公共行政学课件-绪论1

1、行政管理学第一章 绪论课 程 的 基 本 要 求 （1）公共行政学北京大学出版社，张国庆 主编 （2）行政管理学东北大学出版社， 娄成武 主编1. 参考教材 （3 ） 公共行政学北京大学出版社， 张康之 李传军等著2、学习方法 （1）认真听课、做笔记。 （2）阅读课外书籍。 （3）快乐学习法。 2、授课方式： 理论学习与案例分析相结合，在掌握行政学基本理论的情况下，将行政学基本理论同公共管理的实践相结合；3、考试： 平时作业同期末考试相结合；平时分数包括出勤、作业、课堂讨论，占总分的30%；其余分数为期末考试。行政学理论体系结构图行政管理学行政环境行政文化 行政职能行政组织行政领导人事行政行政

2、决策行政执行行政监督财 务 行 政依法行政与责任政府 政 府 绩 效 管 理 行政改革与发展 第 一 章 绪论第 二 章 行政环境第 三 章 行政职能 第 四 章 行政组织 第 五 章 行政领导第 六 章 行政决策第 七 章 行政执行第 八 章 行政监督第 九 章 行政文化第 十 章 政府绩效管理第十一章 依法行政与责任政府第一章 绪论1第二节 公共行政学的产生与发展23第一节 公共行政与公共行政学概述第三节 中国公共行政思想的演化与发展第一节 公共行政与公共行政学概述四、行政学研究的意义三、公共行政学的概念及学科特征二、公共行政的特点一、行政的含义五、行政学的研究范畴六、行政管理学的研究方法

3、七、行政学与其他相关学科的关系一、行政的含义（一）行政概念的提出 “行政”一词在中国古代典籍中早已出现： 尚书中有“立政”之说；（建立官职） 左传有“行其政令”、“行其政事”之文 孟子说：“兽相食，且人恶之；为民父母，行政不免于率兽而食人，恶在其为民父母也？” 孟子梁惠王 “召公、周公二相行政，号曰：“共和”。（-841） 史记周本纪 “帝太甲即立三年，不明，暴虐，不遵汤法，乱德，于是伊尹放之于桐宫。” 史记殷本纪（二）公共行政的含义 公共行政是国家行政机关以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，通过制定和实施政府政策，对国家事务、社会公共事务以及自身内部事务进行管理的活动。15423公共行政的

4、主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。公共行政的客体是全社会范围的公共事务。 公平、公正是公共行政的最高价值取向。 宪法和法律是公共行政的依据。 公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式。 基本涵义非赢利性 政治性 民主性 法治性 公平性 效率性 二、公共行政的特点三、公共行政学的概念及学科特征政治性和社会性 综合性与独立性 应用性和理论性 权变性和规范性 四、行政学研究的意义第一第二第三第四公共行政学是治国安邦的学问。 是我国公共行政实现民主化、法制化和科学化的必要。是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的需要。 是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的需要。 五、行政学的研究

5、范畴怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分古立克提出了“七环节”理论 台湾学者张金鉴提出了“15M”理论 一般来说，公共行政学的基本研究范畴，有以下几个方面： 行政原理、行政职能、行政权力、行政组织 人事行政、行政领导、行政决策、行政计划 行政程序、行政执行、行政技术、行政行为 行政效率、机关管理、公共财政、物财行政行政责任、行政监督、行政道德、 法治行政行政改革、行政能力、行政发展古立克六、行政管理学的研究方法理论与实际相结合的方法 规范研究方法 实证研究方法 123比较研究方法 案例研究方法 跨学科研究方法456七、行政学与其他相关学科的关系公共行政学与政治学1行政管理学与行政法学 2公共行

6、政学与企业管理学3公共行政学与社会学 4Company Logo 第二节 公共行政学的演进一、行政学的提出和创立二、传统公共行政研究时期 三、行为科学公共行政时期 五、公共行政发展的新趋势四、新公共行政和新公共管理时期 （一）公共行政学产生的历史条件一、行政学的提出和创立 （二）公共行政学产生的理论渊源 （三）该阶段的主要代表人物及其思想（1887年科学管理运动兴起之前） （三）该阶段的主要代表人物及其思想1、威尔逊 曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十八任总统。 1919年诺贝尔国际和平奖获得者。 1887年，他在美国哥伦比亚大学政治科学季刊上发表了行政研究一文。

7、一般认为，该文是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人。 1924年2月3日，伍德罗.威尔逊去世了。他是个梦想破灭的、备受创伤的人。这位战时总统于清晨在他华盛顿的家里长眠于沉睡之中。2、古德诺 曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，以及美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问。 古德诺长期教授行政法学。1893年出版了比较行政法一书，被许多大学视为教科书。 他的代表作是1900年发表的政治与行政：对政府的研究一书。 古德诺认为：（1）否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法；（2）行政学研究政府的行政效率、方法或技术的标准；（3）为了提高行

8、政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。二、传统公共行政研究时期 科学管理运动 泰罗提出的具有强烈政治学、社会学色彩的组织理论，却为大型社会组织提高行政效率提供了一种理性模式，因而被誉为“现代组织理论之父”。他的官僚制理论也被认为是传统行政模式的最重要的理论原则。（科学管理运动兴起19世纪30年代行为科学兴起之前） 二、传统公共行政研究时期 公共行政学的理论成果1926年，美国学者怀特的行政学导论出版，作为美国第一部公共行政学教科书，它的问世意味着行政科学的理论体系建立起来。 此外，法约尔注提出了以职能分工、统一指

9、挥和组织管理的14项原则，古立克提出了管理七职能（POSDCORB）的思想和科学管理原则， 魏罗毕在1927年出版了行政学原理一书，对政府的财务、预算和物资管理的研究等，费富纳在1930年也出版了一部行政学。 （科学管理运动兴起19世纪30年代行为科学兴起之前） 三、行为科学公共行政时期1行为科学 2政策科学和决策理论研究33行为科学时期的行政理论的优劣 （20世纪3060年代）公共行政性研究的转向对公平问题的关注 1、凯恩斯主义失败。 2、社会问题与政府不可治理性的增加。 3、 政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满。 4、新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。 四、新公共

10、行政和新公共管理时期（20世纪60年代至2000年）（一）范式(paradigm)转换的背景社会公平和社会正义是公共行政的核心价值。 拒绝“政治中立”的观点，认为行政系统游离于政策制定之外的状况根本不存在 主张建构新型的政府组织形态。 主张民主行政。民主行政的核心在于尊重人民主权和意愿，实现社会正义和社会公平，反对滥用权力和行政无能。 第一第二第三第四（二）新公共行政学 “新公共行政学”其主要观点是： 四、新公共行政和新公共管理时期（20世纪60年代至2000年）新公共管理运动（三）新公共管理运动理论基础公共选择理论 新制度学派 主要内容 重新对政府职能及其与社会的关系进行定位 重视政府活动的

11、产出和结果 强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段取消公共服务供给的垄断性 强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系 主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给 重视人力资源管理 主张放松严格的行政规制而实现严明的绩效目标控制 四、新公共行政和新公共管理时期（20世纪60年代至2000年）（三）新公共管理运动局限性 无视公营部门与私营部门的根本差别。用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的 政府的许多服务项目都难以量化 主张私有部门共优化强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义” 主张对高级文官实行政治任命，破坏了传统的文官政治中立原则 强调的所

12、谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施 五、公共行政发展的新趋势（一）治理理论治理的概念 （1）治理的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。 （2）在强调国家与社会合作的过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任。 （3）治理是一个上下互动的管理过程，强调管理对象的参与。 （4）治理还意味着管理方式和管理手段的多元化。 治理理论对公共行政改革的启示 （1）从政府垄断走向市场参与（私有化、民营化）。 （2）从金字塔的科层官僚组织走向扁平式结构（非官僚体制化）。（3）从集权行政走向分权行政（分权化和非集中化）。 （4）从统治行政转向服务行政。 （二）新公共服务1234 新公共服务

13、理论的主要内容有以下几个方面： 56政府的职能是服务，而不是掌舵。公共利益是目标而非副产品。 在思靠上要具有战略性，在行动上要具有民主性。 为公民服务，而不是为顾客服务。 责任并不是单一的。 重视人，而不只是重视生产率。 重视公民权胜过重视企业家精神。 7（三）公共行政发展的趋势1、公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；2、公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成“空洞化的国家” ；3、公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；（三）公共行政发展的趋势1、公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；5、公共行政

14、应跨越“左”和“右”的意识形态，发展较为中性的整体观点；6、公共行政固然要向企业学习，但大可不必，亦没有必要走向自我解构，甚至于反国家的道路。（三）公共行政发展的趋势7、公共行政不应淡化对公务伦理的要求，因为这是实现良好治理之必需；8、公共行政既要重视公共系络，亦要重视管理的知能与策略；9、公共行政之研究，要采科际整合的途径，避免单一视角带来的盲点。 第三节 中国公共行政思想的演化与发展一、我国传统的行政思想二、近现代我国行政管理思想的发展一、我国传统的行政思想（一）我国传统的行政思想的主要内容 民为邦本思想 富民强国思想 教民化俗思想 变法维新思想 选贤任能思想 修身正己思想 贵和持中思想

15、“自强不息”思想1.民为邦本思想（1）尚书中提出的“民为邦本，本固邦宁”；（2）孔子提出的“君以民为本”；（3）孟子提出“民贵君轻”论；（4）荀子提出“君舟民水”论；（5）柳宗元提出的“吏为民役”论等等。2.富民强国思想（1）孔子主张使“百姓足”，使百姓“富之”；（2）孟子主张实现“制民之产”，使民众拥有基本的生产、生活资料；（3）法家则主张“富国”，如商鞅强调“上藏”；（4）韩非子强调“蓄王资”；（5）荀子取二者之长，主张使“上下俱富”。3、教民化俗思想传统领导思想认为，民众不仅需要富裕，而且需要教化。孔子认为统治阶级对民众既要“富之”，又要“教之”。要“导之以德，齐之以礼”。在传统社会中，

16、一些开明的君主和地方官员重视和实行修明官德政纪、淳化世风民俗、崇学重教、繁荣文化等善举，正是这一思想的体现。4、变法维新思想（1）周易指出：“天地革而四时成”，“穷则思变，变则通，通则久”；（2）商鞅认为：“治世不一道，便国不必法古”；（3）韩非子主张：“世异则事异，事异责备变”；（4）康有为认为：“能变则全，不变则亡”。 5、选贤任能思想（1）早在西周时期，人们就认识到人才是“邦家之基”、“济济多士，文王以宁，”主张选贤任能。（2）古人在用人路线方面的“任人唯贤”、“内举不避亲、外举不避仇”；（3）在用人标准方面的“以才为资，以德为帅”；（4）在网络人才方面的求贤若渴，礼贤下士；（5）在知人

17、善任方面的职能相称、诚心不疑、体恤爱护、用养并重 6、修身正己思想中国传统治国之道，把“修身、齐家”作为“治国、平天下”的基础和前提，要求为政者必须加强修养，锻炼人格，完善素质。（1）孔子认为：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”；（2）吕氏春秋指出：“成其身而天下成，治其身而天下治”。7、贵和持中思想（1）春秋末年齐国的晏婴用“相济”、“相成”的思想丰富了“和”的内涵。 （2）孔子讲：“礼之用,和为贵。先王之道,斯为美，小大由之。有所不行，知和而和，不以礼节之,亦不可行也。” （3）孟子也主张“天时不如地利，地利不如人和”。8、“自强不息”思想（1）易传讲,“天行健,君子以自强不息”、“

18、天地之大德曰生”，这是对中华民族刚健有为、自强不息精神的集中概括和生动写照。（2）孔子提倡并努力实践“发愤忘食”的精神，鄙视“饱食终日无所用心”。他说：“发愤忘食，乐以忘忧，不知老之将至。”(论语述而)。（3）“人穷志不短”、“刀子不磨要生锈,，人不学习要落后”等民间俗谚，则反映了自强不息精神的普遍化和社会化。（二）中国古代行政体制1、在我国原始社会晚期，由于生产力的发展和公共事务管理的需要，已经有了原始的组织形式。 2、据左传记载，“茫茫禹迹，画为九州”，出现了划分行政区的萌芽。 3、禹死后禅位于伯益。 4、在中央机构方面，夏启建夏朝后，称有“六事之人”，即“六卿”，此是仿照舜的做法。 （二

19、）中国古代行政体制5、周朝时中央机构设三公六卿。秦汉时确立了三公九卿制。6、隋唐确立了以三省六部为核心的中央行政体制。 7、明朝时废除丞相制度，改用内阁制，作为皇帝的辅政部门。 （二）中国古代行政体制8、在对地方的管理上，周朝以前实行分封制，地方诸侯根据与王朝关系的远近，形成不太牢固的臣服和贡纳关系。 9、秦始皇建立秦王朝后，实行郡县制，全国置36 郡，后增至40多个，每郡派一个监察御史进行监督。（三）中国古代官吏制度1、尧、舜、禹时期已有设官分职的萌芽。 2、自夏朝开始至商、周，臣服于王权的国家机构产生并趋于成熟，官吏的任用方式演变为王族垄断、宗法分封和世卿世禄制度。 3、春秋战国时期，人才竞争成为富国强兵的焦点，出现各种各样“选贤与能”的做法。 4、秦汉以来，为适应专制主义中央集权制度的需要，察举制和征辟制逐渐成为重要的选官制度。5、魏晋南北朝时以九品官人法为基