《行政学管理》word版

1、行政学第一章 绪论一、行政的基本界定1、行政是国家权力机关的执行机关（即国家行政机关）行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务的活动。(名词)2、行政的特点:作为一种特殊的社会管理活动，行政有执行性、政治性和权威性三个特点。（单选）3、行政与其他相关概念的关系（1）行政与政治；（A）二者同是社会历史现象，都是建立在一定经济基础之上，为一定经济基础服务的上层建筑。（B）政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家行政权；而行政以国家政权为后盾，以维护和巩固国家政权为根本任务。政治主导行政，行政从属于政治。行政的目标、职能、行为活动都在不同程度上具有政治属性。（2）行政与立法、

2、司法；（3）行政与管理。行政管理是行使国家行政权力的政治性管理，以国家强制力为后盾，具有较高的权威性。与企业事业单位和其他国家机关的管理活动不同，两者在业务范围、管理权限和法律依据等方面有着重要的区别。行政只是整个管理系统中的一个子系统。二、行政学的对象、性质和方法1、行政学：是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科，或者说是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。可以从以下几点来把握：（1）行政管理的主体是国家权力机关的执行机构，即国家行政机关；（2）行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务；（3）行政管理活动的根本原则是依法管理；（4

3、）国家事务、社会公共事务和行政机关内部管理事务有章可循。2、行政学的主要内容：（1）探讨行政学的研究对象、学科特点和演变历史等；（2）研究行政环境，促进和保持行政活动与行政环境之间的互动和平衡；（3）研究行政主体（行政组织机构、行政领导以及执行行政公务的工作人员等）；（4）研究行政主体的过程；（5）研究行政立法、行政文化、行政道德、财政管理、后勤和办公室管理等；（6）研究如何增强行政效能，提高行政效率；（7）研究行政管理体制的完善和行政改革与发展3、行政学的学科性质:（1）政治性和社会性的统一；（2）理论性与实践性的统一；（3）实证性和规范性的统一；（4）实证性和规范性的统一。4、行政学的研究

4、方法：（1）行政学研究方法的演变过程：从演绎研究到归纳研究从静态研究到动态研究从单学科研究到跨学科研究。（2）行政学研究的主要方法：理论联系实际的方法；调查研究法；案例分析法；历史研究法；比较研究法；定量分析法。（单选）三、行政学在西方的兴起1、行政学在西方兴起的历史原因：（1）“行政国家”的出现；（2）“文官制度”改革运动的发展；（3）多种学科的形成和发展；（4）专业教育和职业教育的发展。（简答）2、西方行政学发展的三个阶段：（1）形成时期，又称为科学管理时期，（大致从1887到1930）行政学的产生受到工商企业管理科学的影响，它的许多原则、原理都是从那里借用或移植过来的，它侧重研究人的活动

5、对象以及人与活动对象的关系。缺陷：忽视人的因素，把人视为机器的附属物。以物为中心的管理思想，无法充分调动人的积极性。（2）成长时期（行为科学时期）：（大致从1930到1960）在这一阶段，行政学受到梅奥、巴纳德、马斯洛、麦克雷戈等人的行为科学理论和主张的重大影响，这一时期又被称为人际关系时期。不足：过分强调感情和社会因素，忽视了理性、行政组织、法制规范以及外在环境的作用。（3）发展时期（新公共行政管理时期）：（大致从1960到现在）又称为科学管理理论时期。在多种新流派、新理论、新方法介入政府管理研究的趋势下，经济学方法进入传统的政治学和行政学；系统工程、运筹学等新学科进入公共行政研究，强调公共

6、行政活动与外界环境、外在系统之间的关系。四、西方行政学的发展趋势：1、研究领域的不断扩大；2、研究侧重点的转移；3、新理论和方法不断引进；4、研究领域的拓宽和加深；5、研究内容和研究方法更结合实际；6、不同学派之间的争鸣和交流。五、行政学在中国的重建与发展：1、1984年8月行政科学研讨会的召开标志着行政学的重建；2、中国行政学发展的特点：（1）邓小平理论是我国行政学研究及其发展的一面旗帜；（2）改革是行政学研究发展的主旋律；（3）我国行政学仍处于建设与发展研究阶段；（4）行政学的分科化研究和专业化研究发展迅速；（5）我国行政科学和行政改革研究呈多元化、多渠道和多层级的发展态势。3、中国行政学

7、发展的原因：（1）政治学的重建与发展，推动了行政学的重建与发展；（2）行政体制改革以及政府职能转变为行政学发展提供了特殊的需求和强大的动力；（3）我国丰富的行政文化遗产和现代行政人员良好的理论素质；（4）行政管理的国际化新环境也成为行政学在我国发展的推动力；（5）我国学科自身建设有空白，研究还处于起步阶段，发展潜力巨大。六、建设有中国特色的社会主义行政学的基本依据（简答）（1）理论依据：理论依据是由行政管理的二重性决定。行政管理作为国家权力结构的一部分，必须为一定的经济基础和政治服务，是行政管理的特殊性，同时它也具有行政管理一般性，具体体现在对管理对象的实际情况进行有效的计划、组织、指挥、协调

8、等环节。所以行政管理既包括普遍的，共同运用的规律和原理，也有反映各国实际理论的特点。（2）实践依据：A现代行政管理是古代行政管理的延续。中国古代行政管理的悠久遗产，如制度的完备、法令的严密以及历史文献的丰富，都是我国现代行政管理的实践依据。B我国行政管理的基本特点，以巩固和发展社会主义的经济基础和国家政权为历史使命，坚持党的领导，一个中心两个基本点，全心全意为人民服务，以说服教育和强制相结合为基本方法等构成了现有中国社会主义行政学的最坚实基础，而且是最有生气的内容。七、建设有中国特色的社会主义行政学的主要原则：1、在指导思想上，应坚持马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导。2、在研究内容和目的

9、上，应紧密围绕经济建设和社会主义市场经济条件下的各项改革进行。建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制，是我国行政学研究的中心内容和贯穿始终的生命线。3、研究方法上，应加强与行政学相关学科，诸如经济学、财政学、政治学、统计学等学科联系。八、我国行政学的未来发展趋势：1、行政管理学基础理论研究与系统化的重要性日益凸显；2、行政体制改革是研究主线，构建新行政全制将是基本目标；3、行政管理学的研究方法之重要性日益突出；4、行政管理学研究将充分体现出跨学科特点；5、行政学研究将更突出应用性；6、行政管理学研究日趋国际化和本土化。第二章 行政职能一、行政职能：是行政机关在管理活动中的基本职责和功能

10、作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。行政职能是国家职能的具体执行和体现，它在本质上是国家权力的执行，即通过实施行政行为实现国家行政权。（重点） 特点：执行性；多样性；动态性。（重点）行政能力：指政府实际能够履行职责和功能的程度，它要解决的是政府如何去做、通过什么方式去做的问题。（重点）二、行政职能体系1行政管理的基本职能：概括为政治、经济、文化教育、社会服务四项。（1）政治职能是维护国家统治的一项基本职能，其核心在于维护和巩固国家政权。它包括专政职能和民主职能两个方面；（2）经济职能是政府在国家经济行政管理中的职责范围和应发挥的作用。在社会主义市场经济条件下，政府的经济职能比

11、以往任何时期都占有更重要的地位和发挥更大的作用，它是对市场调节局限性的一种补充；（3）文化教育职能是指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理；（4）社会服务职能是指为社会提供各种服务和搞好社会保障，搞好诸如环境保护、医疗卫生、城市规划、旅游娱乐以及建立健全养老保险制度和待业保险制度，逐步完善社会保障体系等。2行政管理的运行职能：（1）决策职能。从20世纪50年代开始受到人们的重视，主要包括计划和目标在内。（2）组织职能。为了有效地实现既定的行政管理目标和任务，通过建立行政组织机构，确定职位、职权、职责，协调相互关系，从而把组织

12、内部的各个要素联结成一个有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用，这就是组织职能。（重点）（3）协调职能。协调活动是行政管理过程的核心环节。（单选）（4）控制职能。是依据行政计划标准来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保行政目标和计划目标实现的管理活动。三、行政职能研究的意义：1有助于建立合理的行政组织系统。2有助于实现行政管理过程的科学化。四、前资本主义时期的行政职能：（1）政治统治职能的极端强化（2）社会管理职能的相对微弱。二、自由资本主义时期的行政职能：（1）推崇市场“无形的手”机制，反对政府干预经济生活（2）采用自由主义的管理方法，保障资产阶级的自由、平等、民主（3）政治统治

13、职能起着“守夜人”的作用（重点）三、垄断资本主义时期的行政职能：（1）强化了政府的政治统治职能，行政权扩大。（2）强调政府对社会经济的调节和干预。（3）政府的经济职能和社会职能都有所扩大（福利政策）。四、当代资本主义的行政职能：（1）行政职能逐渐扩大。西方国家的政府迅速膨胀，政府活动逐步加强，政府职能不断扩张。“国家活动不断增加法则”又称为“瓦格纳法则”。（重点）（2）职能体系中政治职能相对减弱。政治职能只能起到控制社会矛盾和冲突的作用，最终将损害统治者自身的利益。由于社会公共事务增多，政府的社会管理职能不断地增强和膨胀，从而使政府的政治职能呈现弱化的趋势。（3）社会公共事务管理职能社会化。政

14、府通过宏观协调，将一部分职能交还给社会，由社会组织代替政府进行直接管理，实现社会职能社会化。（4）宏观调控，综合协调职能增强。缩小指令性计划范围，将计划工作重点转移到运用经济手段进行间接的、更全面的宏观控制的轨道上来。五、我国行政职能转变的必然性和必要性（重点）：（1）行政职能的转变是经济全制改革和社会主义市场经济发展有、的必然要求。（2）行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径。（3）行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础。六、我国行政职能转变的基本内容：1职能重心的转变。从阶级斗争到经济建设。2职能方式的转变。（1）由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和

15、必要的行政手段相结合（2）由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主（3）由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来（重点）3职能关系的转变。（1）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系。中央与地方的关系实质上是权力配置关系、利益关系，也是一种法律关系。理顺中央与地方的关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律的形式明确下来。（重点）（2）理顺政企关系。基本原则是权力下放，政企分开。一是把所有权和经营权分开，即通过承包制、股份制、生产经营责任制等方式，调整所有制形式，使所有权和经营权分离，把生产经营权还给企业，调动企业的积极性。二是把政府的

16、国有资产所有者职能和行政管理职能分开，理顺产权关系。三是实行国有资产分级管理制，最终建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的宏观调控体系。政府对产业经济管理的主要手段是产业政策（单选），同时，也运用法律手段和一些必要的行政手段。（重点）（3）理顺政府和市场的关系。在市场经济体制下，政府和市场相互关系的总原则是：市场机制能够解决的，就让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事，政府引导市场，市场调节企业。我国实行的是社会主义市场经济体制，社会主义市场经济体制就是使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。（重点）（4）理顺政府和社会的关系。要求政府实现三大转变，在管理范围

17、上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；在管理模式上，从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”；在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。（重点）P176（5）理顺政府内部各职能部门的关系。严格按照权责一致、分工明确、明确个部门的职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清、多头领导、政出多门的弊端。（重点）P1764、WTO与政府职能转变（重点）P177 2001年12月11日加入世界贸易组织，与140多个国家建立对外经贸关系。入世首当其冲是政府入世。能否抓住机遇，在新一轮的国际竞争中脱颖而出，关键在于政府。（1）弱化某

18、些职能。一方面权力出现转移，中央向地方和社会中介组织等分权。另一方面方式出现一些变化，改变政府直接参与企业经营管理方式，减少政府对经济领域的行政垄断和干预，政企分开，对国家垄断行业有所改革、改组、以及改制，实行产权多元化。同时政府须借助私有企业和第三部门的力量，并进一步向信息化等方向转型。（2）强化某些职能。推动国际间经济交往，保障国家安全和社会稳定，建立风险防范机制，建立宏观经济调控体系，强化监督和监管。（3）增加新职能。通过制度创新和制度供给培育市场、替代一部分尚未发育的市场机制。如完善商品市场、培育要素市场、开放期货市场等，同时与世界各国组织共同治理世界市场失灵的全球“集体行动”。对此十

19、六大也明确提出，将按照“精简、统一、效能”的原则和“决策、执行、监督相协调”的要求，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。第三章 行政组织一、行政组织：是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。从动态上讲，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。从静态上讲，行政组织是指为推行政务，依据宪法和法律足见的国家行政机关体系，是国家机构的组成部分。我国行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。2行政组织与其他组织的区别（1）行政组织与政党组织的区别（2）行政机关与权力机关的区别（3）行政机

20、关与司法机关的区别（4）行政机关与社会团体的区别（P179）3、非正式组织：是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致，未经人为设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。（重点）二、行政组织的构成要素（重点）1组织目标，是组织赖以建立和存在的出发点和前提。2职能范围，包括国家事务、社会公共事务、行政组织内部事务。3机构设置，政府机构是行政组织实体，也是行使行政权力的载体。行政机构设置是行政组织的核心，是决定行政效率的关键。（单选）4权责体系，权责划分实质是行政体制的问题。（单选）它直接关系到机构设置和行政效率。5职位设置，包括职级、职数、职责的确定。6运行

21、程序，是一个动态的过程须采取科学的方法，以提高行政效率。7人员构成，由行政人员构成，其素质和智能结构是行政组织的一个重要因素。8规章制度，是指以规范性的书面文件等形式对行政组织的构件、组织目标、职能、任务等进行严格规定。是正式组织与非正式组织的最明显区别，其完善程度，标志着行政组织的健全程度。三、行政组织的类型P1811 行政组织领导体制类型（依据最高决策人数权行使的人数区分）（1）首长制：是指行政组织中法定最高行政决策权由首长一人行使的领导体制。（重点）（2）委员会制：是指行政组织中法定最高行政决策权由委员会集全行使；（3）混合制：是指行政组织中，一部分行政管理工作由委员地决策，另一部分行政

22、管理工作由首长本人决策的领导体制。2行政组织权力体系类型（依据行政组织权力集散程度划分）（重点）P182（1）集权制：是指决策权集中在中央和上级机关，地方和下级机关必须依靠上级机关的指令办事的权力体制。优点是：政令统一，指挥方便，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。其缺点是：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能及时处理政务，机关及个人也容易导致独裁和长官意识，滋生官僚主义。（2）分权制：是指地方和下级行政机关对其辖 区或所管辖范围内的行政事务有自主决定权，中央政府或上级行政机关不加干涉的权力体制。加拿大的行政组织体制就属于分权制。优点是：地方和各级行政组织可因地制宜地发挥自

23、己的特长处理事务，行政措施切合实际，各层级有自己的权力和责任，有利于积极性的发挥，防止组织和个人独断专行。其缺点是：权力过于分散，政令不统一，下级组织彼此分离，容易形成地方势力，产生本位主义、分散主义和有令不行、有禁不止、上有政策、下有对策等现象。集权制和分权制各有利弊，过分集中和过分分权都不利于行政管理。关键在于行政权力的分配要适度，其适度点在于把行政组织权力分解为中央政府专有权、中央和地方政府共有权、地方政府专有权。3行政组织机构类型（依据行政组织的功能和作用的不同）（1）领导机关：指各级政府领导统辖全局的决策核心。（2）职能机关：指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。

24、（3）监督机关：指对各种行政机关及基管理行动进行监督检查的执法性机关。（4）辅助机关：指为行政首长或专业职能机关实现行政目标，在机关内部承担辅助必工作务务的机构。各机关的人事、财务等部门是专业性的辅助机关，机关事务管理局等则属于事务性的辅助机关，政策研究室是政务性的辅助机关。（单选）（5）咨询参谋机关：指由具有权威的专家学者和富有实际经验的政府官员组成，为政府出谋划策，提供各种建议方案的机构。（6）派出机关：指上级领导部门按管辖地区划分的授权委派出代表机构。工商所、派出所属于垂直性派出机构。（单选）四、行政组织结构：是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，它包括行政组织各成员、单位、部门和

25、层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。1行政组织的纵向结构：又称为直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。（1）管理层次与管理幅度的关系：管理层次是行政组织纵向结构的等级层次，在行政组织中，一般有三个层次，即高层、中层、低层。行政组织权力由高层向基层递减，高层具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下的作用。管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥下级单位和工作人员的数目。管理幅度和管理层次成反比例关系。管理幅度和管理层次是影响行政组织结构形态的决定性因素。有金字塔形（尖形结构）和扁形结构两种。（2）层次管理原则：主要包括层次节制原则，只管一个层次的原则。2行政组

26、织的横向结构又称职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机关和每级行政机关内部组成部门之间的组合方式。一级政府可分为一般权限部门和专门权限部门。3行政组织的直线职能式结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式，各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。我国采用这种结构，分五个层次（单选）五、行政组织的编制管理（重点）1、编制与编制管理：编制是一切法定社会组织内的机构设置及其职责权限、人员配备和人员定额、结构比例等的规定。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，为有效控制构构设置、人员配图示、人员定额和结构经例所进行的管理。2、编制管理的内容：行政组织

27、机构设置的管理机构内部人员数额的管理人员结色和比例的管理。3、编制管理的重要意义：编制管理是建立精干商效的行政组织体系的重要前提；编制管理 是防止官僚主义、密切政府与群从关系的重要手段；编制管理有助于节省国家财政开支。机构和人员过多，势必增加国家财政支出政组织编制管理的基本原则：（1）精简原则，包括精简机构，减少层次和精简人员、实行合理定编定员两个方面；（2）统一原则，包括统一领导、统一职能目标、机构设置统一完整三个方面的内容；（3）编制立法原则，编制立法是指有关行政组织内部机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额的法律规范的总和。六、方行政组织理论的演变1、古典行政组织理论：包括泰罗的科学管

28、理组织理论，法约尔、古里克的行政管理组织理论、韦伯的科层组织理论。共同特点：侧重组织内部的静态研究，从制度规范的角度研究行政组织，提出一系列具有规范性的组织建设原则，忽视组织的动态变化以及组织成员的社会需求，社会环境对组织的影响。不同点：泰罗将组织成员看成机械性组织的一个部件，主张对他们的生活机能和工作行为进行分解和合成，建立一整套标准化的、规范的工作方式，以提高组织效率。法约尔、古里克注重研究组织要素和原则，提出分工协作、权责一致，命令统一，指挥统一等十四项原则和计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算的7种职能理论。（单选）韦伯主张：依法管理、权责一致、分层定等、专业分工、竞考录用、以职定

29、薪。2新古典组织理论：又称为行为科学组织理论。主要包括梅奥的人际关系组织理论，巴纳德为代表组织平衡理论，西蒙的决策过程组织理论。共同特点：以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系，其缺陷是只局限于人和组织行为的研究，忽视组织结构和法规的作用。不同点：人际关系组织理论主张建立一个“和谐有效率”的组织，必须注重组织成员行为、动机的研究，用民主方式进行管理，激励成员的积极性。组织平衡理论主要探讨正式组织与非正式组织、个体与群体之间的平衡，认为组织是人群间相互影响关系所组成的系统，组织只有对有贡献的成员提供需要和满足，确保其贡献与需要满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心

30、力。决策过程理论认为，决策贯穿管理的全过程，管理就是决策，组织作为决策者所组成的系统，组织的功能在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构。3、现代组织理论：20世纪60年代以后，引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入一个新的发展阶段。主要包括：卡斯特、罗森茨韦克的系统分析组织理论，以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。共同点：重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织，为研究提供了新的理论方法。不同点：系统分析组织理论用系统分析方法研究行政组织，认为行政组织是一个结构的社会技术系统，由许多分系统组成，是一个有机制开放性系统，是受社会经济文化等环境影响的生态系

31、统，它在与社会环境的相互作用中建立和维护的过程中，保持组织功能与社会环境的动态平衡。权变里了是在系统理论的基础上产生的，主张“如果那么”这一权变关系。认为组织权变关系依据环境自变数和管理因变数间的函数关系确定，不同的组织模式和管理方法的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化。因此，组织必须随机应边，没有统一的、一成不变的组织模式。总之，西方组织理论从重视行政组织的制度规范研究到重视人和组织行为的研究，进而发展到对组织进行动态的、宏观的、综合的研究，其中有不少理论和方法值得我们学习。二、马克思、恩格斯的行政组织理论（次重点）1马克思、恩格斯的行政组织理论。（1）主张人民参加政府管理（2）主张建

32、立“廉价政府”（3）在政府组织形式上主张采取“议行合一”（4）主张清除等级制，接受公众监督。2列宁的行政组织理论。（1）主张精简机构（2）强调民主管理（3）强调政府组织的效率（4）强调把行政和机构改革提到重要位置。3毛泽东、邓小平的行政组织理论。P187七、行政组织改革的必要性：1行政组织改革是适应社会发展规律，促进经济发展的必然要求2行政组织改革是消除行政组织自身的种种弊端，提高行政效率的重要途径。二、解放以来我国行政组织的改革P18811954的的行政组织改革。由政务院改为国务院，制定了我国第一部社会主义宪法，形成自上而下的以中央为主的、与计划经济相一致的部门管理体制，是中央政府第一次较大

33、的行政改革，奠定了我国高度集中统一的行政管理体制的基本模式。21958年至1959年的行政组织改革。1956年底出现中央机构设置的第一个高峰。1958年中央开始对管理体制进行改革，把一部分计划等权力下放到地方政府管辖，到59年底，总数减少到60个，是建国后国家行政管理体制分权后的第一次尝试31965年的行政组织改革。1965年底，机构设置达到第二次高峰，文革期间，国务院受到破坏，到1970年，国务院剩下32个，工作几乎瘫痪。41982年的行政组织改革。是在党和国家的工作重心全面转移到社会主义现代化建设上来以后首次进行行政改革，为以后的行政改革奠定了基础，由于未能形成与初级阶段相适应的行政组织模

34、式，形成恶性循环。51988年的行政组织改革。（抓住两个环节：转变职能、理顺关系；实现“三定”方案：定职能、定机构、定编制）依据党的十三大提出的政治体制改革的整体思路，提出机构改革必须抓住职能转变这一关键，是1988年改革指导思想的一次重大突破。88年提出以转变政府管理职能为基础，按照政企业分开的原则，把政府部门直接管理企业的职能分化转移出去，强化政府宏观调控、行业管理和监督职能。（单选）这次改革调整了国务院机构的总体格局，强化了进行间接管理部门，如综合部门、经济调节部门、监督部门和社会保障部门，适当弱化了专业经济管理部门。也就是强化了实行间接管理的部门，弱化了进行直接管理的部门61993年的

35、行政组织改革。依据八届人大一次会议关于机构改革的决议，开始了新一轮改革。指导思想是适应市场经济要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政、提高效率。对不同部门的职能转化转变提出了不同的要求，综合经济部门是加强宏观调控，专业经济部门重点是部门管理转向行业管理，（单选）打破部门界限和所有制界限，实行以经济、法律手段为主的间接管理。流通部门是建设统一的、开放的市场，逐步打破部门分割和地区封锁，制定市场法规，规范市场秩序。社会保障的有关部门，逐步建立完善的社会保障体系。基本实现八届人大一次会议确定的精简任务。71998年的行政组织改革。九届人民代表大会拉开再一次改革的

36、帷幕，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立有中国特色的行政管理体制。体现了国家机构组织、职能、编制、工作程序法定化的指导思想。改革的重点是国务院组成部门。改革原则：（1）加强宏观调控部门，适应政企分开的要求，改革计划体制与投资体制，将经济综合部门改组为宏观调控部门，如国家计划发展委员会、国家经济贸易委员会、财政部、中国人民银行（2）调整和减少专业经济管理部门，这些部门有铁道部、交通部、建设部、农业部、水利部、对外贸易经济合作部、信息产业部、国防科学技术工业委员会（3）适当调整社会服务管理部门，提供公共服务、教育、卫生、文化

37、、体育以及社会保障以及社会福利等（4）加强执法监督，按照行政决策立法与行政执法监督分开的原则，打破部门垄断、地区封锁、消除市场障碍等。82003年的行政组织改革。此次改革重点除了深化一直以来都在进行的组织改革外，重点在政府职能转变。目的在于解决一些矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。深化国有企业改革、设立国务院国有资产监督管理委员会；完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员部；健全金融监管体系，设立中国银行业监督管理委员会；推进流通管理体制改革，组建商务部；加强食品和安全生产监督体制建设，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局等。地方各级政

38、府机构改革也将在中央的统一部署下，结合本地实际，进行有效改革。国有资产管理机构的设置按照中央有关的规定，依法有序进行。其他的机构设置不搞一刀切，也不要求完全上下对口。第四章 人事行政一、人事管理中的人和事：人事管理中的人是指处于社会劳动过程中并通过一定方式确立了管理关系的人，是作为管理者和被管理者的物质承担者。人事管理中的事是指职务、职责、职位，通常称为工作。二、人事管理的根本任务和主要原则1.人事管理的根本任务是运用特殊的手段和方式来计划、组织、指挥、协调和监控人事活动，促进和保障人和事的最佳联结，以便人适其事，事得其人，人尽其才，事竞其功，为组织目标的实现提供可靠和有效的人力保障。2.人事

39、管理的主要原则：（1）量才录用，任人唯贤（2）适才适所，人事两宜（3）有奖有惩，奖惩分明 三、人事行政及其在行政管理中的地位1.人事行政是以国家行政机关的行政人员为主要对象的一系列管理法规、制度、政策、措施的总和，是行政机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动。简单地说，就是通过各种人事管理手段对国家行政人员所进行的制度化管理。（重点）2、人事行政与企事业单位人事管理的区别：（1）管理对象不同。国家公务员；全体员工。（2）管理权限不同。国家行政机关的授予，代表国家行政机关对国家行政人员实施管理，属政府行为，公务员身份平等；来源于对企业资产的产权和经营权，属企业行为，权力义务不同。（3）法律规范

40、不同。法制化管理，程序严格；有较大的自主权。（重点）3、人事行政的地位和作用：（1）人事行政的地位。A人事行政是统治阶级实现政治统治的重要条件；B人事行政是行政管理的组织保证。（2）人事行政的作用。A保证统治阶级意志的贯彻和国家政权的巩固；B保证行政管理的高效率、国家稳定和社会繁荣；C提高公职人员的工作积极性和廉洁奉公的自觉性；D有效地培养和选拔人才。四、人事行政的发展方向和具体趋势（重点）1、总体方向：从传统的人事管理走向全面的人力资源开发与管理。人力资源管理思想产生于企业界，经历了“经济人”假设理论、“社会人”假设理论、“复杂人”假设管理时期的逐渐发展。现代人力资源开发与管理理论所追求的目

41、标是：通过各种管理手段达到人与人、人与事之间相互关系的最佳状态，借此最大限度地释放人的潜在能力，从而产生最大化效益。其基本特征是：（1）从强调对物的管理转向强调对人的管理，确定以人为中心的管理思想。（2）注重整体效益、群体目标、团队精神，既重视个体“力的资源”，也重视组织、群体“心的资源”。（3）在管理方法上，既强调理性规范，也强调情感作用；既提倡对权威的服从，又强调民主的重要；在实践取向上，既强调能力，又注重资历。（4）在管理内容上，注重全社会的人力资源开发，注重在人才成长的每一个环节上的开发。（重点）2、我国人事行政发展的具体趋势：（重点）（1）人事职位体系由大一统管理系走向多样化的分类管

42、理体系，出现能本管理为核心的管理理念。（2）人事管理模式将由单一模式转变为多元模式，在职位分类基础上采用如3P模式、3D检测系统、全视角考核、格雷欣法则、人力资本理论、网络分析技术（单选）等新方法创立新型的人事管理体制，实行多元化的分类管理。（3）人事权力形态由集中型转变为分散型，作为自治性社会组织的群众团体，将在赋有人事自主权的基础上进行自我管理，作为具有独立法人地位的经济实体和社会实体的国家企事业单位，将获得充分的人事自主权。（4）人事管理行为由封闭型转变为开放型，由依靠经验、政策型转变为依靠法律管理的科学管理型。（5）人力资源配置方式由计划型转变为市场型，以实现社会人力资源的优化配置。（

43、6）政府对人事的管理行为由微观型转变为宏观型，由过去依靠指令计划、行政命令等行政手段转变为借助法律和经济手段进行间接管理，人事代理制度将得到进一步健全和发展。（7）人事行政的创新将在更多方面展开，如管理方式由刚性走向柔性管理，学习组织色彩更为突出。四、人事行政的基本功能：1、计划和组织的功能；2、使用和开发的功能；3、激励和监督功能。二、人事行政的主要环节1、职位分类制度。职位分类指将政府机关业务性质的职位，根据工作性质、难易程度、责任轻重以及所需的资格条件等要素予以分门别类、评定等级、制定规范，以此作为考试、任用、考核、任免、升降、奖惩、培训、待遇等人事管理的依据。职位分类制度是人事行政制度

44、的基础，强调以事为中心，使工作、报酬、资格条件三者之间形成一种正比例的关系。（重点）职位分类的主要步骤：职位调查：书面调查法、直接访谈法、实地考察法、综合调查法（单选）。职系区分。职系评价：排列法、因素比较法、评分法（单选）。编制职级规范职位归类职级规范又叫职位说明书，是用文字对一个职位作标准化和尽可能量化说明的书面文件。其内容一般包括：职位名称、职级编号、职级特征，担任这一职位应有的学历、经历、专业知识、工作能力、品德、性格、考核成绩和身体条件以及其他有关事项。2、选拔任用制度（重点）：（1）选拔。根据工作需要和编制，从未担任国家公职的公民吸收新的工作人员。方式有：委任、选任、聘任、考任等多

45、种形式。录用制度是人事制度的核心，该制度的核心问题是如何在最广泛的范围内吸收最优秀的人才进入政府机关任职。（2）任用。对已担任国家公职的工作人员，从非领导晋升到领导职务，或从低一级领导职务升任高一级领导职务，通常称为提拔、晋升、任用。该制度的核心是必须有严格的程序规定和晋升条件。3、培训制度。对国家行政机关工作人员进行培训所建立的培训原则、种类、方式、内容、机构和法规等配套制度，统称培训制度。包括新录用人员的培训，晋升领导职务人员的任职培训，在职培训、离职培训。4、考核制度。指国家行政机关按照有关法律规范的规定，对所属人员进行德、能、勤、绩的定期或不定期的考查评价，考核的结果作为行政人员奖惩、

46、培训、辞退以及调整职务、级别和工资待遇的依据。该制度是行政人员奖惩等活动的客观依据，是督促行政人员的重要环节和基本方法，是对行政人员的工作数量、质量、成绩进行比较衡量与鉴定。五、西方国家公务员制度：是指对公务员的考试、培训、考核、奖惩、升降、工资、福利、退职、退休等一整套法律化的管理制度的总和。（重点）西方公务员制度的特点：（1）公开考试、择优录用。（2）职务常任。（3）“政治中立”。二、中国的公务员制度1、我国干部人事制度的历史沿革。1953年建立分部分级管理干部制度。（单选）2、国家公务员制度的指导原则、基本内容和主要机制（1）国家公务员制度的指导原则：一个中心，两个基本点；坚持为人民服务

47、的宗旨和德才兼备的用人标准；坚持公开、平等、竞争、择优的原则。（重点）（2）国家公务员制度的基本内容：公务员制度的法律依据、指导原则和适用对象；公务员的义务和权利；公务员的管理环节；管理和监督。是一个完整的配套的公务员制度。（3）国家公务员制度的主要机制：（重点）能力开发机制：坚持四化方针和德才兼备的原则，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，重点加强公务员队伍的作风建设和能力建设，领导干部必须以三个代表的要求作为首要条件，构建以科学决策能力、驾驭全局能力、开拓创新能力为核心的能力框架。主要方式和手段：构筑终身教育、利用信息网络、弘扬创新精神、培养青年人才、树立全球观点，加强国际交流。人才激励机制

48、：目前我国激励机制尚未完全形成。首先须完善分配制度，其次是奖励制度、再次是完善福利制度。新陈代谢机制：使进出渠道畅通，上下升降有序，公务员队伍增强活力和朝气。勤政廉政保障机制：各个环节突出廉政勤政的要求，使反腐败斗争获得法律和制度上的保障。3、中西方公务员制度的简单比较：相同点，1、公开考试，择优录用；2、分类管理；3、勤政廉政的约束机制；4、新陈代谢机制。不同点，1、政治中立；2、党管干部。第五章 行政领导一、领导的含义及其特点1、领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程，即指领导活动。2、领导的特点：（1）领导是一个社会组织系统；（2）领导是一个动态

49、的行为过程；（3）领导是高层次的管理；（4）权威性。3、“领导”与“管理”两个范畴之间的关系：（1）在广义或外延层次上二者具有相等性；（2）在狭义上两者具有本质的差异性；（3）二者广义和狭义的混合关系。二、行政领导的含义、特点、作用1、行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。（重点）2、行政领导的特点：(1)行政领导只是对“行政”的领导，一般不包括政务活动，而主要指事务活动；(2)行政领导具有执行性的明显特点；（单选）(3)行政领导具有鲜明的政治性。3、行政领导在行政管理中的地位和作用：(1

50、)行政领导是行政管理协调统一的保证；(2)行政领导贯穿于行政管理的全过程；(3)行政领导是行政管理成败的关键。三、领导管理工作的专业化（重点）P2071、领导管理工作专业化：领导管理作为相对独立的专业活动，由具有领导管理知识专长的职业“软”专家担任领导管理。领导管理工作的专门知识化推动了生产力和社会生活各个方面的发展。美国的泰罗和法国的法约尔都是该理论的主要倡导者。2、领导管理工作专业化的意义。（1）实践方面，领导管理工作健康发展的需要，纠正被扭曲的领导管理工作专业化标准，有利于岗上的领导管理者专业素质的提高。（2）理论方面，准确认识领导管理工作专业化有利于领导管理科学的建设和发展。P2083

51、、领导管理工作专业化的实现途径。不同于任职单位业务知识的专业化，也不等同于领导管理学专业文凭化。（1）树立实现第二个专业化的转型意识，抓紧自学、接受各种培训、进修、自觉地掌握领导管理理论与方法。（2）在实践中注意总结提高，由某门知识与技术的“硬专家”领导管理，向具有战略决策能力、组织指挥能力的“软专家”转变，成为双内行（具体业务内行、领导管理内行）。四、行政领导者的职位：是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任。职务和责任是构成行政领导者职位的两个不可缺少的因素。（重点）行政领导者职位的特点：(1)职位是以“事”为中心

52、确定下来的；(2)职位的设置有数量的规定性；(3)职位本身具有相对的稳定性。五、行政领导者的职权：职权就是与法定的职位相当的行政权力。是行使指挥与统御过程的支配性影响的实质性条件。职权是权利与义务的共同表现。行政领导者的职权与职位的关系：(1)从职权的特点来看，A职权与职位联系在一起，是职位衍生出来的，职位的性质决定了职权性质。职权和职位均与个人因素无关，而与某数量规定的工作任务、工作指标、工作绩效有关。B职权与职位有对称关系，（单选）不得任意扩大或缩小。C职权是法律认可的权力。(2)从职权的范围来看，行政职权是有限度的权力，范围包括人事权、物权、财权、组织权。三、行政领导者的责任：是指行政领

53、导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。包括政治、工作、法律三个层面。行政领导者责任的内容：(1)政治责任；(2)工作责任；(3)法律责任。（重点）P210四、行政领导权威：是指建立在法定规范或领导者自身人格魅力基础上的对领导对象的影响力。它是领导权力与自身风格的综合反映，对领导活动的效果具有重要作用或影响。（重点）行政领导权威的意义。（1）社会经济成分、经济利益呈现多元化趋势现实以及为现代化建设统一思想、统一目标需要行政领导权威的统领。（2）管理决策高度科学化、现代化的社会实践中，不仅需要各级行政领导的科学决策和管理水平，具有坚强有力的权威性。行政领导权威就是实施这种管理的核心和首脑

54、。维护行政领导权威的原则。(1)维护行政领导的权威，首先决定于党中央、国务院的权威；(2)维护行政领导的权威，还必须加强组织纪律；(3)维护行政领导的权威，必须有一个坚强的领导核心；(4)维护行政领导的权威必须与维护国家法律的权威统一起来；(5)维护行政领导的权威必须建立科学有序的权力分配体系，做到合理放权。五、民主集中制：是民主制和集中制有机结合的一种制度。民主和集中是相辅相成、互相制约、不可分割的有机统一体。民主集中制是我国根本的行政领导制度。民主集中制的主要内容：(1)全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；(2)国家行政机关、司法机关都由人民

55、代表大会产生，对它负责，受它监督；(3)中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。六、集体领导、个人分工负责制与行政首长负责制1集体领导与个人分工负责制的含义：(1)集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论，做出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。(2)个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其职，各尽其责。这是保证集体领导实现的一个重要措施。个人分工负责的工作，是集体领导工作的组成部分，分工不分家，既要分工，又要配合，实行权责统一。2集体领导与个人分工负责制的关系：集体领导是个人分

56、工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。3行政首长负责制是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。七、日常的具体行政领导制度：表现为三个层面：领导与群众关系的问题；领导与领导之间和上下级与内部关系问题；领导班子内部关系协调问题。（单选）1处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度。加强与群众联系的方法，有接待日制度、对话制度、咨询制度、信访制度、通报制度、评议制度等，是常设而不是临时应急的。（单选）2上下级行政领导者之间联系的制度3协调行政领导班子内部关系的制度。（1）行政领导班子要有搞好行政管理的共识，能理智

57、地相互配合而不是相互拆台。（2）行政领导班子应主要依靠公开、合理的制度安排来协调内部关系。（3）应以工作成绩和客观效率来衡量自身的行政工作效果，评估各自的工作绩效，并以此作为协调行政领导班子成员的客观准则。（重点。与领导班子素质结构结合P219）八、行政领导方法的含义和种类1行政领导方法是指行政领导者在行政活动过程中，为实现行政领导目标而采取的各种手段、办法和程序的总和。（重点）2行政领导方法的种类： (1)领导制度所要求的具有广泛制约力与影响力的根本方法；(2)提高工作效率的具体可变的方法，又称为行政领导方式和艺术。九、根本的行政领导方法：1实事求是的方法：（1）一切从实际出发，反对主观主义

58、；（2）发挥主观能动性；（3）坚持用实践检验和发展真理。2群众路线的方法：（1）虚心向群众学习，有事和群众商量；（2）领导骨干与广大群众相结合；（3）一般号召与个别指导相结合。3矛盾分析的方法：（1）要具体问题具体分析；（2、要全面的看问题；（3）要创造条件，做好矛盾的转化工作。（重点）十、行政领导方式：是领导方法的一种表现，是在领导过程中领导昔、被领导者及其作用对象相结合的形式。如陈云同志所说，领导方式的中心问题是正确处理上下级关系。（重点）几种主要的领导方式：(1)重人式、重事式与人事并重式的行政领导方式；(2)强制式、说服式、激励式、示范式的行政领导方式。（重点）十一、行政领导艺术1行政

59、领导艺术：是行政领导者领导方法的个性化、艺术化，是行政领导者在工作中结合普遍经验和个人体会而形成的，它属于行政领导方法中创造性、随机性、权变性较强的部分。行政领导艺术的类型，从范围影响上可划分为总体性、局部性、专业性的领导艺术；从领导事务的类型上可划分为授权艺术、用人艺术、运时艺术、处事艺术。2行政范围影响意义上的行政领导艺术：(1)总体性的领导艺术。(2)专业性的领导艺术。3行政领导事务类型上的领导艺术：(1)授权艺术。授权就是上级授予下级一定权力和责任，使其在一定范围内有处理问题的自主权。（重点）(2)用人艺术(3)处事艺术(4)运时艺术十二、行政领导者的素质1行政领导者素质：领导者素质首

60、先是指构成领导者的各种内在要素，即使领导者之所以成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的本质性能力，亦即领导能力；其次也指这些要素、能力的现实状态，即发展程度或实际水平。2行政领导者素质的重要性：领导者自身素质高低必然成为制约领导者权力大小的条件，即构成权力要素。（单选）领导者，特别是优秀的领导者应具备什么样的素质，如何据此去识别、选拔和培训领导者，包括领导者本人怎样据此有意识地发展自己，是素质理论的核心内容。3行政领导者素质的特点：领导者素质具有时代性、层次性的突出特点。所谓时代性，是说一代之治有一代之才，不同的历史时期和不同的任务，对领导者素质有不同