第六章 西方行政学说史总结与探索时期

1、总结与探索时期的西方(xfng)行政学说布坎南、奎德、奥斯本、登哈特、罗森布鲁姆共三十二页第一节 布坎南公共选择理论(lln)的“政府失败说”生平(shngpng)及著述 詹姆斯布坎南(James MBuchanan，1919)，美国著名经济学家，公共选择理论的创始人，美国布莱克斯堡弗吉尼亚大学公共选择研究中心的教授和总负责人。 共三十二页 布坎南著述甚丰，其代表性著作有：价格、收入与公共决策 (与艾伦克拉克李等人合著，1954年)；个人投票选择和市场 (1954年)；公债的公共原则 (1958年)；财政理论(lln)与政治经济学 (1960年)；赞同的计算：宪法民主的逻辑基础 (与图洛克合著

2、，1962年)；民主财政论 (1967年)；成本与选择 (1969年)；公共选择理论：经济学在政治方面的应用 (与R托尼逊合著，1972年)；自由的限度 (1975年)；共三十二页宪法契约中的自由 (1977年)；赤字中的民主：凯恩斯勋爵的政治遗产 (与理查德瓦格纳合著，1977年)；宪法民主中的财政责任 (与理查德瓦格纳合著，1978年)；政治活动的经济学 (1978年)；凯恩斯先生的结论：对于把经济理论滥用(lnyng)于政治投机活动的分析以及对宪法纪律的建议 (1978年)；市场、国家和道德范围 (1978年)；财政学 (与玛里林弗劳尔斯合著，1980年)；征税的权力 (1980年)；自

3、由、市场和国家： 80年代的政治经济学 (1986年)。共三十二页 布坎南作为公共选择理论(lln)的创始人，一直从事教学和公共选择理论(lln)的研究工作，对发展经济与政治决策的契约与法制基础的研究将近40个春秋，被誉为“公共选择理论(lln)之父”。 由于布坎南是公共选择理论最重要的创始人之一，以及公共选择理论的主要传播者和杰出贡献者，特别是“对经济与政治理论的契约与法制基础的开拓”，“对政治决策与公共经济学理论所做的贡献”，瑞典皇家科学院授予他1986年阿尔弗雷德诺贝尔经济科学纪念奖。共三十二页 布坎南共三十二页 布坎南共三十二页 布坎南共三十二页布坎南的公共(gnggng)选择理论一、

4、 公共选择理论的基本假设二、 公共选择理论的研究对象三、公共选择理论的方法论四 、政府失败论五 、救治“政府失败”的政策建议(jiny)六 、对我国政府管理的启示共三十二页 在西方社会，政治市场与经济市场存在着诸多相似性，经济学的许多原理可以用来分析政治决策行为。 在政治市场中，决定人们相互交换关系得以建立的根本因素，也是个人的利益，一切政治行为都以个人的成本收益(shuy)计算为基础。一、 公共选择理论的基本(jbn)假设共三十二页 “我们必须从一方面是利己主义和狭隘个人利益驱使的经济人，另一方面是超凡入圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场经济的缺陷与过失的方法应用于国家和公共经济的一

5、切部门。” 因此，政府的政策制定者(政治家、政府官员(gunyun)等)都是理性的经济人，都在追求自己的最大化利益；公民作为选民也是理性的经济人，其选举行为是以个人的成本收益计算为基础。共三十二页 由于普通选民往往无力支付(zhf)相对昂贵的政治信息成本，他们往往出于“理性的无知”而不投票，这样，政府就往往会被代表特殊利益集团的政策制定者操纵，由此滋长了种种弊端，从而悖离其公共利益代理人的角色。 布坎南认为：现代西方社会面临的种种困难，与其说是市场制度的破产，不如说是政治制度的失败，“我们应该发明一种新的政治技术和新的表现民主的方式，它们将能控制官僚主义特权阶层的蔓延滋长”。共三十二页二 、公

6、共选择理论(lln)的研究对象 公共选择理论的研究对象就是公共选择。 所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定(judng)资源在公共物品间的分配。它是指人们选择通过民主政治过程来决定(judng)公共物品的需求、供给与产量，是把个人私人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。共三十二页 对于(duy)什么是“公共选择论”，布坎南解释： “公共选择只是明确提出公共经济一般理论的一种努力，它可以帮助我们在集体选择方面从事人们长期以来在市场微观经济学方面所做的事情，即用一种相应的尽可能合适的政治市场运转理论来补充商品或服务的生产与交换的理论。 “该理论是这样一种尝试，它

7、要建立模拟今天社会行为的模式，其特点是：根据个人是在经济市场还是在政治市场活动，采取不同方式处理人类决定的过程。 “一切传统模式都把经济决定视为制度的内在变化，而把政治决定视为外部因素，人们拒绝就这些外因的规律及其生产进行探讨，在这种情况下，公共选择论的宗旨却是把人类行为的两个方面重新纳入单一的模式，该模式注意到：承担政府决定的结果的人就是选择决策的人。” “公共选择是一个总括性的名词，是指将分析扩充到市场外的另一选择政治力量。”共三十二页 布坎南声称： 公共选择理论的根本目的，不是要去调查(dio ch)出市场的一些缺陷之后，去说明政府任何干预都是正当的，而是要通过对政府决策行为的研究，使政

8、府缺陷尽可能降到最低限度，从而达到以政治市场领域的和谐运转去弥补经济市场运转不足的目的。共三十二页三 、公共选择(xunz)理论的方法论布坎南归结公共选择理论的方法论为三个要素： 个人主义：是微观经济分析的出发点，同样也被看成是集体行为的出发点。 公共选择注重于分析个人行为，分析个人行为如何通过政治过程而对整个经济产生影响。 经济理性：人是利己主义的，追求个人利益和效益最大化，其活动(hu dng)受个人利益驱动与导向。公共选择理论认为人们在政治领域中也是如此，因此由个人组成的国家或政府不应被看成是以大众利益服务为目的的。 交易政治：政治在公共选择理论中被视为一个在解决利益冲突时进行交换达成协

9、议的过程，含有交易的性质。 共三十二页四、 政府(zhngf)失败论 政府失败：是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出成本规模过大或者效率降低，预算上出现偏差，政府的活动(hu dng)并不总像应该的那样或像理论上所说能够做到的那样“有效”。共三十二页 政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人员所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。 但是政府决策往往不符合这一目标(mbio)，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会“正效应”，即政策效果削弱

10、而不是改善了社会福利。 问题：为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷。 布坎南对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。共三十二页 政府干预行为的局限性的表现：公共决策失误、政府工作机构低效率。1、公共决策失误（政府政策的低效率） 政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。 公共选择理论认为，政府决策作为非市场决策不同于市场决策： 市场决策是以个人为决策主体，以私人物品为对象，并通过完全竞争的经济市场来实现； 而政府决策中，虽然单个选择者也是进行决策的单位(dnwi)，但是作出最终决策的通常是集体，而不是个人，以公共物品为决策对象，并通过有一定秩序的政治

11、市场来实现。 相对于市场决策而言，政治决策具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失误。共三十二页 导致公共决策失误的原因：(1)社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益；而且，“在公共决策过程中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而又存在各种特殊(tsh)利益之间的缔约过程”。(2)即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，而现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。(3)决策信息的不完全性。共三十二页 (4)选民(xunmn)的“短见效应”。由于政策效果的复杂性，大多数选民难以预

12、测其对未来的影响，因而只着眼于眼前的影响；而政治家为了谋求连任，就会主动迎合选民的短见，制定一些成本滞后，或从长远来看弊大于利的政策。 (5)选民的“理性而无知”。 由于选民作出决策需要支付一定的成本以收集有关候选人的信息等，作为理性的经济人，他在权衡自己的成本收益计算时，如果成本太大，他将不去投票。许多选民往往会出于搭便车心理而寄希望别人去投票以使自己坐享其成，这被称为选民的“理性而无知”。 这将导致通过选票上台的政治家并不代表多数人的利益，其制定的政策充其量只能代表一部分人的利益。共三十二页2、政府工作机构低效率 所谓政府工作机构低效率是指政府机构执行(zhxng)政策的效率不高，官僚主义

13、作风严重。这必然影响政策执行(zhxng)的结果，有可能使好的政策产生恶的结果，从而导致政府失败。 政府机构工作低效率的原因： (1)缺乏竞争性压力。 由于官僚机构垄断了公共物品的供给，没有竞争对手，就有可能导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品。 另外，由于约束政治家个人活动的限制体制不以盈利为目的，提供公共服务的各部门之间不存在竞争，因此，政府官员拥有的自由比私人企业经理要大得多，而过多的自由又使他们没有努力工作的积极性。共三十二页 (2)没有降低成本的激励机制。 政府官员不能把利润占为已有，公共物品的成本与收益也难以测定。 政府所属各部、局的工作大多具有一定的垄断性。由于政

14、府部门所承担的任务较为复杂，它们可以利用所处的垄断地位封锁一部分公共产品生产职能及资源成本等信息(xnx)，从而使承担制约任务的议员和执行预算管理职能的部门，无法了解真实成本，不能准确评价运行效率，也就无法充分行使监督权。 所以，与企业经理不同，政府官员的目标并不是利润最大化，而是规模最大化，以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿，人浮于事，效率低下。共三十二页 (3)政府的扩张。 政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。 布坎南指出，由于政府官员也是个人利益最大化者，他们总是希望不断扩大机构规模，增加其层次，扩大其权力，以相应地提高其机构的级

15、别和个人待遇，同时也使他们去制定更多的规章制度，增加自己的俸禄和享受，结果导致社会资源浪费，经济效益降低，资源配置(z yun pi zh)效率低下，社会福利减少；而且政府机构扩张直接导致财政赤字，当赤字压力过大时，便会迫使政府增加货币发行，诱发通货膨胀。共三十二页(4)缺乏监督信息。 从理论上讲，通过选票上台的政治家与政府官员的权力来自于人民的让渡，并不能为所欲为，而是必须服从公民(gngmn)代表的政治监督。 然而，在现实社会中，这种监督作用将会由于监督信息不完备而失去效力。 监督机构为了执行监督职能，必须对被监督部门的运行情况了如指掌，但是向他们提供政府运行情况的正是被监督部门，由于前面

16、所提到的垄断性，监督者可能为被监督者操纵，因为被监督者的地位实际上可以使它们强制规定某些政策措施，从而使被监督者能够实现自身利益最大化的政策得以实施。共三十二页 (5)政府的寻租活动。 寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润，租或租金则是指在支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分。 现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。 寻租活动赖以存在的前提是政府权力对市场交易活动的介入，寻租活动会使政府决策和运作受利益集团或个人所摆布。 寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲

17、，它是资源无效配置的一个根源；寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权(chn qun)关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；寻租也导致不同政府部门官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。共三十二页1、创立一种新的政治技术，提高社会民主程度。2、在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率。3、改革赋税制度，约束(yush)政府权力。救治“政府(zhngf)失败”的政策建议共三十二页第三节 奥斯本的 企业家政府(zhngf)理论奥斯本： 改革政府企业精神如何改革着公营部门(bmn)，与盖布勒合著，1992共三十二页1、掌舵而不是

18、划桨2、重妥善授权而非事必躬亲3、注重引入竞争机制(jn zhn j zh)4、注重目标使命而非繁文缛节5、重产出而非投入6、具备“顾客意识”7、有收益而不浪费8、重预防而不是治疗9、重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式10、重市场机制调节而非仅靠行政指令控制企业家政府(zhngf)的基本特征即改革政府(zhngf)的十项原则共三十二页第四节 登哈特的 新公共服务理论(lln) 登哈特著述甚丰，其中(qzhng)有代表性的著作：新公共服务：服务，而不是掌舵、公共组织理论、公共行政：一种行动取向、意义之寻求、公共组织和非营利组织中人的行为管理、 公共服务中的行政领导、公共服务的新生、污染与公共政策。共三十二页1、政府的职能是服务，而不是掌舵2、公共利益是目标而非副产品3、在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性4、为公民服务，而不是为顾客服务5、责任(zrn)并不简单6、重视人，而不只是重视生产率7、公民权和公共服务比企业家精神更重要新公共服务理论(lln)的基本内涵共三十二页内容摘要总结与探索时期的西方行政学