我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质解析及构建

1、.：.；我国环境民事纠纷行政处置机制的法律性质解析及构建摘要： 笔者首先对我国的环境民事纠纷行政处置机制进展概述和评价，针对环境民事纠纷行政处置机制的法律性质界定、任务机理以及在实际中的顺应性和局限性进展梳理和分析。最后，结合上述资料，提出构建我国环境民事纠纷行政处置机制的根本思绪和建议。 根据我国环境维护法等现行法律规定，跨行政区的环境污染、环境破坏纠纷以及环境污染发生后的污染责任纠纷和赔偿金额纠纷，可根据当事人的恳求，由环保行政主管部门或者其他依法行使环境监视管理权的部门处置。然而，对于该“处置的法律性质，目前的法律不断没有明确。具有代表性且针锋相对的观念主要有两种：一是环境民事纠纷行政调

2、讲解，即以为环境维护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处置属于行政调解，不具有法律约束力;二是环境民事纠纷行政判决说，即以为环境维护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处置属于行政行为，有法律约束力。笔者以为，对我国环境民事纠纷行政处置机制的法律性质认识的不同，直接涉及到环境民事纠纷能否得到及时、合法、有效和公正的处置，影响到对纠纷处置结果的认识及其执行，并将必然涉及到对相关立法的解释。因此有必要对该问题加以研讨和廓清。一、我国环境民事纠纷行政处置机制的现状概览(一)我国处理环境民事纠纷的主要途径及其评价随着环境问题的加剧和公民环境认识与维权认识的不断提升，环境民事纠纷也不断添加。现

3、阶段，因环境问题引起的纠纷，既包括由企业消费排污引起的厂群纠纷，也包括不断出现的光污染、热污染、文娱场所噪声污染、饭店油烟污染、交通运输工具尾气和噪声污染以及各类社会生活性污染等新型环境纠纷。当然，环境民事纠纷内容本身无需过多研讨，值得关注的是既有的纠纷处理机制能否具备化解纠纷的才干。在我国，遭到环境污染危害的人处理与污染者之间的环境民事纠纷时，主要可以经过以下五种途径处理：1. 双方平等协商处理。一旦发生了环境民事纠纷，双方当事人可以首先自行协商，在分清是非的根底上，商定相互退让，签署协议，处理双方之间的争议。用这种方式处理环境纠纷，非常简便易行，而且有利于团结和社会的安定，省钱又省时。2.

4、 调解处理。调解是指由第三者主持并促成发生纠纷的双方当事人相互协商，达成协议的活动。经过调解的方法处理纠纷，在我国早曾经构成了一种制度，而且是处理纷争、加强者民团结的一种有效方法。调解包括民间调解、行政机关调解和司法调解三种方式，目前，行政机关调解曾经成为处理环境纠纷的主要途径1.但是，由于调解的自愿性颜色较强，在当事人根本利益对抗而且实力不对等的环境纠纷中，往往很难达成最终一致的结论。而且，根据法律的规定，调解达成的结果当事人没有法律上的约束力和强迫性，调解结论的实施不能得到法律的保证。3. 恳求行政机关处置处理。根据我国第41条的规定，涉及以下三种问题时，受害人可以经过恳求环境维护行政主管

5、机关做出行政处置决议的方式处理。这三种问题是：跨行政区的环境污染、环境破坏纠纷以及环境污染发生后的污染责任纠纷和赔偿金额纠纷。然而，我国目前缺乏一套行政机关处置处理环境民事纠纷时需求遵照的完好缜密的处置程序，行政机关之间管理权限的划分也比较杂乱，实际中，往往会出现多个行政机关都处置同一案件和遇到棘手的环境纠纷时相互推诿的景象2.4. 仲裁处理。仲裁是指当事人双方之间的争议由第三者居中调解，作出判别或判决的活动。假设当事人之间是由于海洋环境污染产生的损害赔偿纠纷，可以经过恳求海事仲裁委员会仲裁处理;假设当事人之间的污染纠纷属于其它类型，但只需涉及到财富权益，纠纷当事人可以根据我国的规定，达成协议

6、之后，向我国的仲裁机构恳求仲裁。但是，由于环境纠纷具有公益性、科学性、损害结果的继续性和金额估算的不确定性等特点，很多情况下，一个“非黑即白的仲裁书不能全面思索到纠纷涉及的利益，由仲裁机关处理不能算作一个适宜的选择。5. 诉讼方式处理。诉讼处理指的是环境纠纷当事人经过向人民法院提起诉讼的方式使其争议得以处理的情况，详细包括以下两种：以污染者为被告进展民事诉讼或者以有关行政主管机关为被告进展行政诉讼。诉讼是处理环境纠纷最正式的途径。然而，思索到环境民事纠纷当事双方本质上的不平等以及诉讼费用高昂和诉讼程序繁杂迟延等问题，很多环境污染的受害者会望而却步。(二)我国环境民事纠纷行政处置机制的主要法律根

7、据及其评价我国环境民事纠纷行政处置机制的法律根据，主要包括有关规定，、等污染防治法律的有关规定以及、等自然资源维护法律的有关规定，并与、等亲密相关。对于破坏土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等自然资源的侵权行为，我国相关的自然资源维护法律明确规定：原那么上由有关行政主管部门责令加害人承当停顿损害、恢复原状、赔偿损失等民事责任，即采取行政判决的途径，且此类行政判决不以当事人的恳求为前提，有关行政机关得自动进展处置3.根据我国(1989年)第41条规定：(环境污染损害) 赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的恳求，由环境维护行政主管部门或者其他按照法律规定行使环境监视管理权的部门处置

8、。当事人对处置决议不服的，可以向人民法院起诉。(1996 年修正) 、(1995 年修正) 等其他污染防治法律也作出了与此类似的规定。1992 年1 月31 日，全国人大常委会法制任务委员会“关于正确了解和执行第41 条第2 款的回答中强调：当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处置不服而向人民法院起诉的，不应以环保部门作被告提起行政诉讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政案件受理和审问。然而，( 1995 年) 、(1996 年) 和(2000 年) 却规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请示，由环境维护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治任务的监视管理

9、部门调解处置;调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。有学者以为，后者将行政处置环境污染损害赔偿民事纠纷的范围减少，处置的方式被强调为行政调解，从立法上逃避了在处置固体废物污染、环境噪声污染、大气污染损害赔偿民事纠纷时调解不成时做出行政处置决议的方法4.综合以上可以看出，目前我国的环境民事纠纷行政处置机制的法律根据可以从很多法律中找到渊源，然而，这些法律规定多为综合性、概述性，具有直接操作性的程序性法律规定较为稀有。而且，关于环境行政调解和环境行政判决的法律规定之间缺乏协调和配合，使得行政处置机制的性质和特点更加不明确。另一方面，不同法律规定之间的立法内容存在交叉和矛盾，这些问题都是我国环境

10、民事纠纷行政处置机制弊病的根源。二、我国环境民事纠纷行政处置机制的法律性质解析(一)我国环境民事纠纷行政处置机制的顺应性环境行政机关处置环境纠纷具有其他部门所不具备的独特优势。目前，我国环境民事纠纷行政处置机制的顺应性主要表达在以下几点：其一，专业性和技术性。按现行的环境管理体制，人民政府下设的环境行政机关是对本行政区的环保任务实施一致监管的环境维护行政主管部门，拥有专业的技术队伍和相应的环境监测技术手段、取证手段，依法享有现场检查、调查、采样监测、拍照录像、取证、污染防治设备监理、检查运转记录等行政权益，可以对环境侵权者依法行使各项行政管理权益，并可以对正在进展的环境损害行为采取相应的强迫措

11、施，如警告、罚款、吊销排污答应证、责令停顿排污、限期整改等。除了对当地环境情况、环境问题和企业排污情况最熟习之外，环境维护行政机关较为全面地掌握环保法律法规和政策，这不仅可以抑制当事人举证才干缺乏的缺陷，还可以借助专家的力量准确确认环境污染的现实和缘由，确定责任，计算损害大小，并得到比审问更为合理的处理结果。其二，社会利益的综合衡量。众所周知，对抗制的诉讼必然会产生一个是非明确权益义务明晰的结论，而这一点对环境纠纷的处理而言，恰恰是最招致批判的5.由于环境纠纷具备涉及面广、权益义务关系复杂、责任认定时争议大、损失难以确定等特点，因此不适宜作出“winner-takes-all或者“ win-o

12、r-lose的司法判决6.这是由于，环境民事纠纷的一个特点就是所涉及的当事双方的利益能够都有其合理性，而唯独短少社会利益的代言人。在处理纠纷双方争议的过程中，环境维护行政机关可以把社会利益思索其中。其三，经济效益。对跨行政区域的污染等环境问题，行政机关之间的协调更容易进展而且可以大大节省经济本钱。这要比当事人选择诉讼好得多。这一点不论对当事人还是对整个国家而言，本钱的节约显而易见。最后，选择上的优先性。从现代环境法的产生开展以及法律传统上看，我国环境法属于自上而下的制度设计，有极其浓重的行政化颜色。自环境法制建立之始，我国环境法制的建立与开展就不断是由一系列的自上而下的行政化的政策和制度推进。

13、整个环境法律体系中，行政性的处分条款比比皆是，而有关公民环境权益维护的实体以及程序性规定却是模糊的、缺乏可操作性的。同时，由于我国特殊的历史文化传统，公民对行政机关的依赖心思和“厌诉的心思一样根深蒂固。在纠纷发生后，公民会首先想到向有关行政机关赞扬，恳求行政处理。只需在这种努力不产生效果时，公民才会迫不得已的选择诉讼。(二)我国环境民事纠纷行政处置机制的局限性与顺应性比较，我国环境民事纠纷行政处置机制的局限性并不突出，详细可归纳为以下几点：其一， 法律规定上的局限性。在环境民事纠纷的处置问题上，我国法律对行政机关的授权不够充分、明晰。不同的环境维护行政机关之间职能存在交叉和重叠，比如：在管理渔

14、业污染纠纷时，渔政监视管理机构和环保部门就经常相互推诿7.另一方面，关于行政机关处置环境民事纠纷的管辖范围上，我国法律仅仅规定涉及到赔偿责任和赔偿金额的纠纷时，当事人才可以选择行政处置的方式处理纠纷。然而，相当一部分环境民事纠纷仅仅是对当事人的生活居住环境或者安康呵斥了一定的影响，尚没有构成可见的损害，这时候当事人就不能选择行政处置方式。行政机关也往往会本着多一事不如少一事的想法，以没有明确的法律根据为理由，回绝当事人提出的处理纠纷的恳求。其二，行政机关本身的局限性。在较不兴隆地域，污染企业往往同时是当地政府重点维护的经济支柱。环保部门在正常处置纠纷时，就会遭到政府的阻力和控制;而地方政府本身

15、就是当地环保部门的主管机关，掌管其资金预算、人员编制和官员升迁等事项，因此，纠纷处置的公正性和中立性难以得到保证。另一方面，在我国目前，企业家进入行政的情况很常见，这意味着行政人员与企业有更多的牵连，更清楚企业的困难，对企业能够存有内心的偏袒。此外，由于行政任务人员的流动性大，容易换任，所以对于环境民事纠纷的处理，尤其是有较大影响的案件，容易久拖不决。其三，对法治不利的社会效果。行政处置纠纷能够构成各种不一致的结果，虽然我国没有遵照先例的司法传统，但是假设不能构成一个大致一样的社会等待，使纠纷的处置结果成为一个可等待的目的，这对法治的建立和开展也会产生或多或少的破坏力。三、环境民事纠纷行政处置

16、机制的构建(一)构建我国环境民事纠纷行政处置机制的根本思绪由于法律的逐渐健全和公民法治认识的提升，我国的民商事纠纷近年来剧增，但是不成比例的是，我国法院的规模却根本坚持不变，这种比例的严重失调直接导致了法院积案如山。处理积案问题只需两条途径，一是扩展法院规模，二是促使案件分流到法院之外处理。出于维护法院权威、保证法官素质、以及节约司法资源等多方面的思索，多数国家在处置类似问题时并不采用第一条途径8.分担法院压力的ADR(Alternative Disputes Resolution)因势就利，获得了蓬勃开展9.建立多种纠纷处理方式赋予当事人程序选择权，从法律上维护当事人对程序或实体上权益的处分

17、，不仅是妥善处理社会纠纷、节约社会资源的需求，同时也意味着国家对公民根本自在的尊重以及相关制度保证体制的完善10.但是，必需留意的是，诉讼外纠纷处理方式一方面为实现环境民事纠纷的迅速与公正处理起到了积极的效果，另一方面，以谈判为运作根底也使其适用淡化并模糊了环境民事纠纷中法律责任的查明，导致不少民事纠纷的处理成了妥协的产物。因此，从真实维护环境受害者的合法权益并完善我国环境法体系的角度出发，笔者以为，应在我国倡导环境民事纠纷行政处置机制的适用，从而到达明确责任处理纠纷的目的。构建我国环境民事纠纷行政处置机制涉及的问题主要有以下几个方面：其一，行政处置能否以及应否作为环境民事纠纷诉讼处理的前置程

18、序。现行的环境维护法虽然规定了赔偿责任纠纷和赔偿金额纠纷由环境维护行政主管部门“处置或者“调解处置，法律没有规定该程序是必经程序，也没有确认环保部门处置决议的效能，使得环保部门对处置环境损害赔偿纠纷缺乏热情和责任心，不能充分发扬行政机关在处置环境纠纷中的作用。思索到应该把纠纷处理方式的选择权赋予纠纷双方当事人，因此，不该当规定行政处置程序为必经程序。但是，一旦纠纷双方选择了环境维护部门进展行政处置处理纠纷，就应该赋予环保部门的处置决议以强迫执行力。这样可以省却受害者不断搜集证据的困难，又可以为法院处置纠纷打下根底，弥补法官对环保技术知识的欠缺。其二，跨行政区的环境损害赔偿纠纷处置问题。对跨行政

19、区的环境纠纷，现行的环保立法只概括规定了经过有关人民政府的协商和上级人民政府的协调处理制度，没有明确规定详细的处理程序。而且，法律对于这类纠纷没有诉讼救援的规定，不少跨行政区的受害人都在损害发生地的人民法院起诉，法院虽然判原告胜诉，但判决结果很难执行11.因此，该当对跨行政区的环境损害赔偿纠纷的处理规定更详细的救援程序。其三，各种环境民事纠纷处置方式的程序、效能;纠纷处置机关的取证规那么、停顿污染损害的措施、赔偿损失的原那么和范围以及损失的详细计算方法;环境纠纷行政处置与诉讼制度的衔接等等问题，都是环境民事纠纷行政处置机制应该明确的问题。关于行政调解和行政判决的各自适用范围，笔者以为应该进一步

20、明确。行政调解应该主要针对“赔偿金额的纠纷，对“赔偿责任的认定不能适用调解，这是由环境民事纠纷的性质和环境维护行政机关的职责决议的。环境民事纠纷的合理处理必需以污染或者破坏行为的发生以及法律责任的明确为根底，否那么，所谓的纠纷处理只能是和稀泥，双方当事人很难真实履行协议;环境维护行政机关也不能在纠纷处理和处置的过程中到达加强环境管理、最终到达维护环境的目的;对整个社会次序而言，更是害莫大焉。只需在明辨是非的根底上分清纠纷双方各自的法律责任，才干达成使双方当事人都比较称心的调解协议，从而有利于调解协议或者判决决议的自觉履行。其四，环境信访的处置。环境信访直接影响环境民事纠纷行政处置的案源，在整个

21、机制中应该遭到注重。日本的规定各都道府县要设置公害赞扬相谈员，其义务是接待居民的公害赞扬，调查公害的实践情况，对当事人进展协助 、斡旋、指点12.我国台湾地域的也规定：各级环境维护主管机关应设置专职人员，处置公害陈情，对公害陈情作调查，直到陈情人恳求调处或判决13.1997年，我国国家环境维护总局于发布了，其中第12条规定：“各级环境维护行政主管部门该当按照方便群众、有利任务的原那么，设置专门的环境信访任务机构或者指定其他机构担任环境信访任务。笔者以为，这一点能否得到落实对构建一个完善的环境民事纠纷行政处置机制而言至关重要。笔者以为，虽然纠纷处理途径的多样化曾经成为一种合理的趋势和势不可挡的潮

22、流，但正如不是一切的纠纷都适宜经过法院诉讼的方式处理一样，行政处置机制也不会适宜于一切的环境民事纠纷。这一点，正是构建我国环境民事纠纷行政处置机制的立足点。(二)构建我国环境民事纠纷行政处置机制的建议鉴于环境民事纠纷行政处置机制对处理环境民事争议的顺应性，建议在我国建立隶属于环境维护行政机关内部的环境纠纷行政处置的专门处置机构，分为国家，省，地市三级，各自在本辖区有管辖权。组成人员该当包括有相当丰富环境纠纷处理阅历的行政人员、专家、环保社团的人。环境纠纷行政处置机制为纠纷双方当事人自在选择的纠纷处理方式之一，不作为环境民事诉讼的前置程序，但是应该赋予环保部门的处置决议以强迫执行力。当事人对行政判决不服可以在规定时间内(比如15日内)提起民事诉讼，法院受理民事案件时可以直接适用行政机关提供的证据;假设当事人对行政判决过程中行政机关的违法行为不服而提起行政诉讼，这种诉讼实践不属于环境诉讼的类型，法院按照普通的行政诉讼受理。如何在公平与效率、自在与次序之间寻求最正确平衡点?这是纠纷处置机制的研讨者们必需不断反思的问题。如何保证“从对抗走向对话，从抗争走向协商，从单一价值走向多元化，从胜负决斗走向争取双赢?14这是环境纠纷处理机制的研讨者们更应该沉思的问题。法学实际的选择将会对制度的构建产生