议会监察专员制度的借鉴思考

1、议会监察专员制度的借鉴思考摘要：源于瑞典的议会监察专员制度，以公开和法制为基础，其独立性和公开性确保了该制度是保障公民基本权利的一种柔性制度，是体现现代宪法基本精神的重要制度之一。建立和完善具有中国特色的公共申诉处理机制应该充分考量和借鉴议会监察专员制度的域外经验，改革和完善我国的信访制度，使之弥合行政诉讼、行政复议制度功能不足。关键词：议会监察专员；行政监察；公共申诉处理机制一、议会监察专员制度概览议会监察专员制度起源于瑞典，1713年瑞典国王查尔斯十二世因瑞俄战争（1709年）战败，逃到土耳其，致使国内政治腐败，危机四伏，他为了控制瑞典的政局，任命了一位亲信作为自己的全权代理人，监察皇家官

2、员，并称其为议会监察专员。后来，议会监察专员专门监督政府部门及其职员的违法和失当行为，只对议会负责，不对国王负责。议会监察专员制度正式诞生后的一百多年里，一直为瑞典独家所有，直到20世纪初才从瑞典蔓延到斯堪的纳维亚半岛，进而被世界其他国家所借鉴。目前世界上大约有70个国家或政府设立了国家州或省级的议会监察专员制度。随着欧洲经济一体化的趋势，欧盟也成立了议会监察专员专署，并且议会监察专员的理念不断扩展到其他的领域。联合国也设立了专门的议会监察专员巡视成员，协助各国政府的议会监察专员拓展人权保障事业。我国的香港特别行政区也于1989年正式设立议会监察专员，称为申诉专员。议会监察专员制度在世界范围的

3、迅速发展，证明了它的生命力。1、议会监察专员制度的基本构成议会监察专员制度与民主化的程度密切相关。议会监察专员的本质是无党派、独立的、公正的调查及调解官员，其职责是在法律以外协调政府与其他利益集团或个人之间的矛盾，主要是监督政府行为的不当，保障公民的合法权益不受侵犯。概而言之，议会监察专员制度是为了保障公民（作为弱势的个体）的合法权益不受政府机关或其公职人员（作为强势的集团）的侵犯而设立的，我们也可以称其为议会行政监察制度。一般来说，议会监察专员制度包括以下相关内容。第一，议会监察专员的任命、任期与资格。议会监察专员是依法设立的具有法律效力和权威的机构。在多数国家，首先通过议会投票通过相关的法

4、案，然后依据法案再通过投票选举出议会监察专员，并由议会或同级的政府首脑任命之。各国议会监察专员的任期不等，议会监察专员候任人的资格视国情而定，一般是由具有法律专业知识，并且德高望重的资深人士担任。议会监察专员是议会的代表，一般有权监督法院、行政机关及其公务员是否适当地执行法律和命令。也就是说，他依法有权对司法权和行政权进行监督，并对他认为需要进一步了解的案情进行调查，向议会提交调查报告，并适当地公之于众。不过，议会监察专员的权力是有限的，他的监察对象主要是政府机关及其公务人员，不包括议会议员、议会机构职员、大臣或内阁成员、大法官及地方议会议员。第二，议会监察专员的监察程序。以瑞典为例，首先是接

5、受国民的申诉和控告，“市民可以通过电话、信件和来访向议会监察专员署发出申诉要求”。议会监察专员署的工作人员对任何市民的申诉都会给予接待，但是需要对其接受的申诉和对官员的举报、控告进行初步审查，以确定其是否具有处理资格。对不在立案范围的申诉或举报材料，议会监察专员署有权拒绝处理、移交其他部门等。在瑞典，有相当部分的案件是从新闻报道中获得并展开调查的。其次是立案调查，如果经过初步审查，议会监察专员署认为申诉或举报可以立案，就会进入调查的阶段，调查包括听取双方当事人的意见，甚至举行有关的听证会，最后是结案处理。议会监察专员署会将调查结果写成报告，交给议会，并根据有关规定向社会公开报告的内容。对于有些

6、确属行政机关或职员的行为不当，会要求其改正或赔偿受害人的损失，对于有些情节较严重的行为会给予处分或移交司法机关。二、议会监察专员制度的特点作为一项不断被认可和发展的制度，议会监察专员制度表现出独特的魅力与制度的优越性。1、议会监察专员是抑制官僚权力膨胀的制度设计进入现代社会以来，任何一部具有现代意义的宪法都以维护人民的基本权利为其最高的和基本的宗旨，并以此为其公权合法性统治的基础和目标之一。议会监察专员的建立无一例外都是建立在宪法有关公民权利的规定的大前提下的，比如，英国强调设立议会行政专员，是使议员们在保护市民的权益时能够找到一个最好的工具；挪威的议会监察专员的职责就是尽力确保公共行政没有对

7、市民造成不公。此外，现代社会在发展市场经济、实现现代化的过程中，市场与政府之间既有合作，又有矛盾，两者互相需要，又互相排斥。市场变化的无序性总是会给政府的权力的膨胀和职能的扩张提供机会和条件，在这个过程中难以避免的是官僚的腐败行为，因此如何限制官僚的权力，是现代公共管理中的一大课题。不能说议会监察专员制度就解决了这个问题，但是它至少是普遍被接受的、行之有效的行政监督制度之一，并且在不断地发展和完善之中。2、议会监察专员是独立于行政体系之外的监督机构议会监察专员制度的一个最显著的优势就是实现了外部监督。在议会监察专员制度建立之前，各国政府内部都有配套的监督体制，并且发挥着一定的作用，但是政府内部

8、的监督无法实现人民对政府的监督，也难以直接地维护人民不因行政权力滥用或行政行为不当而受到不公。议会监察专员制度正好体现了民主力量的增强，人民有机会利用他选出的代表来维护自己的利益。这是议会监察专员有别于其他的行政监督制度的地方。3、议会监察专员是法制精神的体现议会监察专员的权威除了因为他独立于行政部门，有利于它发挥监督的作用以外，还在于它是依法建立的。每个国家都会根据自己的国情建立一套相应的法律来赋予议会监察专员适当的权力，这样就确立了议会监察专员的合法地位和法律赋予的权力与职责，使得这个制度的实施有相当的地位和权威。4、议会监察专员一般只处理非违法的行政行为议会监察专员不是个司法机构，它只是

9、监督机构，所以只对那些不构成违法，但是明显地不合理、不适当、不应该或不公正的行政行为进行调查，并将调查结果上报议会或者公之于众。各国议会监察专员的权力不同，有的国家的议会监察专员可以一些惩罚措施，比如警告、勒令改正不适当的行政行为、勒令赔偿甚至给予相关的行政人员以停职和撤职的处分；有的议会监察专员只有调查的权力，并将结果上报，而没有处理的权力；对于调查中发现的行政行为有违法的，议会监察专员一般有权将案件移交司法机构继续处理，像瑞典的议会监察专员由于具有较高的地位且任用资深法律专家，因此有权对违法的行政行为或人员提起公诉，并且担任法庭的检察官。总体来说，议会监察专员与司法是相互独立的，既是对司法

10、的补充，又起到了惩戒的作用。三、借鉴议会监察专员制度，完善我国信访制度的思考综上所述，监察专员制度独立超然，有效缓解行政部门和公民之间的张力；灵活主动，特别适应对失当行政行为控制的要求；超越个案，将对公民个人的权利救济与行政监督巧妙结合，有利于改正制度性弊端、改进立法，适应了现代福利国家行政权不断扩张、主体多元、自由裁量权膨胀的现实，满足了保护公民权利，让公共权力部门坚持法治原则的需要，成为公共申诉处理机制中灵活、务实的重要的补充。这给完善我国的公共申诉处理机制提供了有益的启示。解决社会矛盾、实现社会和谐须有多元化的解决争议的途径，要有系统、配套的法律制度。我国现有的行政诉讼制度、行政复议制度

11、、信访制度，距离“有权利必有救济，救济途径与被救济行为相适应”的目标还有相当差距。目前在我国，行政诉讼制度规范化程度较高，近年来公众认知和接受程度也不断提高。但行政诉讼受案范围比较窄，一般只关注具体行政行为的合法性问题，同时受到成本、期间和起诉资格要求的限制，门槛过高、限制过多。行政复议具有内部纠错、费用低廉、程序便捷、范围宽广等特点，理应成为解决行政争议的基础性途径，但由于它是行政系统内部的救济制度和层级监督制度，复议机关的独立性不足，公民在选择时顾虑重重。信访是极具中国特色的一种解决行政争议的途径，当前在我国的行政救济中呈现的是大信访、中诉讼、小复议的格局，信访量很大，但问题最为突出的也正

12、是信访制度。首先，我国的信访工作机构空前复杂，由于缺乏横向的联系和制约以及纵向的命令与服从，很难有效运转；其次，任务不明确，直接导致信访量很大，而解决率很低；复次，信访工作机构的权力有限，缺乏充分的调查权，没有公开调查过程和结果的权利，影响了作用的发挥；再次，处理中随意性大，不利于法律的统一、正确适用，不利于与其他制度的协调。综合起来说，我国现有的法律制度缺乏整体设计，除了内部协调的问题外，对失当行为控制乏力；对准政府组织行使行政权等新出现的情况无法从容应对；对于抽象行政行为、内部行政行为、涉及政治、文化等非人身权、财产权的行为的审查无法实现；对于自由裁量权的控制无法实现；对提高行政立法质量，

13、提升行政执法总体水平更是无能为力。对此，笔者建议借鉴监察专员制度，从完善我国公共申诉处理机制的高度，改革和完善我们的信访制度。第一，提高人大信访机构的地位，让人大信访机构统一协调整个信访体系的工作。人大的性质和地位，有助于提高信访机构的权威性。议会监察专员的一个显著优势就在于它是一种外部监督，注重发挥人大信访机构的作用有利于保持与主要信访对象的相对独立性。另外，强化人大信访机构的工作，也有利于人大自身建设，可以将人大的监督组织化、日常化，特别有助于对行政立法质量的监控和提高。第二，落实信访机构的调查权、建议权、批评权，这些权力应当是一种柔性的权力，是行动权而非控制权。通过这些权利的落实，改变只转不办的现状，在发挥信访机构信息反馈的作用之外，使其能够发现行政管理中一般的制度性问题，促进行政管理水平的提高，减少纠纷的发生，发挥预防的作用。第三，明确信访机构的职能，合理设置职责权限，对信访机构的任务进行限缩，使之回归到补充地位。公共申诉处理机制中基本的渠道应当是行政复议和诉讼，应当保持对司法的尊重与克制，这一方面要将信访工作的重点放在促进良好行政上；另一方面要注意与复议和诉讼制度的衔接。同时应当发挥信访灵活务实的特点，使之成