些特殊的社会保障项目，这不仅可以促进军心稳定，鼓舞军队士气，激发军人保卫国防和国家安全的积极性，而且还可以促进社会精神文明建设，焕发民族精神，激发人们的爱国热情。农村社会优抚是指国家、社会、群众对农村中军人与其家属所提

21、供的各种优待、抚恤、退役安置等待遇和服务的保障制度。农村社会优抚的容和对象主要包括：优待制度。国家、社会、群众按照立法规定和社会习俗对农村中服现役军人军属和在乡老红军、复员退伍军人和抚恤补助对象给予优待金，以与在医疗、交通、住房、就业、入学、入托、生活困难补助、救济等提供资金和服务的优待性保障制度。抚恤制度。国家对农村中因公伤残人员、因公牺牲以与病故人员家属所采取的伤残抚恤和死亡抚恤。农村伤残抚恤指国家和社会对农村中那些因保卫和建设祖国而负伤的军人等按规定确定为革命伤残人员的，采取的具有生活保障性质的抚慰形式。死亡抚恤指对农村中现役军人死亡后被确认为因公牺牲或者病故烈士的遗属发放抚恤金等物质资

22、助和进行的精神安慰。退役安置。国家和社会为农村中退出现役的军人（转业的军官、复员志愿兵、和退伍义务兵等）提供资金和服务，以帮助其重新就业的一项优抚保障制度。退役安置主要从资金和服务凌芳对退役军人提供保障。第三节 我国农村社会保障历史考察保障机制是随着人类社会的发展而产生的，为了防御来自大自然和社会中的各种各样的风险，人类选择了群体生活和依靠社会力量来抵御风险。社会保障是人类在群体生活和社会生活中逐步发展出来的一种社会制度。随着生产力的发展和社会的进步，社会保障制度也从无到有、从低到高逐渐向前推进。在发展过程中，我国有着其独特之处，作为一个传统农业大国，是在新中国成立之后，我国才开始正式建立了农

23、村社会保障制度。尽管如此，在我们对我国农村社会保障制度进行历史考察时，不难发现，从古至今已经出现了众多与农村社会保障有直接联系的思想、政策、措施以与行为。对农村社会保障的发展与进化过程进行研究，对当前农村社会保障制度体系的建设有着相当的借鉴意义。在本文中，将以下三个阶段，进行详细的阐述：我国古代社会中的农村社会保障思想传统农业大国的性质，决定了我国古代社会中小农经济占主体地位。在古代社会中，是没有明确的社会保障制度的，但是在古代典籍中，仍然记载了古代思想家和政治家提出过具有社会保障性质的思想和主，并推行了一些对农业和农村人口有切实作用的保障措施。我们将这一部分社会保障的容，看作是中国社会保障发

24、展史上的第一个阶段。中国古代社会为了充分保障以个体小农为基础的社会生产机制的良好运行,形成了在国家直接控制下的、以个体小农为基础的、带有鲜明农业社会特征的社会保障机制,基本具备了社会保障机制的轮廓,即以小农经济为基础的家庭保障方式为主,社会保障方式为辅,政府和民间多种主体构成社会保障方式的参与力量。由此可见，这一时期的社会保障主要方式是家庭保障，但政府在社会保障活动中发挥了一定作用，它支撑着社会保障体系，具体的表现形式有：1、灾荒救济：西周时期就有“先知稼樯之艰难”,“怀保小民,惠鲜鳏寡”的思想 ，在这些思想的指导下，西周开始出现“荒政十二策”，历朝历代均有延续的仓储制度、减赋免役、以工代赈等

25、。2、弱势群体救助：对孤寡、贫穷、老弱病残等弱势群体，历朝都有一些政策措施，如西周的“保息六政”，汉代设立病坊、育婴堂等，性质类似于现代的收容机构。在家庭和国家的社会保障作用之外，民间互助作为社会保障的辅助力量，也发挥了巨大的历史作用。我国古代就有“之世”的思想，提倡乡邻之间互济互助。在具体的表现形式上, 有些靠民间力量主持建立的“社仓”、“义仓”，民间士绅的义庄、义田，典型的代表有明代的民间救助机构善会组织，从事扶住弱小、寄养无所归者等活动，昌盛一时。近代社会中的社会保障 本文将从鸦片战争到新中国成立这一历史区间作为研究单元，这一时期有其社会性质上的特殊性，我国封建王朝衰落，帝国主义入侵，国

26、家处于半殖民地半封建社会时期，政权不统一。在这一时期，晚清政府、国民政府以与中国共产党分别从机构设置、法律规、政令措施等方面吸收了新思想,贯穿了新理念,提高了农村社会保障的制度化的程度。国民党政府在当时已经尝试使用法律手段来规济贫行为，颁布了众多社会保障法令，如游民习艺所章程、管理各地方私立慈善机构规则、监督慈善团体法、社会救济法等在这一历史区间，中国共产党召开了多次全国劳动大会，都将救灾救济作为党的重要政策之一，1946年颁布了解放区临时救济委员会组织和工作条例，建立了中国解放区救济总会(简称“救总”), 并与中国福利基金会相配合,为解放区的灾民和战争难民提供了大量的救济款项和物资。“救总”

27、的工作实践,为中华人民国建国后的救灾救济工作打下了基础。新中国成立后的农村社会保障自1949年以来，随着新中国的成立，我国农村社会保障制度也开始逐步建立、完善。新中国成立后，我国社会状况发生了重大变革，中国城乡开始着手建立劳动保险、生活补贴、困难补助、社会救助、伤残军人福利以与农村五保户供养制度，随后，建立了农村社会养老保险制度，并不断进行发展。但国家对农村社会保障并不十分重视，基本采取放任自流的做法。又由于农村经济处于自然半自然状态，农民对于正规的社会保障并无迫切的要求。于是在农村形成了以传统的家庭保障为主，政府救济为辅的社会保障结构。1992年,民政部颁布了县级农村社会养老保险基本方案(试

28、行),资金筹集坚持以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策抚持的原则。后来主要实行分类推进的发展思路,要求在有条件的地方继续发展农村社会养老保险。1996年民政部下发了关于加快农村社会保障体系建设的意见,并制定了农村社会保障制度建设指导方案,这标志着由政府支持的农村最低生活保障工作的正式开展。进入21世纪，农村社会保障有了全新的发展，更加注重政府投入。2007年党的十七大报告进一步指出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活”,“完善和落实国家对农民工的政策”等，2008年中共第十七届三中全会发布中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，加强了农村改革力度，要求使农民共

29、享经济社会发展成果，推出了多项保障农民切身利益的措施，将进一步推动城乡社会保障制度的统筹发展。21世纪初农村社会保障进入了一个全新的历史时期,农村社会保障围从狭隘性、单一性向社会公共性、综合性转变,更加注重政府投入的公共性与制度化。2007年党的十七大报告进一步提出: “加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活”,“完善和落实国家对农民工的政策”等等,充分体现了党和政府对农村社会保障建设的高度重视与具体建设思路。在政策支持上,新世纪以来国家对农村各项社会事业建设都加大了制度支持力度。国务院颁布新农村五保供养条例、新义务教育法、劳动与社会保障事业十一五规划等等,从中体现出政府对农村社

30、会保障相关项目进行的有重点地、实质性地支持或规划。2008年中共第十七届三中全会发布中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定,加强了农村改革力度,要求使农民共享经济社会发展成果,推出了多项保障农民切身利益的措施,将进一步推动城乡社会保障制度的统筹发展。第二章 我国农村社会保障的法理分析 第一节 人性尊严是农村社会保障的理论源泉人性尊严，即人之所以为人格尊严、固有价值和地位。它是自然人享有和行使其他基本权利的前提与基础。人性尊严之理念，源自德国基本法：“人性尊严不可侵犯，对其之尊重与保护是所有国家权力的义务。”人性尊严是宪法最重要最根本的价值，离开了人性与人性尊严，所谓平等的问题、自由问题

31、探讨将不具有任何意义。人性尊严，构成了法律平等理念的基础与价值追求，法治社会的精神支柱。人性尊严不可侵犯，乃是“先于国家”的自然法固有法理，普遍为现代文明国家宪法规所确认。我国宪法亦在第38条明文规定：“中华人民国公民的人格尊严不受侵犯。”宪法保障基本人权，对于每一个组织构成社会之个人，确保其自由与生存，最主要的目的即在于维护人性尊严。人性尊严是至上之价值理念，有受国家优先保护之地位。尊重人性与尊重生命，诚为现在法治国家施政之重要指标，将之落实于宪法或其他法律之中，已成为国家责无旁贷之义务。因为国家机关的组织和职权，只是为配合保障基本人权而设的一种技术或方法，人性的尊严与人的生命，若无法透过国

32、家加以保护，则国家成立之目的，必将遭到质疑。人性尊严要求国家致力于保护每个人的尊严，并促进每个人能有尊严的生存、发展的基本条件和生活涵。人性尊严的主不仅是要求人的生物性存在意义，而且应进一步关怀人的生存面貌与价值。基于此，每个人均应享受合乎人性尊严的起码生活水准，并有据此向国家主的基本权利，全面保障国民能过着合乎人性尊严的生活之权利，维持最低生活、延续其生存是国家存在的目的。任何国民均有享受健康与文化最低的生活之权利，国家一切部门，应着眼于生活品质的提升，积极采取各种措施，努力提高与增进社会福利、社会安全与公共卫生，使国民均能享受合乎人性尊严的生存条件，从而“生活得像一个人”。人性尊严乃人权的

33、最高价值，亦为人权保障的基本核心。中国正在走进权利时代。在这个时代里，人的尊严和自由借助权利语言逐渐成为社会进步和制度建设的核心价值。人性尊严乃人权的最高价值，亦为人权保障的基本核心。国家负有促进人的尊严实现的义务，确保人人享有尊严生活，“把农民作为人看、使农民成为人”，保障每一个人的最低限度的物质文化生活，从人是目的而非手段出发，改变现行法律制度的阻碍，使作为人权总原则之一的平等原则得以充分实现，使农民享受改革开放的积极成果，将农民纳入社会保障的畴。第二节 平等对待是农村社会保障的理论基石平等是人类社会具有永恒意义的基本价值追求和基本行为准则，渴求平等为人之天性。基于人性的考虑，社会公平必须

34、反映和体现人性中的平等要求，不追求平等理念的社会保障法是没有生命力的。平等乃社会之基础，即是人们的信念与追求，又是一切人都可以享受的权利和正义，更是具有普遍性、永恒性的法律原则。平等理念作为法律制度的本质与核心要素，是现代社会的最基本特点。在政治之下，真正的平等是国家的灵魂。然而平等最易遭到侵蚀和破坏，受到不平等对待也最容易触动人类敏感的神经，产生强烈的受剥削感。政府存在的理由，就是平等保护公民的权利、促进社会的进步、使人民的生活更加幸福。从这一基本目标出发，为实现公民的平等权，政府就负有促进与保障的义务。在不同的历史阶段社会都有一个能够广泛接受、符合客观实际的平等理念。在中国古代社会，平等也

35、是人们世代追求的理想。“不患寡而患不均，不患贫而患不安。”追求平等在中国民间有着广泛的基础，具有一定的历史合理性，体现着一定的社会正义。侯晓鹏的论文11_第2部分 总文字复制比：65.4%（6767）总字数：10340 1 我国农村社会保障的宪政基础伍劲松; - 理工大学学报(社会科学版)- 2010-10-3135.1% 是否引用：否 2 农村社会保障制度的价值取向与制度创新以城乡一体化为视角卓兰;静波; - 大学社会科学学报- 2010-05-246.1% 是否引用：否 3 农村最低生活保障法律问题研究萨日古丽 - 财经大学硕士论文- 2010-06-305.9% 是否引用：否 4 论农村

36、医疗保障法律制度周瑾 - 理工大学硕士论文- 2010-03-015.7% 是否引用：否 5 从宪定权利到法定权利我国农村居民最低生活保障制度建立情况调查林莉红;孔繁华; - 省政法管理干部学院学报- 2007-07-055.7% 是否引用：否 6 我国农民社会保障权研究闯 - 大学博士论文- 2008-04-015.7% 是否引用：否 7 我国发达地区农村社会养老保险制度建设的经验与借鉴俊江;明慧; - 经济纵横- 2009-02-254.7% 是否引用：否 8 社会保障权利论纲锦城 - 大学硕士论文- 2005-04-134.5% 是否引用：否 9 进一步完善农村医疗保障制度婷;嶷; -

37、经济论坛- 2007-03-014.3% 是否引用：否 10 社会公平的法哲学基础包玉秋; - 社会主义研究- 2007-10-104.1% 是否引用：否 11 农民平等权“二等公民”和“受损者”的平等主龚向和;耀辉; - 东南大学学报(哲学社会科学版)- 2008-01-203.6% 是否引用：否 12 以农民平等权解决农民问题的路径尝试耀辉 - 大学硕士论文- 2007-05-203.4% 是否引用：否 13 社会保障的外部风险探析童星; - 公共管理高层论坛- 2010-06-303.1% 是否引用：否 14 社会保障的外部风险探析童星; - 社会保障研究- 2010-11-202.9%

38、 是否引用：否 15 最低生活保障制度向农民走来王治坤,巧赞 - 现代农业- 2000-12-052.6% 是否引用：否 16 人的尊严:中国农民人权的兴起龚向和; - 省政法管理干部学院学报- 2008-01-052.5% 是否引用：否 17 农村养老保险制度之完善/蔡鸿铭 - 网络（ HYPERLINK :/ law-lib /lw/lw_view.asp?no=7839 t _blank .law-lib./lw/lw_view.asp?no=7839）- 2.2% 是否引用：否 18 浅议社会保障权利的制度构造锦城; - 法制与社会- 2006-09-251.5% 是否引用：否 19

39、浅析我国农村社会养老保险徐剑生; - 农学通报- 2008-05-101.3% 是否引用：否 20 当前农村养老保险存在的问题与对策毅 - 财政- 2003-08-280.8% 是否引用：否康有为在书中提出建立“人人相亲，人人平等，天下为公”的理想社会，可见我国的古代思想家常常是把平等思想与社会思想融于一体的。“人皆生而自由；在尊严与权利上均应平等”，这是世界人权宣言最重要的理念。一切享有各种天赋能力的人，都是平等的，最好的政治通知就是各种不同身份的人在其中都能得到法律的平等对待和保护。德沃金指出：“承认一个人是人类社会的完整成员，同时又以与此不一致的方式对待他，这样的对待是极不公正的。”人性

40、尊严首先肯定每一个人均为自主、自决的独立个体。每一个人均代表一个具体存在的意义体、生命体。每一个人均有维护自己尊严的权利，每一个人在社会共同生活中均享有一定的社会价值，有权主受到充分的尊重，国家机关也有给予尊重的亦有其平等性。反面推论之，则个人亦有其平等性，应平等受尊重。人性尊严的保障乃是以“人”本身的存在为唯一要件，关于其年龄、职业、性别、种族、智能则在所不同。因此，平等对待乃人性尊严的本质要求，亦为形式平等思想之体现。罗尔斯认为：作为平等的正义，所有的社会基本善自由和机会，收入和财富、自尊的基础都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者。体现这一正义观的两个

41、正义原则是，第一个正义原则，平等自由原则。每个人对于所有人拥有的最广泛的平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个正义原则，社会的和经济的不平等应当这样安排，使它们：在于正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；依系于再机会平等的条件下职务和地位向所有人开放。罗尔斯的正义观意味着制度要遵循这样的原则：使所有社会成员在政治、思想等方面都享有平等的自由，使他们面临的机会都是公正平等的，这种平等不是形式的平等，而是要采取措施使天生不利者与有利者一样可以同等地利用各种机会，并且在分配社会合作所产生的利益方面，始终从最少受惠者的立场来考虑问题。这样，这些原则实际上就达

42、到了补偿原则的某种效果，即给了天生处于劣势者以某种补偿。以罗尔斯为代表的现代自然法的正义观成为社会平等的根本。平等是作为人所应当拥有的一种资格，不仅体现着人与人之间在这个社会上的人格尊严，更重要的是它体现着人与人之间的社会地位不被排挤和歧视。平等理念所宣示的理念是“一样之事物，应为一样之处理；不同之事物，应依其特性，为不同之处理。”亦即“等则等之，不等则不等之”；“同一法理，同一法律”。质言之，有同一类似之法律理由时，本应认有同一或类似之法律效果，乃法理上所当然。因此，若事物本质一样却不同对待；或事物本质不同，反而等同视之，均悖离了平等理念之意旨。社会保障制度属于公共产品、公共资源在公共领域的

43、分配，维护社会公平是社会保障制度安排和政策实践的基本出发点和归宿。对农民的社会保障制度是一种国民收入再分配的制度，旨在保障弱势群体的生存，所以客观上起到了缩小贫富差距、促进社会平等的作用。现代社会保障制度最大的特征是其覆盖围的全民性与享有权利的平等性，突破职业。地域等差别而对所有可能风险承担者提供平等的保障机制，恰是社会公正、平等理念的要求，也是现代社会保障制度的重要价值。平等权是指社会成员在平等状况受到威胁或平等需求受到压制的情况下，基于作为人的属性要求平等享有和平等对待的资格。平等权源于人固有的尊严和价值，是一种原始权利。在解决农民问题的探索中，农利越来越受到重视，以平等权为核心的权利问题

44、被视为农民的根本问题。农民平等权是一种基本人权，农民平等权的最终目的是要维护农民作为人的尊严，实现农民作为人的价值。农民平等权是农民人权的核心容，提倡农民平等权，就是在遵守共同道德的基础上，给予农民平等的关怀和对待，承认农民平等地享有公利和政治权利，以与经济、社会和文化权利。在此基础之上，给弱势农民授予一些受益性的权利和提供更加便利的条件，以抵消其在参与竞争和竞争过程中的不利。唯其如此，坚持标本兼治，才能有效地彻底解决农民问题，全面维护和促进农民作为人的尊严的满足和价值的实现。只有平等权的实现才能保障平等的客观存在。我们不宜简单地把农村社会保障看作是国家发展的一种负担与拖累，而应将它看作是实现

45、社会正义与公平的不二法门。现在社会保障早已不再是传统的国家恩赐或者是政府的慈善事业，也不仅仅是以契约为基础的商业保险，而是建立在社会发展进步和社会公平基础之上的机遇人们对平等、幸福、和谐生活的向往和保证全体国民共享经济社会发展成果的正义之举，也是真正能够实现老有所养、病有所医、困有所帮的生活理想的路径。如果一个国家不能为自己的国民寻求公平和正义，将永远不可能获得真正的发展。第三节 人权保障是农村社会保障的价值体现人权具有“是人的权利”、“是人作为人的权利”、“是使人成其为人的权利”和“是使人具有尊严性的人的权利”等多层意义。美国著名学者路易斯亨金曾指出：“我们的时代是权利的时代。人权是我们时代

46、的观念，使已经得到普遍接受的唯一的政治与道德观念”。人权是指在一定的社会历史条件下每个人有按其本质和尊严享有或应该享有的基本权利。人权强调其是人与生俱来的，人权强调人与人之间的平等。人人享有自由权，意味着无人享有要求任何人去做任何事情的权利，除非后者已经负有去做该事情的义务。人人享有受帮助权，意味着那些可以提供帮助者不享有对呼救者置若罔闻的自由。人在相互共同生活的过程中，要求每个成员不能对其他任何成员漠不关心，并要求在他人需要时提供力所能与的帮助。恩格斯曾指出：“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。要使这个结论甚至能够成为某种自然而然的、

47、不言而喻的东西。”作为人权的这些权利，是每个社会成员所应得的。当它们被享有和尊重时，他就得到了公平对待；当它们不能被尊重时，他就是受到了不公平的对待。重视人权、保障人权既是我国宪法的基本容，也是我国社会主义性质所决定的社会保障体现了国家和社会对需要物质帮助的人们所赋予的物质帮助，也体现了社会成员之间的互济救助。社会保障权利的实现，从根本上涉与的是人们的经济利益。社会保障权是宪法所确认的公民基本权利。它从本质上来讲就是以公民免遭贫困的痛苦为目的的公民生存权的一种重要物质保证。生存权是指由个人按照生存标准提出而由国家提供物质条件保障的权利。生存权也是人维持其个性和拥有自由的前提。它是意义在于保障不

48、具备生存条件的人的生存。生存权的下限是最低限度的生活，而这正是社会保障权的权利容。其中更多地体现了社会救助的功能。社会保障权是一项积极的基本权利容。社会保障权的权利容是为公民提供正常的社会生活的物质保证。现在市场经济需要相应的社会报制度，社会保障制度也为现代的市场经济的健康发展提供了较好的支持和保证。随着市场经济的全球化，我国是社会经济陆续步入市场化的发展轨道，借鉴西方发达国家市场经济建设的成功经验成为我国的一个捷径。但是我国为建立自己国家经济和社会发展的“安全阀”、“稳定器” 而借鉴发达国家的社会保障制度时，面临着城乡二元经济分化的问题。在城乡社会经济发展存在许多差别的背景下，建立覆盖全社会

49、的现代保障制度无法适应二元经济造成城乡分割或差别的我国社会经济发展的客观需要，在经济发展水平较低的农村建立一套现在社会保障制度遇到巨大困难。这样在我国的二元社会经济结构下，社会保障权无情地被二元化，城乡社会保障权被政策化地分为两个方向，农民的社会保障权能否被公平地与城市等同成为关注的问题，也成为困扰我国发展的难题，现有社会保障制度的覆盖面非常有限，已经造成社会保障的一个制度性缺陷。“三农问题”是国人目前普遍关注热点，农村发展没有质的进步，农村人权保障缺失，农民人权与农村发展双双步入困境。农民人权是农村发展的目的，也是农村发展的手段；农村发展以农民人权为根本出发点和落脚点。要发展农村经济，缩小农

50、村与城市的差距，保障农利，成为各方共识，可是“农民真苦，农村真穷，农业真危险”怪胎依然在历史舞台重复演出。步入新世纪以来，由于农村土地收益逐渐减少，土地的最后保障功能蜕化；农村人口老龄化，家庭空巢化；农村卫生状况恶化，公共卫生体系不健全等因素，农村“因灾又贫”、“因老而贫”、“因病致贫”、“因病返贫”的现象较为严重。目前在中国社会，广大农民的人格尊严没有得到应有的尊重，利益受到侵害，农民生存发展受到威胁，农民越来越弱势。农民作为弱势群体，其人权一直没有受到特别研究和保障。中国有8亿农民，是中国人权的“主体”。农村社会保障权是衡量中国人权发展状况的重要标志。只有把农民当做平等的人来对待，他们的权

51、利才会受到尊重、利益才能获得保障。社会保障权既是现代社会的基本人权，又是公民的一项基本权利，理应人人享有。作为国的公民，不论是城市市民，还是农村村民都应公平地享有社会保障。在市场经济社会中，建立农村社会保障制度是必要的，而且这一制度是以承认个人的生存权、维护个人尊严为基础的。社会保障制度需以国家立法为依据，促进社会保障事业是政府的一项基本职能。国家不应只将社会保障权利作为公民能够维持最低生活的保障手段，而且应将其视为追求社会公平、实现正义的价值目标，以期达到真正的权利平等，使广大农民能够实现“学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的基本理想，既是当务之急，更是长远之思。正文容 正文

52、容第三章 我国农村社会保障的发展现状第一节 农村社会养老保险制度发展现状在我国，为数亿农民建立社会养老保险制度是史无前例的，这在国际上也是无与伦比的。不可否认，在取得上述成就和经验的同时，也存在着不少问题和缺陷。一、制度设计方面首先，相关立法不完善，制度具有不稳定性。由于没有出台有关农村社会养老保险制度的专门法规，各地农村社会养老保险办法基本上都是以民政部下发的方案为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的。各地在制度的实践中存在许多困惑，在制定本地农村社会养老保险办法时找不到立法依据，只好各自为政，把办法确定为“暂行办法”，大大降低了地方立法的规性、长期性和稳定性。正是这种不稳定的制度和屡见不

53、鲜的违规行为，让农民感到“后怕”，积极性不高，从而造成开展农村养老保险工作困难重重。立法的不完善导致制度的不稳定，农村社会养老保险制度的建立、撤销，费用的筹集、运用以与保险金的发放，不是按照严格的法律程序，而是按地方政府部门制定的一些规章制度执行，并非农民与政府间的一种持久性契约。养老保险缴费是一个持续十几年甚至几十年的过程，缺乏严格的法律和稳定的制度，必然难以维系。其次，各地制度设计差异性过大于长期制度整合的矛盾。各地不同的经济社会发展状况决定了制度设计的多样性，从各地情况来看，同一省份的各市一般在制度设计上都有很大的不同，有的同一城市的各县（区）也制定了不同的办法。这不仅成为今后农村养老保

54、险提高统筹层次面临的一大难题，也对未来城乡社会保险制度的衔接与并轨提出了挑战。再次，新型农村养老保险与城镇养老保险的衔接问题。尽管一些地区已经确定新型农村社会养老保险与城镇基本养老保险衔接、并轨的目标，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，绝大多数地区只是单纯考虑到未来的发展问题，尤其是未来如何与城镇基本养老保险制度进行衔接。各地区能否最终实现农村养老保险制度向城镇职工养老保险制度的平稳过渡，尚有待观察。二、养老基金的运行管理方面首先，基金筹集的可持续性不强。在我国农村社会养老保险基金筹集中，一半左右来自地方财政，特别是县、乡（镇）两级财政和村级集体积累。而农村社会养老保险制度是一种刚性的制

55、度安排，在目前地方财政紧，没有国家和省级财政支持的情况下，养老基金筹集和支付存在一定的风险。因此，农村养老基金缺乏一个必要的动态平衡机制，可持续性不强。其次，农村养老保险金运营的保值增值困难。目前，农村养老基金以县委单位统一管理，农保基金增值方式主要是存入银行、购买国债。以县为单位的基金管理模式在技术层面上难以使基金保值增值，基金增长速度跟不上养老金发放的增长速度。农村社会养老保险制度建立之初，国家债务利率和银行存款利率都很高，因而给农民承诺的保险给付率也高达12%；随着宏观经济形势的变化，债券和银行存款利率多次下调，致使基金增值缓慢。在目前银行低利息时期，养老基金保值困难，增值更无从谈起；加

56、上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长。再次去，农村养老保险基金管理手段落后。我国大部分地区采取以县为中心的农村社会养老保险管理体制，导致基金分散、运行层次低，难以形成规模效益。同时，农村养老保险基金存在管理手段缺乏、易受当地行政干涉、容易发生道德风险等弊端。三、农村社会养老保险法制建设滞后目前指导农村社会养老工作的有1992年民政部的县级农村社会养老保险基本方案和1995年民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见等文件，缺乏全国人大的具体法律规和各级人大立法的具体细则，没有形成法律体系。各地农村社会养老保险的建立、撤销，保费的筹集、运用以与养老金的发放都是按照地方政府部门制定

57、的一些规章制度执行，具有很大的不稳定性。再加上政府对农村社会养老保险的态度时常发生变化，导致本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。随着农村社会养老保险事业的不断发展，法律制度方面的缺陷会越来越明显。第二节 农村合作医疗制度发展现状合作医疗作为我国农村医疗保障制度的主要制度安排，在半个多世纪的变迁与发展过程中几起几落。它在计划经济时期曾较好地满足了大多数农民的基本医疗卫生需求。随着改革开放进程的加快和社会主义市场经济体系的逐步确立与完善，我国农村地区的经济和社会发展速度大大加快，但医疗卫生体系却不断恶化。长期以来，农民因负担不起高额的医疗费用，“小病扛、大病拖”已成为一种普遍现象。下面通过四个方面概

58、述新型农村合作医疗的现状。一、缺乏具体筹资政策目前我国还缺乏具体的筹资政策。我国相关政策明确规定：举办合作医疗，要在政府的组织和领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则，其筹资以个人为主，集体扶持，政府适当支持。虽然政府规定了合作医疗筹资的三个方面，但却没有明确合作医疗在乡、村两级的合法筹资渠道以与政府的资助情况，这使得合作医疗的集体扶持无式列入乡、村收入开支中。同时，支付的比例也缺乏规。另外，新型农村合作医疗虽然加入了政府引导资金，但由于强调自愿参保，存在严重的逆向选择。有病参保，无病不参保；年老参保，年轻不参保，成为比较普遍的现象。许多农民由于自身的利益或对合作医疗制度缺乏信心而不愿缴费。二、

59、医疗保障方式单一现阶段的农村医疗保障的方式局限于“掏小钱、保小病”的“温饱式”的单纯合作医疗制度。而随着农民人均收入水平的增长和生活水平的提高，这种只报“小病”的合作医疗对农民群众吸引力越来越小。而那种突发的、大额的、致贫返贫的医疗风险使得患大病家庭遭受重大经济损失时，又很难得到强有力的医疗保障和救助。这种状况不仅消弱了医疗保障制度对患病农民的保障作用，而且在一定程度上阻碍了农村社会保障事业的发展进程。健康要求和对医疗水平的要求均迅速提升，他们对合作医疗提供的低水平医疗服务已不再满意。家庭个人账户的建立，虽然满足了部分群众当期受益的要求，可这样的制度设计很难充分调动农民参与健康保健的积极性。由

60、于每个农村家庭个人账户的数额一般在1540元之间，这个数额仅够一个人一次的门诊费用，农民感觉这是“左手拿钱放在右手上”，没有什么意义。农民需要的是医疗价格上的实惠，而当不少人到技术较高、设备齐全的县以上医院就医却没有见到实惠时，就表示相当不满意。三、卫生资源浪费与不足并存卫生资源配置即是对一定区域的卫生资源进行合理调配和利用。卫生资源应根据当地经济发展、人口数量与结构、自然环境、居民的主要卫生问题和不同层次的卫生需求等因素来合理配置。长期以来，我国的卫生资源是按照计划经济模式由政府统一计划配置的，它即使卫生资源的数量过分依赖于政府的财政投入，也使卫生资源的配置格局受制于卫生管理体制，造成卫生资