试论关注民生行政司法救济

1、-. z试论关注民生与行政司法救济论文关键词：民生行政司法救济 论文摘要：我国着力推进社会主义政治、改善民生、建立法治政府和效劳型政府，这些国家政策的调整为我国行政法学开展提供了珍贵契机。尤其是，改善民生的国家政策将推动行政诉讼研究，有序参与的政策促进展政司法救济的研究，而利益统筹政策将促进多元化纠纷解决机制研究。对这一领域的热切关注将直接影响我国行政法学的未来开展。 改革开放30年来我国的行政法学在剧烈的社会变迁中已成为一门充满无限生机的学科。每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一种国家理论。党的十七大报告不但确立党的纲领而且确立了国家的未来开展纲领，随着我国的国家政策对民生问题的高度关注，对我国

2、的行政法学研究提出了一系列崭新课题。 一关注民生促进展政法学研究 党的“十七大报告明确提出必须在经济开展的根底上，更加注重社会建立，着力保障和改善民生。把改善民生作为当前社会建立的重大任务，说明了执政党及其政府力图解决民众最关心、最直接、最现实的利益问题的勇气和决心，彰显了对现代国家社会功能的崭新认识。在转型时期的当下中国，民生问题已非简单的衣食住行教育、医疗，就业、环境、社会保障、公共福利、收入分配等都与民生改善息息相关。在民生问题成为政府根本的施政目标之后，行政法学无疑应当更加关注社会性规制研究。从“十七大报告的论述上看，开展政治将成为我国未来社会主义现代化建立的重要任务。在行政过程中的公

3、民有序参与将打破政府对公共事务的垄断，然而，在公共部门与私人部门之间进展密切合作的背景下，行政法学的使命就远非拘泥于对公共权力的驯服，它不仅要防公权力作恶更要激发公权力行善。随着公民法律意识的提升，因公权力的行使侵犯私权利而引发的行政争议也日趋复杂，如何确定及依法保护行政诉讼中诉之利益已成为行政司法领域急需探讨的问题。 二关注民生定位行政诉讼中诉之利益 “诉之利益的定位是行政诉讼中的根底性概念，它与当事人行政诉权的行使、法院审理围的界定密不可分。虽然行政诉讼能够为公民利益提供有利的保障，但审判权不是万能的，法院只对能够审查的行为，由合格的当事人在适当的时候提起的诉讼才能受理。行政诉讼中对诉的利

4、益的审查，旨在明确何种私权利可以对公权力的行使提出质疑，进而防止无意义的诉讼阻碍行政效率的实现。由于诉讼途径是保障公民利益免遭公权力侵害的最后屏障，而诉权是公民利益得到司法救济所必需的程序权。 随着国家政策对民生的高度关注，纳入行政诉讼受案围需依法维护的“诉的利益也产生了重大变化。第一，从“自然权利到“社会权利的扩大。公共事业的提供和社会福利的保障成为了政府必须承当的义务，与之相对应的是公民享受这些效劳的权利，就业权、环境权等新型权利被纳入了法律保护的围，法律对于权利的保障已经不限于人的自然属性，转而强调为个人充分开展物质、智力和精神活动提供必要的条件；第二，从“法定权利到“法律保护的利益扩大

5、。随着政府角色的转变，对传统行政诉讼模式构成了极大的冲击。一方面，在行政行为已经“无孔不入的情形下，公权力与私权利的接触围扩大，对公民利益构成了更大的威胁，另一方面，在给付行政的理念下，越来越多的政府行为不再是针对具体相对人做出，而是提供应社会群众；第三，依法维护的诉讼主体资格扩大化。我国的行政诉讼法公布之前，公民对行政机关的起诉一直适用民事诉讼法，可以说我国的行政诉讼是从民事诉讼开展而来的，因而民事诉讼中“诉的利益界定标准对日后的行政诉讼产生了深远的影响。虽然2000年的?假设干解释?将原告资格扩大适用于“法律上利害关系人，但?假设干解释?也只是将可以请求司法救济的“个人利益的围适当放宽，所

6、谓的“法律上利害关系人仍然是为自己的利益提起诉讼的。随着社会的开展，政府行为已经渗透到人们生活的每一个角落，在一些公民曾经只能被动承受而没有任何发言权的领域，有越来越多的人站出来对政府决策说。不，这对现行法律的空白与滞后形成了巨大的冲击。从2000年起，垒国围出现了各式各样的公益诉讼案件，人们纷纷以维护公共利益为己任，有人将其称为“一场方兴未艾的法律运动。然而面对公众的热情关切，由于缺乏制定法的有力支撑。法院只能予以慎重的回应，这促使我们对如何构建多元化纠纷解决机制进展法理思考。三关注民生掏建多元化纠纷解决机制 利益统筹促进多元化纠纷解决机制研究。在利益主体和利益容日益多元化的今天，贯彻落实科

7、学开展观的根本方法就是“统筹兼顾，利益统筹贯穿于利益的鼓励，表达、协调和保障的垒过程，但关键还是表达在对不同利益冲突的化解上。也就是说，多元的利益诉求和多元的利益表达不可防止地会引发不同利益之间的冲突，而利益冲突的消除实际上也就是一个统筹不同利益的过程。在社会冲突不断加剧的情况下，利益统筹的理念应当贯穿于各种社会纠纷尤其是行政纠纷的解决之中。 (一)构建以行政司法为核心的多元化纠纷解决机制 目前，处于社会转型期中多元利益主体之间的冲突在不断加剧。特别是随着城市房屋拆迁、农村土地征收的强力推行，民众与政府之间的关系在局部地区日趋紧群体性事件甚至暴力事件也时有发生。尽管行政诉讼制度的实施已有20年

8、之久，但民众在与政府之间发生纠纷时往往首先采取的都是部施压、上访等非常规性的方式，最后通过司法寻求解决的并不占据主流。私力救济的盛行特别是信访潮的涌现反衬出公力救济尤其是行政诉讼的无能。我国行政复议、行政诉讼受案数长期处于低迷状态即是明证。也许信访救济与法治之间亦敌亦友的悖论关系可能会成为其作为具有补充性的“特殊行政救济的理论根底，但正式行政救济社会认同度的下降却值得格外警醒。 笔者认为，鉴于我国当前行政纠纷解决机制的现实状况应当着力恢复司法在行政纠纷化解中应有的核心地位从根本上扭转行政纠纷解决无序的局面，进而把权利受到侵害的公民从家庭的血缘关系、从居民委员会或村民委员会的地缘关系、从单位的方

9、案管制关系、从国家机关的非权力化关系(调解关系)中解脱出来。以司法为核心的多元化行政纠纷解决机制的构建至少有三项急迫任务：一是系统改造现行信访制度，彻底改变信访是行政纠纷化解主渠道的现状，二是吸收域外“替代性纠纷解决(ADR)机制的合理成分建立起公正、透明，专业，有效的行政裁判制度，为行政纠纷的及时化解提供新的渠道；三是进一步修正现行行政复议特别是行政诉讼制度，扩大行政司法救济的受案围，使司法常规手段成为民众最为信赖的行政纠纷解决机制。 (二)在行政司法救济中贯彻纠纷解决观 长期以来，“保障行政相对人合法权益是行政诉讼制度的唯一(或根本)目的的观点盛行于行政法理论界与实务界。这种理解虽有其合理

10、的一面，但却忽略了一个根本领实：同其他诉讼一样，行政诉讼原本就是一种专门解决行政纠纷的制度。在利益不断分化整合的当代中国，应当将不同利益的统筹化为纠纷解决的全过程，在未来的行政司法救济中更应当贯彻纠纷解决观。事实上，新近的一些动向已经反映出纠纷解决观在行政司法救济中的表达，如2007年4月24日正式公布的?最高人民法院关于加强和改良行政审判工作的意见?第8条即将行政审判制度的功能定位在“保护合法权益、促进依法行政，优化司法环境、化解行政争议上。笔者认为，在行政司法救济中贯彻纠纷解决观需关注以下问题：首先，通过?行政诉讼法?的修改扩大受案围，重新界定受案标准问题，其次，行政救济程序中纳人协商机制

11、，就是允许当事人在明辨是非、平等协商、互相谅解的根底上达成*种协议，审查机关予以认可以解决行政争议、终结审查程序的制度，以弥补判决方式的缺陷。 让司法的温暖社会的每一个角落，正如孟德斯鸠所言：“在民法慈母般的眼里，每一个个人就是整个国家。国家有义务保障公民根本权利的实现，为公民提供积极的司法救济，从而维护社会的公平与正义。容提要:创新型国家和效劳型政府要求政府必须具备较强的创新能力。政府构造性和外构造性因素对政府创新能力的提升和开展具有重要作用。政府构造性因素包括政府价值取向、行政文化、组织机构、官员素质及政府能力构造等。政府外构造性因素主要源于政府与市场、社会间竞争、合作和反对的关系。政府价

12、值理念是政府创新能力开展的前提和根底,构造性影响因素起着决定性作用,外构造性影响因素则是其开展的重要保障。 关键词:政府创新能力;政府能力构造;竞争;合作 一、引言 随着全球经济一体化日趋加剧,中国在国际经济政治格局中发挥越来越重要的作用,同时也多方位、深层次地承受来自国际组织、国外政府的巨大影响。世界各国在国际中的扮演的角色和地位,在*种程度上,由该国经济持久开展的竞争力决定。经济持久开展的不竭动力来源于一国科学和技术的不断创新。正因为此,国家创新系统、区域创新系统、政府创新等各种围绕“创新而来的“名词长久地牵动着各国研究者的神经。特别是众多开展中国家,经济开展相对滞后,企业依附性强,剧烈的

13、国际竞争使得企业根本没有余力进展自主创新,何况国外“新技术的引进仍能为企业带来丰厚利润,这就使得企业更没有动力去创新。加上开展中国家的法律、制度、文化等各方面也少有促进科技创新的动力源。 在这种新的国际、国形势下,党和政府审时度势,提出“用15年左右的时间使我国进入创新型国家行列的奋斗目标。现代创新型国家的开展经历告诉我们,政府在国家创新系统建立中应着重完善创新型制度、健全国家创新体系、开展创新文化,切实发挥政府的主导作用。基于此,当前国家创新系统建立更为迫切的是,加快创新政府职能与行政方式转变,调整与之不相适应的行政机制,这其中至关重要和根底性的在于政府创新能力的提升。政府创新能力的加强,不

14、仅能为企业、科研机构等创新主体提供良好的制度环境和根底条件,而且还能为之作出表率,积极营造良好的创新文化,走出兴旺国家“由于私部门对政府的示作用或者是政府自身迫于信息技术的压力而被动创新的惯性。本文旨在分析影响政府创新能力开展的政府外构造性因素,从政府的角度为创新型国家建立提供一条有益的选择路径。 所谓政府创新能力,是指政府为适应不断变换的经济政治环境,回应公民、社会诉求,实现政府根本价值目标,对行政理念、组织机构、行政制度及体制等行政活动各层面进展自我革新的能力。政府创新是政府创新能力的外在表征,政府创新能力是影响政府创新的部决定因素。政府创新能力与政府其他能力一样,蕴于政府机理,外化为政府

15、行为。政府与外、历史与现实等林林总总的因素无时无刻不在影响、塑造着政府创新能力,时间、空间二元框架的四维构造的运行限定着政府创新能力的上下。基于这一认识我们把影响政府创新能力的因素归结为政府市场社会三维构造,具体从政府部构造和外部构造两大方面来探析。 二、政府构造性因素 相对于外在的市场、社会而言,政府是一个相对独立的实体系统。政府的机构、职能及运转均遵循着一整套特有的理念与原则,它们塑造了政府外迥然不同的机构设置、职能定位、执行方式、文化气氛等。影响政府创新能力的首要因素仍在政府部。政府构造性因素是指在*一特定政府部能对该政府创新能力产生影响的构造性力量。一般而言,探讨和研究政府创新能力都以

16、*一特定而具体的政府为考察对象和落脚点。根据因外因论,政府局部层次构造因素,诸如价值取向、机构设置、职能分配、权责关系、能力构造等,就成为决定政府创新能力的关键性变量。 (一)价值取向 从最根本的政府设计到政府机构的建立与运转,价值取向始终是政府不可或缺的在重要组成局部。政府的价值取向,是指导政府在机构运转与外部职责实现的根本理念,它为政府外行政行为提供规和导向。我国是人民当家作主的社会主义国家,“人民性是我国政府区别于资本主义国家政府的最本质的容和最鲜明的特点。换言之,为人民效劳始终是政府必须坚持的工作方向和行政行为的指导方针与原则。这一原则通过政府行政的每一个程序与方式予以贯彻,在每一个行

17、政细节上得以表达。从系统论角度看,价值取向构于政府系统的输入、转换、输出与反应这四个根本环节。类似地,政府创新能力也表达在政府行为的这四个环节中,价值取向为其提供理论与理念支撑,但同时也规约着政府创新能力生长的方向、路径及速度。 一方面,政府的价值取向存在着真伪问题,存在着是否符合行政开展的规律和趋势,以及是否符合人民意愿等问题。正确的价值取向为政府创新能力的生长创设了良好气氛,而错误的价值取向则背离行政规律,在它指引下的行政行为只会收到与预期目标相悖的结果,行政失败不可防止。因而这种情况下的政府创新能力由于错误的行政价值取向带来的政府创新屡次失败而成长受挫。甚而言之,这种错误的价值理念完全排

18、斥政府创新,更勿言政府创新能力的培养。由此言之,只有在科学而正确的行政价值取向,在对政府创新宽容甚至鼓励的政府行政环境下,政府创新能力才得以提升。 另一方面,政府价值取向存在着实然与应然的统一问题。从应然的层面看,政府是公共部门,其执掌公共权力的宗旨在于为社会公众效劳。从实然层面看,行政主体不可防止地存在着自身的利益追求,并可能将行政权力作为实现其自身利益的手段。政府价值取向的这种力及政府监视和责任追究机制的缺失,不可防止地在政府创新中出现了假借创新之名,行自利之实的“伪创新行为。它不仅在地影响着政府创新能力的建立方向,同时还为政府创新能力播下了自我消灭的种子。因而,从政府价值取向角度考量政府

19、创新能力,必须分析其是否符合行政规律,行政执行是否与之相符等方面来具体化操作。 (二)行政文化 行政文化是在行政实践活动根底上形成的,直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。它与政府价值取向有所区别。政府价值取向是政府作为行政组织和国家有机组成局部在政治构造体中的根本功能和定位,它具有较强的稳定性和统合性。各层级政府机构和部门都必须以此为生存要义,它是政府存在的价值所在,同时也是一切行政活动应努力追求的方向。政府创新能力同样必须以此为依归,否则政府创新将会偏离其轨道。而行政文化则不同,它只是作为一个政府机构体在长期行政活动过程中逐渐形成的一种文化形态。行政文化所依附的

20、行政组织包含了一个国家中所有的行政机关。每一个行政机关由于其历史背景、地理环境、成员组成、经济条件以及政治文化等各方面因素的影响而形态迥异,显现出行政生态圈光怪陆离的一面。然而,行政文化也并非与政府价值毫无关联。行政文化是政府在追求其价值取向的过程中围绕行政理念、行政方式、行政效能等点滴累积而成。透过它,或多或少可以管窥政府价值的实现状况。从现实看,行政文化也并不总是自我限定在政府价值规的轨道活动,与之相左者有之,在经济社会急遽变革的转型时期尤为常见。正因为此,不同的行政文化孕育出不同的政府创新能力。 人的任何行为都是在一定的思想意识指导之下进展的。这些意识以不同形态存在,有的比拟显着,已有具

21、体规章条例来约束;有的则让人难以捉摸,即使身临其中也不知所以然,但它们都至关重要。优良的行政文化有助于形成团结奋进的组织气氛,有利于组织价值目标的实现。它们包括了诸如公平、平等、坚持不懈、相互学习、团结协作、积极创新、追求卓越等重要品质。 政府创新作为创新主体的一种有目的、有意识、有方案的行为,其整个过程必然要受到行政系统一定思想、观念、情感、动机等的深刻影响,这种影响巨大而持久、潜在而无形。从政府创新实践看,个人创新,也即由政府官员个人设计、实施的创新,几乎微乎其微,而且也极难真正成功。真正具有创新力和影响力的政府创新绝大多数都是有组织的集体产物,也就是说团体创新才是政府创新的主导和努力方向

22、。但团体创新易受行政文化约束,它除须具备个人创新所需的全部条件(比方行政官员个人的专业知识、创新精神和能力等) ,同时还必须拥有优良的组织机制和创新文化。反之,低劣的行政文化,如贪污渎职、不思进取等则起着相反的结果,前述之“伪创新可见一斑。 由此可见,研究政府创新能力势必需要考量该政府及部门的行政文化。只有首先在行政机构体形成有利于创新的优良文化,形成符合政府价值理念的行政文化,才能极大促进政府创新能力的提高。这种行政文化不仅仅指创新文化,而且还包括上述诸如团结协作等重要品质。 (三)组织机构 虽然关于国家和政府的起源有各种各样的理论假说,但这些理论假说归于现实却可纳入同一的目的性追求,即探寻

23、现存的政府功能与定位,或者说为当下的政府职能与治理方式及路径寻求理论支撑。从守夜人政府、全能政府、最小政府到有效政府等,政府建构与治理理念的变化无不在*种程度上推动着政府组织以*种秩序化的方式变迁。中国改革开放30年来的政府机构改革就是一个极为深刻的说明与印证。有关政府理论及对政府运转解读的新认识,一方面是对政府在一定历史、社会环境中适应性调整的研究;另一方面又是对政府职能与机构调整的前瞻性探讨。简言之,一是政府已适性研究,一是政府可适性研究,但共同的是,*种程度上的适应性变迁是其暗含的主题。变迁,与变革类似,常常意味着一定程度的创新。政府组织机构的建立本身就为政府创新提供了土壤,为政府创新能

24、力的施展搭建了适宜的舞台和组织保障。从这个角度讲,政府部门的部组织构造在相当程度上制约着政府创新能力。 由于分工原则在政府的应用,官僚政府依据*种技术方法,被人为设计分割为假设干要求相对独立、职责明确却又不相互重叠的组织机构。这些机构虽各自独立运转,但却又相互关联,这种既独立又关联的状态构成了政府独特的组织构造。由于职能分配的不同,政府各部门面对的事务性工作及其工作对象、制度、程序等也存在较大差异,主要表现在对政府、外部行政事务处理的要求上,比方与公众生活密切性程度等。政府部门工作与公众生活相关性越强,相互间交流与沟通频率越高,相互间制约程度就越深。政府部门与公众互动性的增多,在扩大公民参与的

25、同时,给政府部门行政无形中增添了压力,也为政府创新提供了动力源。虽说政府创新是通过政府官员的改革行为得以实现,其直接动力是政府官员的责任心和进取心,然而从根本上说,政府创新的动力来源于活生生的社会实践。这种社会实践往往以信息的形式通过政府组织机构进入政府系统,而强大的政府创新能力需要有能迅速而全面聚集相关信息,拥有一套正式规定和持续运转的组织安排。正因为此,政府部门职能不同,接收公众信息的程度和流量不同,部门创新的动力不同,最终政府创新能力培育与提升的时机也不同。这是从单一的政府部门角度看政府组织机构对政府创新能力的制约作用。 政府组织机构在政府创新中的影响,除其分工带来的职务、权力分化外,责

26、任也是具有在约束力的重要因素。有效的责任追究机制能规政府创新,防止步入歧途,为政府创新能力正本清源。 政府部门间沟通与协调关系也影响着政府创新能力。政府的组织构造安排应力求保证政府总体动力、官员动力和公众对政府的期望相协调。这就要建立一套对整个系统进展控制和保证系统各部门之间能相互沟通的体制,以保证政府各部门的运作不偏离目标以及政府创新不偏离预先的设定,有效提升政府创新能力。一般而言,当一项政府创新超出了单一部门的界定,需要多个部门间沟通与协作时,政府创新能力受政府组织构造影响的程度就会很深,牵涉部门越多,程度越深。这种掣肘作用不仅表达在政府创新的创制阶段,同样地,表达于制定与执行的衔接上。创

27、新不仅仅指创新文本的形成,它还包括了这些文本在政府行政实践活动中的实现。没有执行的政府创新是极不完整的,执行的欠缺使得政府创新能力无法得到实践检验,所谓的政府创新也只能算是一个止于文本的美好愿景;执行的偏离,势必扭曲创新意图,削弱对政府创新能力的评价。 (四)政府能力构造 政府能力是一个系统性概念,是假设干根本能力的综合表达,主要地可分为政府常规能力和政府创新能力。这里主要探讨政府常规能力构造对政府创新能力的影响。要说明这一点就必须首先了解政府常规能力构造。学界已有的研究可谓见仁见智,但大体都是根据政府的行政行为把政府能力作功能性区分,如汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力;创造

28、能力、生产能力、改造能力、适应能力、贯彻能力、自律能力;人力、财力、权力、公信力、文化力、信息力和构造力,等等。 笔者则认为,对政府能力构造的分析,不能仅限于列举式地对政府能力作功能性区分,还应对政府能力构造进展价值性区分。这种价值性研究为政府能力的提升指明了努力的方向,也能防止那种为提升政府能力而单一地强化能力构造中*一方面的不当倾向,同时,它还为政府创新能力的提升和评价提供了依据。 根据戴维伊斯顿的系统理论,政府作为一个系统,其一切行政行为可根本归结为输入、转换、输出和反应四个阶段。输入,被区分为要求和支持两个方面;转换是政府部价值、信息等程式的有效运转;输出可归为政治产品的生产;反应则可

29、视为输出经社会系统转换后对政府的再输入。要求和支持被看作是社会系统向政治系统输入的两种类别。其实,“在系统这一端的那些输出,其功能类似于输入那一端的要求和支持,也即政治系统向社会系统的输出,也可区分为要求和支持两个方面。类似地,在政治系统部,它的运转同样表达出消极和积极两副面孔,要求和支持亦可概言之。进而,我们认为,政府行为及其能力向度可归结为要求和支持两个方面,政府能力构造首先应是要求与支持的构造性关系。 政府要求能力即表现为政府为维护统治而对公民提出服从要求的实现程度,它是政府将统治阶级或公众的意志转化为政策结果的能力展示,具有强制性和规序性的特点。其能力指向于政府生存,具有消极的意味。而

30、政府支持能力则不仅满足社会成员的特定要求,还能包容和支持公民泛化的要求,同时培养公民及社会自主开展的能力。它具有开放性、包容性、整合性、回应性及效劳性等特点。其能力指向于政府开展,具有显着的积极意味。而从前述对政府能力研究的介绍看,现有研究更多笔墨偏重于政府要求能力,比方汲取财政能力、合法化能力、强制能力、社会抽取能力等。这是从政府功能的视角对政府能力的一种理解。 另外,从政府构造的角度看,由于静态的构造式理解缺乏特定的价值观导引,不能形成富有指向性的构造间协同力。即使进展能力建立,也往往易于走向其对立面。最终得到强化的只有政府对社会的规制、抽取、控制等要求性能力和公民的惯性不合作态度。随之,

31、由于政府能力构造的非平衡性开展,政府的活动领域,虽似有所压减,但实则政府抽取的大量社会资源与规制社会开展的方向均不同程度地使社会自主活动的空间被进一步压缩,社会活力难以维系。一个缺乏活力和生机的社会对一个国家和民族来说,结果将是灾难性的。反之,明确了根本价值取向和开展目标、具有价值统摄性的政府能力建立,更多地在于效劳社会,挖掘社会开展潜力,提升社会活力。偏隅于政府支持能力建立,更多的资源将会留在社会,政府提供的根本效劳能放大社会资源的可活动空间,为其自我整合提供了制度支持和环境气氛。只有在一个充满生机和活力的社会有机体中,新的观念、思想、制度、科技才会不断涌现,社会才会有持久的生命力。在这样的

32、社会中,经由政府支持能力所蕴的政府与公民互动,政府创新和社会创新必将相互影响、相互促进。创新型社会所打造的创新型人才也能为政府创新充分发挥他们聪明才智。由此,政府创新能力的提升将会拥有不竭的动力源泉。 ; 由此可见,在*种程度上,政府支持能力与政府创新能力呈正相关,政府支持能力越强,政府创新能力越高,从而政府创新举措越多,质量越高。反之,政府要求能力,从总体趋势看,与政府创新能力呈负相关,政府要求能力越强,政府创新能力的构建越受限制,政府创新易趋于萎缩。因而,判断政府创新能力必须深入分析政府能力构造,考量政府要求能力和政府支持能力的相比照重。(五)政府官员素质 政府创新行为归根结底是政府官员的

33、行政行为。他们素质的优劣直接影响到政府创新能力的上下,关系到政府创新的速度、质量和效果。一般而言,政府官员素质包括知识和能力两大方面。 知识是人类进步的阶梯,创新则是推动知识跨越阶梯的动力。政府创新是政府合法生存和有效开展的工具和抓手,是政府官员在现实资源条件约束下的行为选择。它的成败,归根结底,由其主体决定。政府官员的知识积累和增长是政府创新的源头活水,是政府创新能力开展的根底。从政府创新要求看,政府官员必须具备的知识主要包括以下两个方面: 1、专业知识。专业化的行政分工必须辅之以政府工作人员必备的专业知识。这些专业知识,一方面,通过政府官员在进入政府系统前的专业学习获得,比方现在公务员招考

34、中对报考人员所学专业的要求,这时习得的主要是相关理论知识;另一方面,通过政府官员进入政府系统后自身学习和政府提供的定期培训习得,这时以行政技能和实践知识为主,理论知识为辅。衡量专业知识水平,一般考察两个方面:学习专业和学历程度。这两方面的考量,在我国尚未完全走出传统干部人事管理制度、仍未完善干部定期培训制度、高等教育初步进入群众教育阶段的情况下显得尤为重要。它不仅需要公务员制度不断完善,更需要教育体制更新和教育质量提高。从政府创新实践看,政府官员是创新的主要设计者和推动者。缺乏相应领域专业知识的政府创新,势必是水中月、镜中花。 2、社会知识。这里的社会知识是指除专业知识以外从社会生活中获得的知

35、识。专业知识和社会知识是政府官员必备的相辅相成的两个知识面。深厚的专业知识虽然可以使政府官员对问题的专业理解更深刻,但也容易使政府官员的思维和视角停留在其所在的部门领域。各类社会知识不仅是政府官员行政的必要知识条件,更是政府创新的在要求。这是因为,任何一个社会领域只是社会大系统极其微小的一个子系统。不同子系统间存在着复杂关联,而这些深刻的在关联并不会以浅显的形式表露无遗,让人们轻易感知。它需要人们不断地对之研究和挖掘。 因而,政府创新面对的不仅是表露出来的表象问题,而是围绕着这一问题形成的复杂问题系统。从这个角度来讲,任何政府创新都将是一个复杂的系统工程。这不仅是指时序上的系统性,更重要的是指

36、在空间构造上的系统性,也即不同领域的相互协同与配套。在这种情况下,担当创新主体的政府官员自然需要深入了解问题背后的相关社会知识,包括人文习俗与传统等。当然,掌握社会知识的需要,并不是要求每一个政府官员对社会生活的每一个领域都去深入学习,它还可以通过不同领域政府官员和普通民众的相互合作而实现。这也就涉及到政府部门官员间的知识构造。在拥有完备的知识系统和知识构造的政府组织中,政府就有了提升创新能力的知识根底。 三、政府外构造性因素 政府外构造性因素是指在*一政府外部能对政府创新能力产生影响的构造性力量。这种构造性力量从主体的角度来看,包括政府间主体构造关系、政府与社会构造关系以及政府与市场构造关系

37、等。政府间主体构造主要指上级政府、同级政府以及下级政府之间的关系。任何一个政府及部门的行政行为都是在国严密的“府际关系约束下的合理选择。在一定意义上说,政府创新就是地方政府间博弈的选择结果。政府与社会构造主要是指“小政府、大社会,还是“大政府、小社会的格局。政府与市场构造则主要指政府是否应该干预市场以及在怎样的领域如何适时施加何种干预等两者行动合理边界问题,是指“市场取代政府或政府取代市场的程度。 从政府外构造对政府的在态度来看,根本可概括为竞争、合作与对立三种根本情况。本文即以此分类为框架,逐一进展分析。 (一)竞争 众所周知,竞争是市场经济具有旺盛生命力的根本。新政治经济学将其引入政府领域

38、,诺斯就曾详细分析竞争对一个国家的执政集团及其国家兴衰的巨大影响。市场经济中,剧烈的市场竞争压力,迫使企业必须不断创新,将外在压力及时转化成为企业创新的在动力,以降低本钱,谋求生存和开展。熊彼特在他的创新理论中有一个重要的观点:竞争程度、企业规模和垄断力量这三个变量决定着技术创新和制度创新。这一理论引入到分析政府创新时,“竞争便成为制约政府创新能力的要素之一。然而,对于政府创新,学术界普遍认为,由于政府在*种程度上天生具有垄断性和独占性等特点,缺乏市场经济式的竞争生存压力,因而也就缺少创新的在动力。其实,政府部竞争从来都不缺乏,竞争机制也一直贯穿于任何一个国家的历史开展过程。学者们认为传统政府

39、缺乏竞争,主要是由于大家关注的竞争容不同。现代政府建立之前,各国都不同程度地存在着任人唯亲、政党分肥,只是当时的竞争是被异化了的竞争:围绕的不是能力而是亲疏关系,是肉体上你死我活的纯自然式拼杀。这种恶性竞争的环境下自然不能产生创新的动力,有的只是消灭的冲动。 与异化了的竞争不同,现代政府寻求的是在透明、公正的前提下围绕能力和绩效进展的竞争。现代政府管理中的竞争广泛分布于公务员管理、政府部门职、权、利的分配与界定以及地方政府政绩考核等各领域。中国现代政府和政府行政科学化的形成,本质上是一个从非公开的异化竞争转向建立一个包容、鼓励、公平、透明的竞争机制的过程。对于如何在政府管理中引入具体的竞争操作

40、机制,国外学术界已取得一些进展,如西方新公共管理运动,就主要建构以市场为导向的行政运行模式,把市场机制引入到公共物品和公共效劳的供应领域,如推行公共效劳和公共设施维护的承包制、改革政府执行部门使其能够与社会中介组织进展竞争等。这些竞争机制的建立旨在迫使政府从部生长出创新动力,以提高公共效率,为社会提供更好的公共产品和公共效劳。 毋庸讳言,当下中国政府的创新真正建立在竞争根底上的尚不多见。这是因为普遍的健全而有效的竞争机制并未形成。良好竞争机制的建立于目前而言本身也是一种政府创新,而且还是有效提高政府创新能力的必要过程。有效竞争机制的建立与行政体制和环境有着严密关联。竞争能否推动创新,其根源在于

41、“竞争环境必须公平合理,竞争者遵循同一竞争规则,竞争结果才具有可比性和说服力,才能真正的优胜劣汰,否则就会导致竞争者或者失去再竞争的勇气和信心,或者不走正道不公平的竞争环境,最大的罪状就是压抑创新人才。这种情形在政府和私营部门之间进展竞争时就显得尤为重要。此外,没有透明作为根底,竞争的公正、公平也就无从谈起。因而,当前考察政府创新能力最切实的就在于判断政府运行机制是否做到了公开、透明、运行。 另一方面,创新除了必须需要竞争这一“动力以外,还必须有“引力作用。所谓“引力,也就是能够对政府官员创新形成吸引力的因素,也即对政府官员有可预期的良好收益。毕竟,政府官员也有着渴望成功和被认可的希冀,甚至还

42、有着毋庸讳言的自利的倾向。竞争要形成的是能者上的局面。这才是旨在通过竞争衍生出政府创新的本义。从这个角度来说,在形成有效竞争机制的根底上,如何将政府创新与政府官员考核和晋升建立关联是影响政府创新能力的又一重要因素。 (二)合作 如果说,竞争是创新的动力,则合作则是创新的保障。现代社会是一个开放的复杂系统,任何一个组织、群体和个人都生活在一个有机的生态圈中,根本无法做到与世隔绝。这个生态圈包括自然生态圈和社会生态圈。政府创新必须与自然和社会这两个生态圈进展充分合作与协调,否则政府创新将成无源之水。由于自然生态圈本身是一种环境因素,包括地理环境、物质资源、人口因素、气候条件等,虽然对政府创新有一定

43、的影响,但二者之间并不存在绝对的正相关或负相关,因而这里主要集中探讨政府与社会生态圈间的合作。 一般而言,政府创新过程中政府与社会生态圈的合作包括政府间合作(包括政府与上级政府、同级政府以及下级政府) 、政府与企业合作(包括国有企业、私营企业以及外资企业等) 、政府与专家合作(包括本地和外地相关领域学者等)以及政府与公民、社团合作(包括市民、移民、外来民工及各种社团等) 。这些“创新主体间密切有效的联系与合作,能够使创新资源在主体间高效流动,有利于降低创新风险,减少创新本钱,加快创新速度,提高创新效益,增强创新能力。 首先,从政府间的合作来看,在既定的中国政府体制及政治格局下,政府创新过程不仅

44、需要政府部门部的团结与协作,其合法性还必须得到上级政府的肯定,创新的执行则必须得到下级部门的认可。这是因为中国政府的行政权力很大程度上仍是一种自上而下授权式的,政府官员对上负责,政府创新必须在上级政府所规定的界域行动。在这种机制的约束下,政府创新能力的施展,在普遍地缺乏创新精神和文化的政府部门中,很大程度上就首先取决于其是否有开明的上级政府和领导。此外,政府创新能力还包含创新文本的执行能力,但该执行却并不总是由创新的政府部门来完成。下级执行机关的态度、能力等多种因素都深刻影响着政府创新执行的成败,制约着政府创新能力的充分施展。即使是政府领导机关的创新,也必须有政府职能部门的配合才能得到真正落实

45、。这是因为虽然行政权力对上负责,但透明行政机制尚未建立,现有监视体制发挥实效有限,责任追究机制更不完善,下级政府及执行机关仍有较大的自主活动空间来谋求最大化的自我利益。这种自利空间的存在足以使其阳奉阴违,从而导致政府创新流产。故而,上、下级政府是否能严密合作,就成为制约政府创新能力的重要因素。 其次,从政府与企业的合作看,虽然两者性质不同,追求的目标也有较大差异,但这并不排除合作的空间,而且*种程度上,政府创新还必须获得这些企业的支持与配合。市场经济中企业和商人,在追求自我私利最大化的同时,客观上也带来了公共福利这些副产品。而政府就是为了这些副产品而产生和运作的。政府需要企业的合作一定程度上也

46、正是基于这一点。事实上,不仅“政治家们交换好处以增进彼此的合作,政府官员和企业家之间同样需要依赖交换建立起合作关系。政府创新也受这种合作关系的制约:政府创新是对社会利益格局的调整,它必然要影响到市场领域活动中的主体。现代社会政治对经济的依赖程度不可谓不深,诚如林德布洛姆所言,“在世界上所有的政治制度中,大局部政治是经济性的,而大局部经济亦是政治性的。新的经济体和经济力量的不断出现和增长,势必要求改善其生存的传统社会环境,也就自然向政府提出创新的要求。这种经济与政治的交融关系,虽也掣肘着政府的创新行动,但更为政府与企业的合作提供了广阔的前景,深受大多数企业欢送的政府创新必然能得以顺利开展。在政府

47、与企业围绕政府创新进展的合作中,惟一需要考虑的是,合作如何在互利的根底上规地为社会提供公共产品和公共效劳,扩大公共福利。从这个角度来说,政府创新能力自然就包含着政府调动、协调企业以配合其行动的能力,两者的合作水平自然深刻影响到政府创新能力。 再次,从政府与专家学者的合作来看,则必须强化知识分子与政府之间的联合,重视知识精英在政府管理创新中的作用。专家学者是社会的精英分子,在其所研究的领域一般都有相当的造诣,有更敏锐的分析、判断能力,对特定的问题有独特的认识,比一般的民众站得高、看得远、想得透。政府创新必需的知识储藏在其主体尚不完全具备时,专家学者就是一个良好的智力源、蓄能池。另一方面,知识分子

48、有着较强的社会责任心,是社会的良知,对社会问题一般能持中立的态度,不偏不倚地进展探讨,从而能较为客观而深刻地把握问题本质,提出解决之道。同时,强烈的责任心使专家学者能积极响应政府号召,热心奉献自己的真知灼见。从当前政府创新实例看,在专家学者充分参与下,其成功率较高。专家学者不仅在创新理论上提供指导,更能对具体创新方案进展修正,同时还能防止政府官员创新中的自利倾向。政府在创新过程中是否能够正确地吸收专家意见,是其创新能力上下的重要表现。 最后,从政府与公民、社团的合作来看,扩大公民参与,一方面有利于吸收公民、社团的创新力量;另一方面有利于公民对政府政策的认可,使政府创新顺利执行。“从群众中来,到

49、群众中去历来是党和政府制定各项方针政策的根本原则。本质上,它实践了公民参与,表达了社会。遵循这一原则,党在战争年代赢得了民心,取得了革命胜利;在和平年代,则初步建立了社会主义制度,根本实现小康。群众路线之所以能发挥如此效果,关键就在于政府与民众在知识、信息、人力、思想、力量等方面的剧烈碰撞,使得政府创新拥有持久的生命力。公民通过不连续参与不仅能够为政府创新提供智力支持,更能在参与中形成主人翁意识,易于理解政策意图,减少创新执行本钱,从而既能提高公民政治能力,又有利于促成创新型公民社会的形成。研究显示,民间社团组织发育情况、公民参与意愿和水平、公民不同的参与方式和途径等变量因素,与地方治理开展水

50、平、治理能力之间存在着比拟明显的正相关关系。换句话说,地方治理的绩效上下在很大程度上取决于社会组织和公民参与的能力。而当前,政府绩效的大幅度提高很大程度上通过政府不断创新来实现。故而,政府创新能力的上下,很大程度上取决于政府能否继续走群众路线,扩大公民有效参与,吸取民间智慧和力量。 从各国政府的创新实践来看,强调政府与公民、企业、非政府组织之间建立良好的合作与伙伴关系已经成为主导性的政治理念。各国政府普遍认识到,“政治并不是零和的博弈,更不是你死我活的残酷斗争,用合作化解冲突和对抗是整个社会各部门、各群体实现共赢的必不可少的路径。 (三)对立 政府创新巨大的利益相关性,很可能会引起局部利益受损

51、群体的不满和抵触。这种情况一般出现在政府创新的透明性、公正性及合理性遭到质疑且对利益受损群体缺乏相应补偿时。此时,对立、冲突的程度深刻制约着政府创新能力。政府采取何种方式予以化解对政府创新能否顺利开展影响深远。一般而言,面对对立情绪,政府有四种根本处理方式:强制、说服、利诱和逃避。这四种不同的处理方式分别说明了政府不同的行政理念,极易导致相异的政府创新结局。 首先,强制性的处理方式。显然,这一处理方式是传统政府的首选,同样也是现代政府要求能力的直接延伸和现实表现。强制充分显示了政府权威,表达了政府与公众之间的层级化构造,是“大政府、小社会的自然要求和惯性行为。强制要求特定群体,响应政府号召,服从政府安排,单独承当政策性后果。政府创新中的利益调整以局部的帕累托倒退来实现所谓的“公共利益改良。这种方式与现代复杂社会特别是市场规则被普遍承受后人们的期望行为方式明显冲突。中国社会主义市场经济的快速开展不仅使政府一体独大的传统格局中遭到瓦解,而且公民社会已在夹缝中缓慢成长,公民对自我利益的维护与追求亦成为共识。那种仅以强调“个人利益服从集体利益、国家利益的简单而空洞的口号已难以实现方案经济条件下曾产生的辉煌效应。为此,强制招致的不会是服从,更可能是规模更大、程度更深的对立和冲突。这只会使政府创新陷入为难的境地,政府创新夭折在所难免。 其次,说服性的处理方式。说服性的宣传教育是我国政府行