行政学说史：第八讲 西蒙的行为主义行政学理论2

1、第八讲 西蒙的行为主义行政学理论第八讲 西蒙的行为主义行政学理论一、西蒙的生平与著述二、行为主义行政学产生的背景分析三、西蒙对传统公共行政学的批判以及行为主义行政学的主要思想四、对西蒙行为主义行政学思想的评价三、西蒙对传统公共行政学的批判批判一：传统行政学的一系列流行的管理原则没有经过科学的论证，无法形成一个完整、科学的系统，原则之间往往还互相冲突、矛盾。因此，以这些原则为基础来构成的行政理论是不科学的，充其量只能是一些“行政格言”（行政谚语）而已。“行政谚语”传统行政理论的方法论问题 西蒙认为，自从1887年威尔逊提出建立一门独立的行政科学以来，学者们特别是正统（传统）时期的管理学家如韦伯、

2、古利克、厄威克等均认为，从“科学研究”中可以抽象和引申出一些举世公认的行政原则（法则），如专业分工、集权与分权、层级节制、指挥统一，等。但是，这些所谓原则既相互矛盾又彼此并行不悖，因而不是真正的科学原则，只能是“行政谚语”罢了！西蒙对所谓“行政谚语（proverb)”的批判“事实上，那些经常被大量引用的格言几乎总是以相互矛盾的对偶方式出现的，例如：三思而后行与犹豫不决则将一事无成。”“流行的管理原则有一个致命弱点，那就是，它们像谚语那样，总是成对出现。无论是对哪个原则来说，我们差不多都能找到一个看来同样有道理、同样可接受的对立原则。” 例如：“专业化分工”与“统一指挥”；“控制幅度”与“组织层

3、次应该力求减少”等。 “统一指挥”与“专业化分工”“专业化并不是有效管理的一个条件；它不过是一切集体活动的一个显著特征罢了，不涉及集体活动是否高效的问题” 。“这个（统一指挥）原则的真正缺陷所在，就是同专业化原则不相容。在组织当中，利用权威的最大用处，就是使决策制定工作专业化，使每一项决策的制定工作，都由最胜任制定该决策的组织岗位来承担。” “人们对专业化的重视，远远胜过了人们对统一指挥的重视。事实上，要说任何管理组织中都从未有过古立克所讲的那种命令统一性，这并不是一个过份的说法。” 对“专业化分工”原则的批判行政谚语之一：“在群体中，任务的专业化分工能够增进行政管理效率”。一般认为，行政管理

4、效率是随专业化分工的深入而逐步提高的。但这是否意味着专业化分工的任何改变会导致行政效率的变化呢？如果是这样的话，那么在下面的两种决策中，哪一种是该原则在实际中的正确运用呢？1.一项护理计划是这样得到实施的。护士们被分配到各个社区，在其所在的社区内做所有的护理工作，包括对学校的健康检查，探访在家或在校的儿童，以及护理肺结核病人。（按地点进行专业化分工）2.一项职能性的护理计划是这样实施的。护士们被分配从事不同的工作，这些工作室学校的健康检查，探访在家或在校的儿童，以及护理肺结核病人。 （按职能进行专业化分工）目前这种依社区来配置一般化护理的方法阻碍了在三种极不同工作领域中专门技能的发展。 西蒙对

5、“专业化分工”的批判对这两种策略的选择，专业化分工原则没有提供任何帮助。由于“专业化分工”不是效率的行政管理的条件，而是所有群体行动的必然特点。所以，行政管理的真正问题不是去进行“专业化分工”，而是按能导致行政管理效率的特定方式和方法去搞专门化。有限控制范围的原则联系最大化原则Administrative Proverb “除了这些零碎的研究工作之外，我们对行政机构进行研究时，几乎从不考虑对结果的控制和客观衡量，所以不得不由根据管理原则进行的事实前提推理来确定这些研究的结论和建议。我们在本章已经说明，为什么通过这种方法得到的原则充其量只是谚语而已”。 H. 西蒙, P42 西蒙认为，传统的行政

6、学研究之所以只能抽象和概括出一些“行政谚语”，关键的原因在于以往的研究是一种静态的制度研究方法。 它只是从价值判断的角度提出政府管理“应该怎么样”，或者说要达到的理想的价值目标是什么的问题。 它忽视了对当下的政府管理“是什么”，即现实中的政府管理存在哪些问题、为什么会出现这些问题的动态的实证分析。传统行政学研究的方法论缺失三、西蒙对传统公共行政学的批判批判二：传统公共行政学研究的是静态的权力结构和方向，对管理状况的描述局限于职能的安排和正规权威结构。关于“组织的科学性描述”举例来说：某部由三个局构成，第一个局有 职能，第二局有 职能，第三局有 职能。从这样关于组织工作安排的描述能得到什么经验呢

7、？的确，非常少。由于在这样的描述中，不知道决策多大程度集于局或是部；不知道在什么程度上或通过什么机制部对局实施权威；没有表示出沟通系统在多大程度上有助于三个局的协调，或就此而言，他们工作性质多大程度上需要协调；没有对该局员工经历的各种培训进行描述，或在多大程度上，这种培训促使了在局级上的分权。总之，仅依据职能和权威层次对行政组织进行描述，完全不敷用于行政管理分析的目的。关于“组织的科学性描述” “目前的管理描述过于简化、肤浅和缺乏现实性。它太偏重权威机制，没能把同样重要的其他几种影响组织行为的方式，纳入自己的体系之中。” “不愿意进行决策职能如何配制的厌倦研究工作，满足于谈论权威、集权、控制幅

8、度、职能，而不寻找这些术语的操作性定义。” 西蒙的行为主义行政学理论（一）行政决策理论（二）行政组织论（一）行政决策理论1、决策研究与行政学研究2、有限理性与决策准则3、行政决策过程4、行政决策的类型与技术“行政管理情境的描述”与“概念工具”“在一门科学能形成原则以前，它必须具有概念。在万有引力形成以前，必须有加速度和重力的概念。行政管理理论的首要任务是形成一套概念，从而能用于理论相关的术语对行政管理情境进行描述。”这种概念不包括有关学科的实质理论，只是用来作为研究这一学科，建立这一学科的理论或原则的工具，所以称之为“概念工具”。思考与讨论西蒙为什么要以决策为概念工具去研究行政组织？为什么西蒙

9、以“令人满意的”的准则取代“最优化”准则，作为决策的准则？ “管理行为对行政组织中决策过程的研究有一个基本假定：决策制定过程是了解组织的关键所在”。 “如果一定要说本书包含了什么理论的话，那就只有：决策行为是管理的核心”。 “管理就是决策”。 H . 西蒙的经典名言1、决策研究与行政学研究（1）传统行政学（组织理论）只注意“执行”，即“行动”或“做”，而不注意行动或做之前的“决策”。“管理通常是被看作设法完成任务的艺术来加以讨论的。这类讨论所强调的，是保证行动明智的过程和方法但是，所有这类讨论，却都没有充分注意任何行动开始之前的抉择关于要干什么事情的决定，而不是决定的执行。（西蒙）1、决策研究

10、与行政学研究（2）虽然实现行政组织的目标是由组织最基层即操作层的操作人员执行的，但上面的非操作人员在实现组织目标上影响可能更大。“任何实践活动，无不包含着决策制定过程和决策执行过程决策的任务，同执行决策的任务完全一样，也是渗透在整个组织当中的。”“即使就具体的因果关系而言，开枪打仗虽是士兵而非长官，但从对战斗结果的影响上看，一个长官的作用可能要比一个士兵的作用更大些”。“管理组织中的非操作人员，乃是通过影响操作人员的决策影响处于最低管理层次上的那些人的决策，参加到实现组织目标的行列里来的。长官之所以能影响战斗，是因为他的头脑能指挥战士们的手脚。他通过部署兵力和指派具体任务，给士兵们指定了目标和

11、方位”。（西蒙）1、决策研究与行政学研究（3）传统的学者对一个组织的说明大部分限于组织的正式权力结构和职责分配等静态的制度方面，但往往不注意组织中其他动态的影响力量与沟通系统。组织影响力：权威、沟通、组织认同或忠诚、效率准则和训练。1、决策研究与行政学研究（4）判断好的或正确的行政行为在本质上就是指有效率的行政行为，而这决定于行政组织中每一个人决策的理性程度。“效率准则指的是，在所用资源一定的情况下，选择能产生最大效益的备选方案”。“应用于管理决策的效率准则，酷似经济理论中的效用最大化概念管理者及其决策如要有理性，就必须受效率准则支配”。（西蒙）“以理性模型的话语说某一特定的组织是理性的，并不

12、是说这一组织追求达尔提及的政治上和道德上合理的目标，而是说组织要追求效率的最大化.”（登哈特）“理性就等同于效率，理性的行为就是有助于实现组织目标的行为，或换种说法，理性意味着个体必须服从组织领导（即组织化的控制集团）的计划和意图”。（登哈特）1、决策研究与行政学研究（5）行政活动是一项集体的协作行动，要用多数人的力量去完成工作，这就必须发展出一种运用组织力量的技术方法，即行政程序（决策程序），就是划分组织中每一个人应作哪一部分决策的程序。（一）行政决策理论1、决策研究与行政学研究2、有限理性与决策准则3、行政决策过程4、行政决策的类型与技术“理性的定义”“粗略地讲，理性就是要用评价行为后果的

13、某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案”。“一项决策如果真能在指定情况下使一定的价值最大化，则可称之为客观理性的。一项决策所达到的价值最大化，如果是相对于决策者的主观知识而言的，那它就是主观理性的”。（西蒙）古典经济学基于“经济人”假设，提出了客观（完全)理性概念，认为人天生就是理性动物，人类经济行为的目的都是为了追求个人利益的最大化。“经济人”总是具有客观理性或绝对理性，并且能够使利益最大化。客观（完全）理性“经济人”假设依据的理性原则包括的条件在决策过程中，决策者可以获得全部的有效信息；能够寻找出与实现目标相关的全部决策方案；能够准确地预测出每一个方案在不同的客观条件下所能产生的后果；

14、非常清楚所有直接或间接参与政策制定的人们的社会价值偏好以及各自所占的相对比重；能够计算出每一个方案或每一个后果对于决策主体的损益值。因此，能够选择出最优化的决策方案。理性决策在实践中的应用决策中，理性的、规范的或者数理的观点确立于“二战”期间。当时，英国皇家海军运筹学研究所与美国第十舰队附属的反潜战运筹学研究所携手合作，试图通过对数学和其他科学的综合运用，提高盟军船只横渡大西洋的安全性。军队的研究使管理者相信，理性决策既然可以用于解决战争问题，那么同样可以解决管理问题。“二战”后，计算机的强大功能使计算的准确度大大提高，人们因此以为，如果所有决策都由计算机来制定，就能消除决策中的不确定成分。

15、有限理性西蒙认为，实际生活中的人既不是“经济人”假设中的“完全理性”,也不是弗洛伊德所讲的“心理人”的“非理性”，而是介于完全理性与非理性之间的 “有限理性”。因此，西蒙提出“行政人（管理人）”的概念以取代传统的“经济人”和“心理人”概念，并认为行政人只具备有限理性。“真实行为的理性所面临的第一个限制就是知识的不完备性。理性，意味着对每个抉择的确切后果都有完完全全和无法获知的了解。事实上，一个人对自己的行动条件的了解，从来都只能是零碎的；至于使他得以从当前状况的了解去推想未来后果的那些规律和法则，他也是所知甚微的”。（西蒙）“例如城市消防问题，要想完全成功地利用资源，消防部门的人就必须十分详尽

16、地了解该市每一地区的火灾发生概率，事实上就是要了解该市每一建筑物的火灾发生可能性；还要完全知道，管理程序上的任何变化或消防队的任何重新安排（指在市内的分布），对火灾损失状况有任何确切影响”。（西蒙）“如果消防队能在火情发生的瞬间，立即收到警报，那就有可能神奇地减少火灾损失。正是由于缺乏这样的全知全能，消防部门才不得不花费相当大的力气，通过特别报警系统，或要求其他通报形式，来保证其动作尽可能迅捷”。（西蒙）“人们力争理性而又被束缚在其知识限度之内，这种情形促使人们提出了一种有用的办法，用以部分地克服上述困难。这种办法是，假定我们可以把一个仅含有限变量和有限后果的封闭系统，同它所在的世界上的其余部

17、分隔离开来”。（西蒙）“有这样一个故事，大意是：有一位统计学家发现，在不同的英语国家，老处女人数同三叶草丛的数量之间，都有着非常显著的相关性。他被这一发现惊呆良久之后，开始搜寻在他看来是因果链的东西。他所找到的因果链看来是这样的：老处女爱养猫；猫则生来吃鼠；而野鼠是野蜂的天敌；后者又是三叶草花粉的主要传播者。当然，这个故事的寓意在于，在事先没有评价未婚女子减少对三叶草数量有何影响的情况下，英国议员切切不可建立婚姻津贴法”。（西蒙）“预感的快乐同现实的快感，可能是相差甚远的这种差异不仅仅是由于无法预见后果而造成的。即使我们对抉择后果描述得颇为完整，我们对这些后果的预见，也很难与实际感受相同因此，

18、评价的精确性和一致性，都受到了个人能力的限制”。（西蒙）“一个仅仅受到物理、生理限制的人，即使是在一个钟这样短地时间里，其所能完成的动作之多也是无法想象的。一个人有一个脑袋、一个脖子、一个躯干、两只眼睛、两条臂膀、两条腿、十只手指、十只脚趾和控制各器官的许多肌肉。其中，每一部分都能独自动作，也能协调动作”。（西蒙）“在所有这些可能动作当中，一个人能想到当作备选行为的永远都只能是非常少的几种动作。由于每一个备选行为均有各自独特后果，因此，有很多可能后果根本就无法进入评价阶段，它们根本就没有被人想到是可以选用的备选行为的可能后果”。（西蒙）有限理性决策模型人的知识和能力的局限性，不可能掌握决策所需

19、的全部信息，而且任何决策活动都是在时间条件的约束下进行的。 人们在提出备选方案时，只能提出有限的若干个备选方案。 由于所选择的方案是涉及未来行动的，而不断变化发展的未来行动总是存在很多难以准确预测的不确定性因素，这说明要准确预测各行动方案的结果是很困难的。选择方案时要依据一定的价值体系，判断各个方案的优劣。由于个人价值观的差异、评价和判断事物的标准不同、个人偏好等，很难对备选方案作出客观的评价和选择。满意决策而非最优决策：行政人基于有限理性的决策准则西蒙认为，在现实生活中，所谓的客观理性或完全理性是很难实现的，行政人拥有的是有限理性，因此，我们就不应该把建立在完全理性基础上的“最优化决策准则”

20、作为实际的决策准则。相反，由于行政人在决策时无法获得“最优化”的才智和条件，因而只能满足于“令人满意”的决策准则，但目标是尽量追求实现“最优化决策”。“首先，因为他（管理人）寻求满意而非最优，所以，他不用先考虑一切可能的备选行动方案，也用不着确认存在着全部备选行动方案，便可以进行选择。其次，由于他把世界看成是近乎空旷的，不考虑所有事物之间的一切相互联系（它们会使思考和行动如入烟海），所以，管理人能用相对简单的经验方法来制定决策。”（西蒙）以稻草堆中寻针为例，西蒙提出以有限理性的管理人代替完全理性的经济人。两者的差别在于：经济人企求找到最锋利的针，即寻求最优，从可为他所用的一切备选方案当中，择其

21、最优者。经济人的堂弟管理人找到足可以缝衣服的针就满足了，即寻求满意，寻求一个令人满意的或足够好的行动程序。（一）行政决策理论1、决策研究与行政学研究2、有限理性与决策准则3、行政决策过程4、行政决策的类型与技术3、行政决策是一个过程西蒙对“决策”一词的理解不应该从狭义上，即“决策制定者”的最后拍板定夺角度片面理解决策的内涵，而应该从更为广泛的意义上去理解。从本质上看，“决策”和 “管理”几近同义，可以说“管理就是决策”。决策是一个完整的全过程，它涉及了解、调查、分析、抉择和评价等复杂的环节。 行政决策过程的四个阶段： 情报活动。调查研究，探查环境，寻求要求决策的条件。 设计活动。设计、制定和分

22、析可能采取的备选行动方案。 抉择活动。从可供选择的各种备选方案中选出一个满意适用的方案。 审查活动。方案执行后的反馈评估。行政决策的一、二阶段最重要！（一）行政决策理论1、决策研究与行政学研究2、有限理性与决策准则3、行政决策过程4、行政决策的类型与技术4、行政决策的类型和技术行政决策的两大类型程序化决策非程序化决策行政决策制定技术传统式现代式 详见P135表格（二）行政组织论1、组织平衡2、组织影响力3、组织设计1、组织平衡论西蒙指出，组织的控制集团“只有能维持住贡献对诱因的正差额（即贡献大于诱因），或者至少能维持两者的平衡，他们才能通过组织去实现其个人的目标”。2、组织影响力的五个方面 权

23、威 沟通 训练 效率准则 组织认同 详见P1371383、组织设计的基本要求组织的整体结构形态应设计成三个层级结构注意组织结构纵横两个方面的专业化分工，设计有关的信息沟通网络。运用“控制注意力的原则”，有效利用组织的“注意力资源”，缩小管理者的决策任务范围。正确处理组织权力配置中的集权与分权的关系，避免“部门决策”和“门户之见”。 详见P 139140三、西蒙对传统公共行政学的批判批判三：传统公共行政学所运用的是一些哲学的、法学的抽象方法；但是，事实上行政管理涉及的具体操作等应该用逻辑实证的方法来研究。西蒙主张用“事实价值”两分法取代传统公共行政学的“政治行政”二分法。（一）西蒙对政治行政二分

24、法的批判西蒙认为，政治行政二分法没能确立一个构建行政学所需的价值中立领域，因为行政者卷入了政策功能和价值考虑。 “行政官僚人员不是政治上的太监。他们制定公共政策，执行公共政策，解释公共政策，并生活在公共监督下的金鱼缸中。他们也像被选举出来的政治官员一样，受着政治和政府中其他的因素的限制。” （阿洛毕 ）（一）西蒙对政治行政二分法的批判西蒙承认，“政治行政二分法”可能是一个适应于威尔逊时期的规范观点，但他认为环境已经发生了很大的变化，试图建立对官僚的严密的、外在的和等级的控制已经不现实。“立法机关出于政治原因，常常避免制定明确、具体的政策，而是把这些政策制定工作推给管理机构去做”，而行政官僚并不是“一个中立而顺从的人”，“他可能会抵制立法机关独揽政策制定权的做法，他还可能在执行政策的过程中故意破坏立法机关的决定。” （西蒙） （二）西蒙的“事实价值”两分法西蒙提出，行政学研究应该坚持价值中立，严格区分事实与价值。在此基础上，采用行为主义方法研究行政活动的具体事实，而不是事先提出价值目标，然后根据这种价值前提来“缘木求鱼”。为此，西蒙提出了“事实命题”与“价值命题”的区分。 逻辑实证主义关于“事实”与“价值”的区分西蒙认为，“事实命题（要素）”是关于客观世界中可观察的事物及其运作方式的陈述，而“价值命题（要素）”则是关于人的主观偏好的表