环保执法理论讲座 (曹建勋)

1、环保执法理论(lln)讲座主讲人：曹建勋 广东(gung dng)循理律师事务所高级合伙人、律师2014.3.14共六十一页一、执法主体(zht)二、职权三、执法程序和规范四、行政执法考核与监督、责任追究五、时政要闻六、基本环境法律制度及其运用七、介绍案例共六十一页一、执法(zhf)主体共六十一页行政处罚法 第二十条： 行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府(rnmnzhngf)具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。共六十一页确定行政执法主体，这里有三个意思（应同时具备的法定条件）： 1、违法行为发生地； 2、县级以上(yshng)行政机关； 3、具有行政处罚权的

2、行政机关。共六十一页关于如何确定违法行为发生地 目前，在行政(xngzhng)执法实践中对“违法行为发生地”理解存在争议，主要有以下两种观点： 一种是广义的理解，认为违法行为发生地包括违法行为着手地、实施地、经过地、结果地，即包括了实施违法行为的各个阶段所经过的空间。 另一种是狭义的理解，认为违法行为发生地仅指违法行为实施地，而不包括其他地方，特别是违法行为经过地不应属于违法行为发生地之列。共六十一页 行政处罚法虽尚未对违法行为发生地作出明确的解释，但实践当中不少行政执法部门普遍作广义的理解。不过，在个案确定具体的违法行为发生地时，还应当注意把握(bw)以下两个原则：共六十一页一是要有利于提高

3、(t go)行政执法有效性。 如作广义理解，则囊括行为人实施行政违法行为的全过程，使违法行为人在其实施违法行为的各个阶段被发现，都可以立即依法就地给予行政处罚，有利于行政机关及时制止违法行为，打击行政违法活动，便于行政执法机关对违法事实进行调查、取证，可以有效地节省执法机关的人力、物力，提高工作效率。符合行政执法“便利、效率、为民”的原则。共六十一页二是要有利于实现行政法的核心价值。 法的价值包括自由、秩序、公平、正义，而行政法追求的核心价值是秩序，并且强调秩序是社会生活的基础和前提。对行政违法行为的查处和打击就是要维护正常的社会生活秩序，对被违法行为破坏了的迅速予以恢复，对良好的予以维持并加

4、以促进，使其发展。 一个行政违法行为侵害社会生活秩序往往表现为破坏行政管理秩序，同时侵害其他以实现秩序而得以保护的合法权益。 因此，将违法行为发生地作广义理解，能更好地分析违法行为对行政管理秩序侵害的程度，掌握违法行为所侵害法益的种类和数量，全面评估违法行为造成的危害后果(hugu)，便于行政管理者采取适当的措施，恢复正常的行政管理秩序，维护被违法行为侵害的法益，保障社会生活，实现行政法的核心价值。共六十一页 关于对“县级以上有处罚权的行政机关”的理解 首先应是县级以上，并不包括镇街的分局，也不是局里的分局或者科室(ksh)。 其次，具有行政处罚权，是指被法律授予了处罚权。共六十一页举例：环境

5、保护法 第七条国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。 县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。 国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业(ln y)、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。 共六十一页介绍有关行政执法(zhf)责任制的规定 共六十一页广东省行政执法责任制条例 第二条 本条例所称行政执法责任制，是指依法确认行政执法主体资格、明确行政执法职责、实施

6、行政执法评议考核和落实行政执法责任等规范、监督行政执法活动的制度。 本条例所称行政执法主体，是指本省地方各级人民政府、行政执法部门和法律、法规授予行政执法权的组织。 本条例所称行政执法，是指行政执法主体依法行使行政职权、履行行政职责的行为(xngwi)，包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政征用、行政给付、行政检查等行政行为(xngwi)。共六十一页第十条 行政执法人员应当(yngdng)具备下列条件： （一）属于本单位在编在职人员； （二）熟悉相关法律、法规、规章和行政执法业务； （三）具有良好的品行； （四）具有正常履行职责的身体条件； （五）具有符合职位要求的文化程度。共六十一

7、页 第十一条 行政执法人员必须接受综合法律知识培训和专业知识培训，经考试合格并依法取得(qd)行政执法证件后，方可上岗执法。 综合法律知识培训由县级以上人民政府法制工作机构负责组织；专业知识培训由县级以上人民政府行政主管部门负责组织。 本省行政执法证件由省人民政府统一制发。法律、法规另有规定的，从其规定。共六十一页 第十二条 行政执法主体在其法定职权范围内，依照(yzho)法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关或者具有管理公共事务职能的组织实施行政执法。 受委托实施行政执法的行政机关或者组织应当在委托范围内，以委托行政执法主体的名义实施行政执法；不得再委托其他组织或者个人实施行政执法。

8、行政执法主体实施委托执法的，应当报直接主管该行政执法主体的人民政府备案，对受委托的行政机关或者组织的行政执法行为进行监督，并对该行为的后果承担相应的法律责任。共六十一页关于(guny)改革先试的问题 共六十一页 2014年2月28日，习近平在主持召开(zhoki)中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。 2014年3月9日，全国人大常委会法工委副主任阚珂说，重大改革必须于法有据。凡试点都必须有法律规定、授权，没有法律规定和授权不得试点。

9、在改革过程中要做好法律的立改废工作，比如征收环境保护税就要制定环境保护税法。共六十一页二、职权(zhqun)共六十一页关于行政职权 行政职权是指国家行政权的转化形式，是依法定位到具体行政主体身上的国家行政权，是各行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。 行政职权是国家行政权的表现形式，是行政主体实施国家行政管理活动的权能。行政职权只能由行政主体行使，行政相对方不享有行政职权。 行政职权依其来源一般分为(fn wi)两大类：固有职权和授予职权。共六十一页 职权，应是法定之权。未有法律依据，行政机关(jgun)无权自行创设权利。 行政权，既是权，也是责。只能依法作为，不能乱作为或者不作为。共六

10、十一页三、执法(zhf)程序和规范共六十一页程序正义更重要（相对于实体(sht)正义） 很多时候，实体处理错了，或许可以补救，程序不当，则要推倒重来甚至连推倒重来的机会都没有了。共六十一页介绍广东省行政执法责任制条例的一些规定： 第十三条 行政执法主体应当建立岗位责任制度，明确其主要负责人、主管负责人及执法人员的职责，并根据本单位执法机构和执法岗位的配置，将法定职权分解到具体执法机构和执法岗位。 第十四条 行政执法主体及其行政执法人员应当依法履行法定职责，遵循法定程序，不得行政不作为。 第十五条 行政执法主体作出影响行政管理相对人、利害关系人权益或者增加其义务的行政执法决定前，应当告知(o z

11、h)行政执法决定的事实、理由和依据，并且给予其陈述申辩的机会；作出行政执法决定时，应当依法告知行政复议或者行政诉讼的权利、期限和途径。共六十一页 第十六条 行政执法人员实施行政执法有下列(xili)情形之一的，应当自行回避，当事人亦有权以口头或者书面方式申请其回避： （一）是行政执法事项当事人或者其近亲属的； （二）与行政执法事项有利害关系的； （三）与行政执法事项当事人有其他关系，可能影响公正执法的。 行政执法主体对当事人提出的回避申请，应当在申请提出之日起三个工作日内作出决定。 在回避决定作出之前，被申请回避的行政执法人员应当暂停参加与申请回避事项有关的行政执法工作，但需要采取紧急措施的除

12、外。共六十一页 第十七条 行政执法主体应当根据本地区经济社会发展实际，依法细化和量化本单位行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等的裁量标准，明确适用条件和决定程序，并向社会公开。 第十八条 行政执法主体应当将本单位法定的执法依据、职责、范围、标准、程序，以及委托执法事项等内容向社会公开，接受社会监督。法律、法规另有规定的，从其规定。 第十九条 行政执法主体应当将行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政征用、行政给付、行政检查等行政执法行为的相关文书、监督检查记录、证据材料按照有关规定及时立卷归档。 国务院有关行政主管部门对行政执法案卷的制作归档尚未有统一规定的，由省人民政府有关行政主管部

13、门负责统一规范；未设省级行政执法部门的，由地级以上(yshng)市人民政府所属行政执法部门负责统一规范。共六十一页关于公平公正执法和选择性执法问题 这个问题处理得好，群众会理解(lji)和支持；处理不好，易致群众不信任。 用党的三大作风（即理论和实践相结合、和人民群众紧密地联系在一起、自我批评的作风）作指导，就可以很好地解决很多困难和挑战。共六十一页四、行政执法考核与监督(jind)、责任追究共六十一页介绍广东省行政执法责任制条例的相关规定 第四十条 行政执法主体有下列情形之一的，应当追究行政执法责任；情节恶劣或者造成严重后果的，一并追究其主要负责人的行政执法责任： （一）行政执法行为被人民法

14、院或者上级行政机关确定为违法或者不当，且不履行或者拖延履行行政复议决定、行政裁决或者上级行政机关督察决定的； （二）不执行行政执法人员岗前培训和持证上岗制度，指派没有执法资格的人员上岗执法的； （三）规范性文件(wnjin)存在违法事由，被本级人民代表大会常务委员会或者上一级人民政府责令改正或者撤销的； （四）依法应当追究行政执法责任而不追究的； （五）依法应当移送司法机关或者有关行政机关而不移送的； （六）未按照本条例的规定建立行政执法责任制、行政执法责任制不健全，或者对推行行政执法责任制消极应付、弄虚作假的； （七）对评议考核工作不配合、不接受或者弄虚作假的； （八） 法律、法规规定应当追

15、究行政执法责任的其他情形。共六十一页 第四十一条 行政执法人员有下列行为之一的，应当追究行政执法责任： （一）不按照规定持证上岗执法的； （二）不依法履行岗位职责，玩忽职守、滥用行政执法权的； （三）违反法定程序实施行政执法的； （四）粗暴、野蛮执法的； （五）对控告、检举的公民、法人或者其他组织(zzh)打击报复的； （六）在行政执法过程中，存在侵害国家利益、公共利益或者当事人合法权益的其他行为的。共六十一页 第四十二条 行政(xngzhng)执法主体的主要负责人，对本单位的行政执法承担领导责任。 行政执法主体内设工作机构的主管领导以及内设工作机构负责人是行政执法主管责任人，对所管理的工作机

16、构的行政执法行为承担主管责任。 直接实施行政执法行为的行政执法人员是行政执法直接责任人，对本人的行政执法行为承担直接责任。共六十一页 第四十三条 对行政执法主体追究行政执法责任，根据造成后果的严重程度或者影响的恶劣程度等具体情况，给予限期整改、通报批评、取消评比先进资格等处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第四十四条 对行政执法人员追究行政执法责任，根据年度考核情况、过错形式、危害大小、情节轻重，给予责令书面检查(jinch)、批评教育、取消年度评比先进资格、暂扣行政执法证件、离岗培训、调离执法岗位、取消行政执法资格等处理；应当给予行政处分的，依照有关法律、法规的规定处理；构成犯罪的，依法追

17、究刑事责任。共六十一页 第四十五条 行政执法主体及其行政执法人员主动承认错误、及时纠正违法的行政执法行为、未造成危害后果的，可以从轻、减轻或者免予追究行政执法责任。 执行上级的错误决定或者命令，或者由于行政管理相对(xingdu)人的过错导致行政执法违法或者不当的，可以减轻或者免予追究行政执法责任。 因不可抗力导致行政执法行为被撤销或者变更的，不予追究行政执法责任。共六十一页最高法有关(yugun)负责人详解惩治职务犯罪四大焦点问题（2014、3、7）共六十一页最高法刑二庭庭长裴显鼎在两会期间接受(jishu)人民网采访共六十一页最高法刑二庭庭长裴显鼎在两会期间接受人民网采访时介绍(jisho

18、) 为准确区分责任，依法从严惩治渎职犯罪，两高发布司法解释重点解决下列这些问题： 共六十一页一是国家机关负责人员的责任。 很大一部分渎职犯罪系由国家机关负责人员违法决定所致，而违法决定的负责人员往往以仅负有间接的“领导责任”为自己开脱罪责。实践中，如果只追究一线执行人员的刑事责任，而对于负有更大责任的、作出决定的主管领导则不作犯罪处理，就会造成“抓小放大”现象，严重背离了问责机制的基本要求，既不公平，也不利于从源头上预防渎职犯罪。 因此(ync)司法解释规定，“国家机关负责人员违法决定，或者指使、授意、强令其他国家机关工作人员违法履行职务或者不履行职务，构成刑法分则第九章规定的渎职犯罪的，应当

19、依法追究刑事责任。”共六十一页二是集体研究的刑事责任。 当前在土地资源、生态环境、房屋拆迁、税收征管等领域，存在行政主管部门甚至是地方一级党政部门集体研究违法决定的渎职现象，出现危害结果后涉事人员往往以经集体研究为由推卸责任。一些国家机关负责人员还刻意假借集体研究形式掩饰其个人意志(yzh)。 司法解释规定，“以集体研究形式实施的渎职犯罪，应当依照刑法分则第九章的规定追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。”共六十一页五、与环境保护(hunjng boh)有关的时政要闻 共六十一页共六十一页 2014年3月5日，环保部部长周生贤在十二届全国人大二次会议开幕会后接受新华社记者采访时表示，环保部号召

20、群众揭发破坏环境现象，一旦发现，就狠狠处理。周生贤表示，治理空气污染既要打攻坚战，又要打持久战，只要各方面坚持不懈地做下去，老百姓就会感受到效果。 去年月，国家出台大气污染防治行动计划，之后，环保部会同有关部门出台项相关配套政策，对污染严重的钢铁、水泥、玻璃等行业实行特别排放限制。此外，还修订和出台项排放标准，发布项治霾技术指南，和个省区市签订了相关责任书。 “一些变化正在积极发生。”周生贤引述(yn sh)相关数据说，相比去年，在可比口径一致和气象条件相同情况下，一些地方空气质量有所改善。 点评：能否落实和改善？共六十一页 尽管如此，周生贤指出，环保部在最近采取(ciq)的拉网式检查和督查中

21、仍然发现三方面问题： 一是相当一部分企业偷排，没有尽到社会责任； 二是有的地方存在政府保护现象； 三是环保部门监管仍不到位，有的地方还存在不作为现象。 点评：发现问题了，如何解决问题？共六十一页共六十一页李克强十问环保(hunbo)部长 共六十一页 李克强召开第38次国务院常务会议时讲到雾霾问题，环保部部长周生贤汇报结束欲离开时，李克强拦住了他。 “你先别走，我还有几个问题要问你。这几条措施以前就有同样的政策，这次是不是准备加大力度？这几条措施是新推出的，设计合不合理，有没有做过足够的论证？” 针对材料(cilio)上的措施，李克强连续发问。 点评：问得好！答得好？共六十一页李克强强调：要把强

22、化生态环保作为调结构惠民生的重要抓手李克强2014年2月20日参观了中国环境宏观战略研究成果展示，并主持召开研究成果应用座谈会。他强调，要把强化生态环保作为调结构、惠民生的重要抓手，把解决(jiju)好突出的环境问题作为促和谐、可持续的重点任务，不断提高经济发展和人民生活的质量。李克强强调，环保是发展问题，也是重大的民生问题。它还是政府公共服务的重要领域。我们要秉持以人为本、环保为民的理念，实施好城镇污水和垃圾处理设施建设、水环境整治、重金属污染治理、农村污染防治等重点工程。李克强：我觉得要把解决群众反映突出的问题作为惠民生、促和谐的重点任务。环境里涉及的最大的三个问题是：水、空气和土壤。水大

23、家天天都要喝，空气每一刻都要吸，土壤跟食品紧密联系。作为一方政府保一方平安，其中包含保一方生态环保，一澈清水、一片蓝天、一方净土。 点评：强化环保，是搞好经济和民生、促进和谐的重要抓手！共六十一页李克强强调：要把强化生态环保作为调结构惠民生的重要抓手李克强2014年2月20日参观了中国环境宏观战略研究成果展示，并主持召开研究成果应用座谈会。他强调，要把强化生态环保作为调结构、惠民生的重要抓手，把解决好突出的环境问题作为促和谐、可持续的重点任务，不断提高经济发展和人民生活的质量。李克强强调，环保是发展问题，也是重大的民生问题。它还是政府公共服务的重要领域。我们要秉持以人为本、环保为民的理念，实施

24、好城镇污水和垃圾处理设施建设、水环境整治、重金属污染治理、农村污染防治等重点工程。李克强：我觉得要把解决群众反映突出的问题作为惠民生、促和谐的重点任务。环境里涉及的最大的三个问题是：水、空气和土壤。水大家天天都要喝，空气每一刻都要吸，土壤跟食品紧密联系。作为一方政府保一方平安，其中包含保一方生态环保，一澈清水(qn shu)、一片蓝天、一方净土。 点评：强化环保，是搞好经济和民生、促进和谐的重要抓手！共六十一页2014全国两会李克强答中外记者问 “当然,我们既然(jrn)说GDP增长的预期目标是7.5%左右。左右嘛,就是有弹性的,高一点,低一点,我们是有容忍度的。至于你说可以接受的下限是什么,

25、那就是这个GDP必须保证比较充分的就业,使居民收入有增长。我们不片面追求GDP,但是我们还是需要贴近老百姓的GDP,提高质量效益、节能环保的GDP。” 共六十一页 “我们说要向雾霾等污染宣战,可不是说向老天爷宣战,而是要向我们自身粗放的生产和生活方式来宣战。” “对包括雾霾在内的污染宣战,就要铁腕治污加铁规治污,对那些违法偷排、伤天害人的行为,政府绝不手软,要坚决予以惩处。对那些熟视无睹、监管不到位的监管者要严肃追查责任。”“当然,雾霾的形成有复杂的原因,治理也是一个长期的过程。但是(dnsh)我们不能等风盼雨,还是要主动出击,希望全社会,政府、企业、社会成员,大家一起努力,持续不懈地奋斗,来

26、打这场攻坚战。” 共六十一页 “腐败是人民政府的天敌,我们要用法治的思维,用制度来管权、管钱。今年要继续推进简政放权,而且要加快推进“权力清单”公布,界定权力的边界,防止滥用权力。” “我们还要继续去啃“硬骨头”,至于说到什么程度满意,那就是正确地处理好政府和市场的关系,市场经济也是法治经济,我们要努力做到让市场主体“法无禁止即可为”,让政府部门“法无授权不可为”,调动千千万万人的积极性,为中国经济的发展(fzhn)不断地注入新动力。” 共六十一页共六十一页3月8日下午，全国人大在梅地亚多功能厅举行记者会，环保部副部长吴晓青等就“加强环境保护，建设美丽中国”的相关问题回答中外记者提问。吴晓青：

27、目前环保部门正在积极配合全国人大法工委根据三中全会的决定和建设生态文明建设的有关理念，对环保法三审稿再作一些新的修改。“我们认为，这次(zh c)修改的亮点，就是在如何解决违法成本低、守法成本高，如何加强依法治污、依法管理方面，将会有很大的突破。” 点评：修法重要，执法同样重要。共六十一页 针对今年2月份我国京津冀及周边地区发生的大面积的空气污染情况，吴晓青说，分析重污染天气形成的原因，认为主要有以下几点： 第一，污染物排放量大是根本原因。燃煤、工业、机动车、建筑和道路扬尘是主要的排放源，是造成本次重污染天气的根本原因。 第二，不利于扩散的气象条件是直接原因。 第三，区域污染和本地(bnd)污染的叠加是重要的因素。 点评：原因找到了，该怎么办？共六十一页 针对出现的重污染天气，吴晓青说，我们联合有关省市紧急启动了一些应急机制，要求各省市根据重污染天气的态势，迅速启动应急预案，大概做了几个方面的工作： 一是提前开展了监测预警。 这次重污染天气过程到来前3天，我们联合有关部门已经预判到可能要发生