法律知识论下立法民主与立法质量初

1、.：.；省人民政府水行政主管部门建立水土坚持监测网络，对全省水土流失动态进展监测、预告，省人民政府定期将监测、预告情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土坚持监视管理机构，该当建立执法立法民主与立法质量初论下(二) 众多规章的首创性从行政法层面调查，政府规章有授权性规章和创制性规章之分。法律、行政法规、地方性法规就特定事项而授权制定的规章为授权性规章。无详细法律、法规根据，也无法律、法规授权，而由国务院部门或者省级人民政府基于行政管理职权而制定的规章为创制性规章。我国第七十三条第二款第(二)项关于地方政府制定政府规章的规定，为省级人民政府制定创设性规章提供了法律根据。据统计，

2、在上海制定的政府规章中，创设性规章所占的比例是较大的。详细的比例是：19791985年约占61.83%，19841990年约占60%，19911995年约为47.4%，19962000年占45.58%.随着我国法制建立的开展，上海所制定的创设性规章逐年有所下降，但仍占有相当大的比例。在这里，特别要指出的是，在上海制定的创设性规章中，众多是属于全国首创且由国务院各部委转发全国的，如国家技术监视局将转发全国一例。这些首创性规章，为上海乃至全国的社会主义市场经济法律的制定和完善提供了正反两方面的阅历。据调查，上海首创的政府规章很多，但较为集中的主要表达在以下几方面。第一，房地产方面。这方面的首创性规

3、章主要有(1987年11月27日)和(1991年4月29日)。前者的制定，在全国开创了有偿运用土地运用权的先河。截止2000年，上海利用土地有偿转让累计得益几千亿元。手中有了钱，使上海的许多老大难问题迎刃而解，一个个路、桥、水、电、气等改造和新建工程相继完成，使上海的根底设备和城市容颜大为改观。的制定是上海率先向传统的住房制度发起冲击的制度创新。据有关部门解释：公积金制度是一种义务性的长期住房储蓄制度，由职工本人和其所在单位按月交付占本人工资一定比例的资金，进展长期的住房储蓄积累。这个制度的建立，开辟了职工本身投资住房建立的新局面。据上海市公积金管理中心的两项统计：第一，上海自1991年4月2

4、9日发布公积金暂行方法以来，住房公积金累计归集326.81亿元人民币，扣除提取后的净归集资金为207亿元人民币。第二，上海开辟住房公积金个人贷款八年来，至2000年底累计发放金额已突破200亿人民币，有26万多户家庭购买了个人住房，建筑面积约为2100万平方米。据统计，不到十年，上海的个人购房率曾经到达97.5%，明显高于北京和广州。第二，社会保证方面。从总体上说，上海制定社会保证方面的政府规章，比全国提早三年到五年。上海为使职工从“单位人变为“社会人的良性转变，早于20世纪90年代初就着手全面制定社会保证方面的规章。它涵盖失业保险、养老保险、医疗保险三方面。为保证失业的职工，1992年10月

5、市政府制定了，规定全面推行职工失业保险制度。为使职工老有所养，市政府分别制定了(1994年4月)、(1995年1月)、(1995年1月)等规章，有步骤地全面推进养老保险制度。在职工医疗保险方面，上海自1996年起，先后制定了(1996年4月)、(1997年4月)等规章。上述社会保证规章的制定，有力地推进了上海社会保证制度的改革。据有关部门统计，到2000年，上海城镇养老保险已覆盖一切从业人员，人民币达675万元。其中离退休人员为234万人。城镇医疗保险已涵盖7万多个单位，参保人员达633万。第三，金融方面。为推进金融业的复兴和开展，在国家于1990年将上海作为金融中心之前，上海就着手制定金融方

6、面的规章。这方面的规章主要有：(1984年)、(1988年)、(1990年)等。这些规章的制定，一方面推进了上海金融业的开展，一方面也为全国金融法律、规的制定提供了正反两方面的阅历。据有关方面统计，从1984年11月上海推出全国第一家上市公司到2000年底，上海证券买卖所挂牌买卖的上市公司共有572家，其中上海本地上市公司为128家，总股本为745亿股，其中流通股190亿股，市值7648亿元，流通市场值1980亿元，净资产149亿元，总资产为3314亿元。在20世纪90年代，上海的上市公司(含中央和外地在沪注册的上市公司)在证券市场直接筹资超1000亿元，成为上海经济继续开展的重要资金来源。(

7、三) 规章质量的较高性不断提高政府规章质量，这是上海政府法制机构的斗争目的。令人欣喜的是，这种斗争已结出了较为丰盛的成果。这种成果，除了在规章中添加了制约行政管理机关的行政管理程序和添加了相对人的权益外，更为重要的表如今规章的立意质量、规章的表述质量和规章的发表质量的较高性。1? 规章立意质量较高。这里所说的规章立意质量的较高性是指从反腐倡廉的立意(高度)来制定政府规章，从制定政府规章的源头上预防腐败景象的发生。应该说，政府规章中的部门或者集团利益的维护，本质上是制定政府规章上的腐败，而且是一种制度性的腐败。它经过制定政府规章这一权威手段为本部门或者本集团利益划定垄断性的权利范围，这样，制定政

8、府规章也就脱变为谋取部门或者集团利益的工具。因此，只需抑制政府规章中的部门或者集团利益，才干从制定政府规章的源头上预防上述腐败景象的繁殖。上海市政府法制办从1985年起，就从反腐败的高度来力克政府规章中的部门或者集团利益。2? 规章表述质量较高。这主要是由于政府规章中采用了条标的缘故。规章每一条款的标题那么为条标。在1993年以前，上海制定的政府规章均没有采用条标，这既不利于规章起草者有效把握规章条文之间内容的逻辑联络，呵斥出台规章条文的逻辑松散或不顺;也不便于守法者和执法者准确了解规章条文的本质内容，影响政府规章之规范作用的有效发扬。为了提高规章条文内容的表述质量，1993年，上海市政府法制

9、办决议在全国率先采用条标的表述技术来提示规章条文内容。这样一来，虽添加了规章起草者的任务量和任务难度，但是，第一，采用条标后，由于加强了规章条文之间的逻辑性，规章条文内容也随之详细，文字容量亦随之添加。据统计，19801982年3年间，每个规章的平均字数为1689个，而19982000年三年间，每个规章的字数为3085个，平均约添加了一倍。使规章内容更为详细和完善。第二，条标的采用，由于便于守法者和执法者准确了解和把握规章条文的本质内容，这就便于守法和执法，使政府规章的规范作用得以更好发扬。由于采用条标对提高规章质量有一定益处，因此目前国务院制定的行政法规也采用条标方式。3? 规章公布质量较高

10、。对规章的公布，过去上海不断是用中文公布的。这种公布方式，不仅与我国改革开放的方针不相顺应，而且也与上海为海内外万商云集的国际大都市位置不相称。为了顺应改革开放和上海为国际大都市的要求，1997年9月，上海市政府法制办根据市政府的要求，决议将政府规章和地方性法规均翻译成英文，并用的增刊方式及时公开公布。到目前为止，上海已将174部政府规章和地方性法规翻译成英文，字数达124万。将政府规章用中文和英文公开公布，这在全国亦尚属首创。(四) 制定规章的民主性用民主方式制定政府规章，这是上海制定政府规章的重要特点之一。这种民主性表达在制定规章的各个方面。1? 制定规章方案的民主性。制定规章方案，这是加

11、强迫订规章的方案性和实现制定规章预期目的的重要环节。上海民主制定规章方案始于1994年。据调查，从1994年起，上海制定规章的方案是在民主吸收了四方面的意见根底上制定的：一是市政府法制办所提出的立法建议;二是市政府各委办局所提出的立法建议;三是市政府改革方案方案;四是社会各界提出的关于制定规章的倡议和建议。为使社会各界提出的关于制定规章的民主倡议和建议规范化，第五章特做出规定：“本市和外省市的组织和个人以及港澳台同胞和国外人士，可以提出制定规章的倡议收到制定规章倡议的机关，应由其法制任务部门进展综合整理，分别移送有关主管部门，由有关主管部门研讨能否采用并回答倡议人。这样一来，就使制定规章方案的

12、民主性得以法制化。2? 起草规章的民主性。起草规章的民主性主要反映在起草小组三结合的民主构造上。(以下简称)的前身为。这个第12条规定：“规章的起草单位，可以约请有关单位或者专业人员参与起草任务，也可以委托有关教学、科研、咨询、效力等单位代为起草。这种选择社会力量参与制定规章的恣意性规定，没有充分表达立法的民主性。1994年修订的，在起草规章的民主性方面那么有了较大的提高。即它将起草小组的三结合(指点、业务人员、专家)的民主构造用强迫性规范将其规定下来。如第11条规定：“起草部门应成立起草小组，确定一名指点主管起草任务，“起草小组和结合小组应聘请有关的专家参与。从此以后，各起草小组都较好地吸收

13、专家参与规章的起草任务，充分表达了民主立法的精神。3? 咨询规章草案意见的民主性。上海市政府法制办以及各委办局和区县法制机构，在咨询规章草案意见时也是较留意民主性的。这除了发文广泛征求各方面对规章草案意见外，主要是召开相对人咨询意见会来实现的。自1999年，各起草小组在将拟就的规章草案发文广泛咨询意见的同时，还留意咨询规章草案所规定的相对人即被政府有关部门管理之人的意见。这种咨询相对人对规章草案意见的做法虽开场不久，但表达了上海市在咨询规章草案意见的民主性方面又有了新的创新。4? 审查规章草案的民主性。第18条规定：“规章草案由市政府法制办担任审查。在过去，对各委办局和区县上报的规章草案，普通

14、是由市政府法制办分管的对口处室的指点或者相关人员审查的。但因审查者受专业知识的限制和与规章草案上报部门长期协作任务的关系，这种审查有一定的局限性和带有个人感情颜色。为防止规章的这种局限性和所带审查者的个人感情颜色，提高规章的审查质量，1994年，市政府法制办建立了规章草案审核会议制度，并相应成立审核委员会。审核委员会共有11人组成。市府法制办正副主任为审核委员会正副主任，各处处长那么为审核会成员。规章草案经审核委员会集体审核后其质量比原来有较大提高：一是使出台的规章内容更为全面合理，减少了局限性;二是有利于堵塞立法上的开后门托人情和长官说了算的不正之风，使规章内容更为公正，有效防止立法上的部门

15、利益或者集团利益。三、 上海制定政府规章的展望上海在政府规章的制定中，表现出许多上海的地方特点。如法制机构的强化性、众多规章的首创性、规章质量的较高性和制定规章的民主性，已充分显示了这一点。笔者以为，今后有必要在以下几方面加强努力。第一，把修订政府规章放到非常重要的位置。按照建立和完善社会主义市场经济体制和我国参与WTO以及改革行政管理体制的要求，从2001年起要集中力量及时修订一批与之不相顺应的政府规章，在国家法律、法规修正后，相应的政府规章也及时进展修订，使规章的内容逐渐与科学的国际行为规那么接轨。第二，调整政府规章制定的重点。为顺应行政体制改革需求，在近几年内，制定政府规章要以规范市场次序、规范行政行为为重点，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权益与义务、国家机关的权益与责任，使行政行为的监视更加有法可依。第三，逐渐引