国外小型农田水利建设和管理经验借鉴

1、-PAGE . z国外小型农田水利建立和管理经历及借鉴国务院开展研究中心容摘要：世界各国政府普遍重视小型农田水利开展，许多国家都建立了一套适应本国国情的小型农田水利建立和管理体系，包括投融资制度、运行体制、水权交易、水利工程产权流转、用水户参与机制等。本报告对该领域一些国家的做法、经历及启示进展简要的梳理和总结。 一、投资以政府为主导，社会资本广泛参与 首先，政府承当农田水利投资主体责任。纵观世界各国的水利投资情况，由于农田水利是农村根底设施的重要局部，其准公益性的特点无法完全依靠市场满足工程投资，而且水利工程投资大、收益期长，政府都在水利投资体系占主体地位。 在美国，农业灌溉骨干工程、农村供

2、水工程一般是联邦政府赠款50%，其余50%由地方负责，地方负责局部通常是税收支出或政府担保优惠贷款*家贵等，2006*家贵、*雪红：国外典型水利投融资模式及启示，水利经济，第24卷第1期，2006年1月，4749页。对于落后地区，联邦政府采取赠款或零利率贷款的方法予以资助。联邦法律规定任何一个工程赠款不得超过工程总投资的75%，目前实际操作为50%德刚等，2021德刚、王鸥、付晓东：国外水利投融资体制现状的比拟，商业经济，2021年第11期，6869页。灌溉工程的可行性研究、设计等技术方面的费用，全部由联邦政府支持。 日本的水利资金投资主体是中央政府、地方政府、农民和工程业主，中央政府和地方政

3、府仅对水利公益事业进展大量投入，而非公益事业的水利工程则推向市场，由工程业主负担，政府提供一定的补助。虽然操作原则如此，日本的水利资金投资仍是以中央和地方的资金占主导地位，并且水利投资在各类公益事业投资中一直处于首位。日本水资源开发公团则依靠政府基金的长期贷款。 欧盟则依据小型农田水利设施工程的性质给予不同的补贴力度，原则是公共产品性质较强的工程给予的补贴力度也较大。最高补贴可达工程预算的80%，私人性质的节水和灌溉设备补贴率为25%40%。 总体来看，农田水利的投资模式普遍以政府为主，根据投资工程性质广辟融资渠道。本着谁投资、谁管理、谁受益的原则，先划清水利工程的责、权、利，再按责任和收益情

4、况进展投资分摊。在明确了政府为投资主体的同时，逐级分摊责任和投资义务。 其次，各级政府明确划分事权和支出责任。许多国家在水利设施建立中采取明确投资主体和事权划分的原则，在不同时期，选择不同投资重点。 美国水利工程60%以上投资来源于各级政府的财政资金投入。庞大的政府投资需要在各级政府间划分水利事权，按照职责管辖围，逐级分解财政压力。联邦政府主要负责大河及跨州河流的治理，州级地方政府主要负责中小河流的治理。在防洪抢险方面，洪水超过是十年一遇的由联邦政府负责，防洪及改善生态环境等公益性工程，主要由各级政府拨款，对水电、洪水工程则推向市场或按受益者分摊投资共同建立。按水利事权的划分实施投资主体分摊投

5、资。防洪工程主要是州政府负责。对较大工程，州政府可以通过游说众、参议员通过国会批准后取得资金保证，联邦政府负担65%，地方负担35%。根据防洪法案，陆军工程师兵团负责全国防洪工作。 印度宪法规定水资源开发利用和防洪主要由各邦负责，中央政府负责协调、技术咨询和联邦流域的开发，灌溉工程由联邦规划、施工和管理。小型工程中央和地方政府投资1/3，中央和地方政府各负担一半。防洪工程由中央政府投资，不回收投资。而小型灌溉工程中央和地方政府分别拨款总投资的1/6左右，一般不需归还，对运用喷灌和滴灌等节水类技术的小型工程，政府还给予25%50%的补助。 日本河流也采取分级管理的方法，对治河费用及管理费用的分担

6、有明确规定：根据河流的重要性及其影响大小等因素，划分等级。一级河流由国家主管部门管理，由建立大臣主管；其他河流由都道府县首长管理。国家管理的河流所需建立、管理费用，原则上由中央政府负担，假设属地方要求工程，其费用由中央负担1/31/2。地方政府管理河流所需建立、管理费用，原则上由地方政府负担，根据需要可申请国家给予补贴。对于因灾损毁的公用设施，所在地方政府应在灾后立即组织修复，不需立项申请，所需费用按相关法律规定分摊。灌溉排水设施建立可按其规模和技术上的难易程度分别由国家、都道府县政府、市町村政府和土地改进区等进展建立。根据不同的建立工程主体，归类为不同的工程，由国家实施的称为国营工程，由都道

7、府县政府实施的称为都道府县营工程，由市町村政府和土地改进区等实施的则称为团体营工程。通常来说，受益农田面积在3000公顷以上时为国营工程，在3000公顷以下、200公顷以上为都道府县营工程。 大多数国家由政府负责以流域或水系为单位制定水资源相关规划，同时政府也负责编制各种专业规划，例如防洪抗旱、灌溉、城镇用水、地下水开发利用、水资源保护和水土保持等规划。在英国，规划根据目标对象分为国家级、流域级、区域级和地方级，按照不同的级别由相对应的政府部门负责。就审批程序来说，美国水资源相关规划的审批需要报送的政府部门涉及了水务、环境、自然资源、农业、贸易等部门，这些部门还会举行公众听证会，参考参谋的意见

8、和评论。虽然程序繁琐，但是确保了水资源的规划管理工作的性、科学性和严谨性。 再次，普遍建立社会参与机制。许多国家利用一些水利工程具有供水、灌溉、发电、旅游、水土保持等多项效益的特点，吸引有关受益方参与投资和管理，投资者和管理者有权享受收益。社会参与机制仍以先明确划分水利工程的公益性和非公益性特征为前提，非公益性的工程中政府补贴、贷款的比例低于公益性工程。在此根底上，给予社会力量参与水利建立更多的空间和时机，为工程建立单位融资提供便利渠道，将一局部财政资金通过市场化贷给非公益性水利工程有偿使用。 例如，美国水利工程建立单位可以由政府授权向社会发行免税债券，债券利率一般高于银行利率，还款期限为20

9、至30年。对于有明显经济效益的水利工程，开发机构可以向社会发行股票的形式和自筹的形式筹得局部水利资金，在美国的非公益性水利工程中，自筹的比例一般约20%至40%左右德刚等，2021德刚、王鸥、付晓东：国外水利投融资体制现状的比拟，商业经济，2021年11期，6869页。此外，也允许社会团体或个人捐赠。日本水资源开发公团可以获得政府基金的长期贷款。国将市场前景看好的根底设施工程推向市场，保证民间资本对水利的投入得到合理的回报，以增强水利建立对民间资本的吸引力。法国流域机构将一些水利工程租赁给私营公司等等。这些做法都促进了水利工程中民间投资的比重不断上升。目前，世界许多国家都积极鼓励和倡导民间资本

10、进入水利根底设施建立，政府资金与民间资本协调使用，不仅可以缓解政府财政压力，还可以发挥民间资本的竞争优势，到达降低投资风险、提高投资和运营效率的目的。但是在农田水利设施建立还鲜有涉及，这与农业生产的低效率和农业产业整体收益率不高、风险大、周期长的特点有关，因此在制定相应法律法规，采取鼓励措施拓宽民间投资方式以及引导投资取得效劳农业和自身盈利双丰收等方面还需一些积极的尝试。 二、推进产权制度改革，吸收农民参与灌溉管理 农田水利设施的产权制度与灌溉管理改革严密相关。如果使用者没有被使用对象的支配权力，将影响其做出有关提高使用效率、合理运行和维护的决策。各国的小型水利工程普遍存在灌溉水费收取难、收取

11、率低、财政负担重、管理缺乏效率等与我国类似的困难。一些兴旺国家在上世纪50年代开场了小型水利工程的产权制度改革，把政府包揽的管理职责局部或全部移交给农民协会或其他私人部门。随后，许多开展中国家也出现了类似的体制转变。产权制度带来了两方面的作用：一方面，提高了水资源的分配效率和公平性，有利于灌溉工程的维护养护和资金筹措能力，提高了管理效率；另一方面，也将更多的本钱转嫁给了用水户。如美国对于一些农民急需而又缺乏资金的工程，只要农民提出申请，联邦政府会迅速提供必需的、长期无息贷款或低息贷款，归还期限为4050年，年利息为3%。农民在还清全部贷款后，其产权则归农民所有，这样既提高了农民兴建水利工程的积

12、极性，又促使农民管好用好水利工程，建立起良性的经济运行机制。 对于小型农田水利设施，许多国家则采用了与大型水利设施不同的管理和运行机制，即吸收农民参与灌溉管理。参与式灌溉管理是联合国粮农组织、世界粮食方案署、世界银行和国际灌排委员会在许多国家推广的灌溉管理机制，以农民用水户协会为依托，让农民参与农田水利的兴办、改善、保养及管理。这样，灌溉工程设施的运行维护由用水户协会来完成，费用通过补贴及向会员收取会费来维持。20世纪80年代以来，在世界银行等国际组织的积极推动下许多国家都开展了用水户参与机制的改革，把灌溉管理职责从政府部门向农民协会或私人部门转移，以提高灌溉用水效率。其中参与式用水户灌溉管理

13、这一管理机制给予用水户参与灌溉系统的规划设计、建立、投融资以及建成后运行维护和监测评价等管理职能的权利和时机，调动了用水户的节水意识。让农民参与灌溉管理的做法在国际组织中也广为推广，联合国粮农组织、世界银行和国际灌排委员会在推广和交流中发挥了重要作用。许多由国际组织投资兴建的灌溉工程，都强调必须吸收农民参与管理和组织用水户协会。这种管理方式由用水户协会或灌区、渠道公司作为管理载体，根据合作社法规组织而成。法国和墨西哥主要以中、小农户为主。在法国已有1/3的灌溉农田采取了这种管理模式，每个协会的规模为75个成员和250公顷灌溉农田。在墨西哥81个国有大型灌区控制面积的2/3已经移交给用水户协会来

14、管理。虽然从外表上看这种转移会使人员和管理费用等财政负担转移到农户身上，增加农户灌溉的相关费用，但是农户交纳的税费降低，用水资源分配制度更趋于公平、供水环境的改善减少了用水纠纷，农民还可以在补偿参与灌溉管理的运行本钱根底上获得剩余收益的分享权力青，2021青：灌溉管理中的农户参与和鼓励机制：国际比拟与借鉴，世界农业，20216：69。这种直接的农业收益将分散的农户捆绑起来。从用水户参与程度看，兴旺国家农户参与程度高，开展中国家参与程度低，原因在于兴旺国家的渠道所有权与使用权完全一致，没有机制转换的问题，也防止了协会管理者和用水户的短期行为，增强了对水利工程进展参与和修复的积极性。 三、建立水权

15、交易市场，健全农水定价机制 一是实行农业用水优惠政策。目前，全球许多国家执行农业用水政策，农业用水的水价远低于生活、城市和工业用水。即使是在像美国、以色列这样的灌溉系统能够到达自我维持开展的国家，其灌溉用水的价格仍然远低于其他用水的水价。灌溉供水不收取利润，供水单位是不营利的；政府管理的灌区所收水费，只能用于工程维护和运行开支，水费要收支平衡；开支后的结余可接转下年用于工程维护，而不能用于发奖金等，以保持事业性水利管理单位的廉洁、高效。许多国家完全采取市场制的水价政策，农业用水水价虽不以营利为目的，但要求完全收回本钱。累进制水价等有利于农业节水的水价构造正在普遍得到采用。 美国水价制定的总原则

16、是：供水单位不以营利为目的，但要保证归还供水局部的工程投资和承当供水局部的工程维护管理、更新改造所需开支，同时由于不同级别的供水工程以及供水机构的水价的资金来源不同，实行不同的水价。例如：联邦工程灌溉用水水价核算，只包括归还工程建立费用，不包括利息；州政府建立的水利工程灌溉用水水价核算，则包括所有工程运行费、分摊的投资和利息及其他费用；由灌区水管部门从水利工程处购水再卖给灌溉用水户的水价核算，除了水利工程购水费外，还包括灌区水管部门的配水系统本钱、运行维护费、行政管理费。虽然美国所采用的水价构造随水资源条件不同各地有较大差异，但近年来许多国家都逐渐采用有利于节水的水价构造，如累进水价。另外，为

17、了鼓励农民使用循环水源灌溉，可到达地面水三类标准的处理废水价格只有正常地表水供水价格的1/3左右，比抽取地下水廉价。 二是采取水权转让及定价机制。水权、水权市场及其交易是近几年新兴的一个行业，也形成一个准市场。水权是指水资源的所有权以及从所有权中分设出的用益权。水权制度就是通过明晰水权，建立对水资源所有、使用、收益和处置的权利，形成一种与市场经济体制相适应的水资源权属管理制度。之所以把水权市场称为准市场，是因为农业用水转换一方面要遵循自由市场经济的原则，买卖双方自愿进展交易，同时政府的监管必不可少。早在20世纪80年代，美国率先开场了农业用水与城市用水之间的水权转换实践，并在水权转换协议中对转

18、换水权数量、期限、价格予以明确，在市场监管和水银行等市场环境条件方面取得成效闫华等，2021闫华、文刚、春江、吴文彪：国外农业节水与水权转换的实践经历和启示，中国农业水利水电，2021年第12期，7375页。在满足农业用水的前提下，将灌溉节约下来的水量有偿转让给城市使用，城市则负担相应工程的建立投资和局部增加的运营费用。在农业用水转换过程中，州政府负责监管，并在州政府设立了负责水资源控制、水交易和仲裁的常设机构。在水权转换方面，日本的做法更加突出水权转换受益者对农田水利的投入补偿。具体做法是：城市部门向农村提供局部灌溉设施改造费用，帮助农村提高灌溉用水效率，节约的水才可以提供给投资的城市部门使

19、用。这种做法更是一种鼓励农民进展设备更新的方法，这种不损害农民灌溉利益的间接水权转让开辟了新的更新改造费用筹资渠道，促进了节水农业的开展。目前在美国、澳大利亚、日本、西班牙、智利、墨西哥等国实施的水权转换，有区域、区域间、流域、流域间，以及永久性和临时性的不同水权转换方式。 目前，水权转换在一些国家已经成为了一种新的提高水资源使用率的有效途径。从现有水权转换的实施效果来看，开展水权转换前必须明晰水权，只有掌握了水权，用户才有对用水进展处置和收益的权利。此外对于农业规模化不高、分散农户多的国家，应借鉴智利和墨西哥充分发挥用水户协会的作用的经历，将分散的小农户组织起来，明确并共同实施其管理水利设施

20、，监视水资源分配，提供协商并解决水事冲突的作用。要建立较为完善的水资源法律体系，保护农业用水转换行为。 四、与土地整治严密结合，提高可持续开展能力 土地是由气候、地貌、岩石、土壤、植被、水文、地质以及人类活动和种种结果构成的一个自然、经济复合体，因此农田水利建立也自然成为土地整治的重要容，二者密不可分。日外乡地改进区制度规定，在*一特定地区从事新建、改造、管理灌溉排水设施，农田区划调整等工程均为土地改进制度的主要任务，可见农田水利在土地整治中的重要地位和作用。在日本许多灌溉排水工程也是以土地改进工程的名义实施的，建立工程竣工后的管理工作以土地改进区的受益农户为管理成员来负责。应该说在日本水稻农

21、业的开展历史过程中，根据农村社会自然形成的一般水利组合在土地改进法制定以前，是根据水利组合法而设立的灌溉管理组织。，而后由于土地改进法的制定而更换名称而已。从国外土地整治的开展过程可以看出，由于自然环境和社会经济开展的变化，土地整治的容、目标也在不断的调整和完善。更加强调综合的土地整治理念，在土地整治过程中充分考虑经济、社会、生态等多方面的原则，而不是过分注重*一方面，到达可持续开展的目的。水资源规划、灌溉设施建立及管理不仅是土地整治的重要局部，其融资、建立、管理和维护也纳入到土地整治的体系中。整理目标由原先的以农业生产等经济因素为主导，到注重有效的土地利用和生态保护。因此土地整治中的农田水利

22、建立也包含了水利灌溉科学规划、水资源保护以及整体生态环境优化等功能。 五、注重制度建立，完善相应立法 一是建立灌排法律法规体系。美国政府为了保证灌溉工程在经济上可以持续开展，发布了一系列灌区法。这些法律规定建立由农民拥有并且运行的灌区模式，政府给予税收优惠，并赋予一些政府才拥有的权利，如出于灌溉管理的目的对土地收税等。根据1902年的垦务行动法，美国垦务局在修建水利设施之前就要与买方农民签订合同，促使垦务局必须研究和做出关于后期管理和维护的有效方法和方案，以利于农民参与灌区管理。由于灌溉工程产权明晰，供水水权可以有偿转让，现在几乎所有送到美国西部的灌溉水都是由农民拥有并运行的灌区提供的，尽管大

23、局部灌区在从政府的水坝和输水干渠买水时常享受较大的补贴，但他们都是经济独立的。许多国家的水资源管理的核心法律为水法。以色列水法是1959年公布的，该法操作性很强，在供水及供水收费管理等方面都做出了明确规定。以色列还成立了水委会具体负责该法的实施，法律规定水资源是公共财产，私人不得拥有。之后，以色列在1955年公布了水计量法、打井法，1962年公布了地方管理机构废水法，1965年公布了河流和泉水管理机构法，1991年公布了水污染防治条例等，将水资源的开采、供给、消费、地下回灌、水处理等活动都纳入其法律体系。此外，法律和规章制度还根据相应的行政安排明确了业务主管部门，保障法律和条例得到切实的执行。

24、 二是建立用水协会法律体系。以参与式灌溉管理为主导的用水协会的成立是20世纪80年代以来全球灌溉管理体制和经营机制的一项重大改革。这项制度的推行有着许多因素，在兴旺国家多是政府自上而下的强制推行，对灌溉管理进展非营利性的市场化整合，而开展中国家则是国外成功经历的诱导而进展的尝试和推广。兴旺国家的农户自我管理意识较强，在长期的开展过程中积累了许多成熟的经历。美国的灌区管理机构属非盈利的非政府组织，独立性较强。用水户参与的组织形式一般可以分为两类：成立灌区和渠道公司。各个州都有适合本地区特点的法律体系。灌区的事务由理事会负责，理事会成员由灌区代表选举产生。理事会聘用一名经理管理灌区的日常工作。而日

25、本政府对农业给予相当大的财政支持，受益面积0.3万公顷以上的工程和灌溉面积500公顷以上的干渠，均由国家出资。尽管如此，灌区管理机构仍具独立法人资格，完全自主管理，政府不干预。各用水户采取选举的方式选出代表组成总会，对灌区的各项事务做出决策。总会下设理事会和监事会，而事务局是具体办事机构，其工作人员领薪水，其他都是无偿效劳。总体来说兴旺国家的市场开展是完善的，政府在纠正市场失灵方面效率较高，从水资源所有权，灌溉公共参与、本钱收益的效益衡量标准、用水户权利以及制裁机制等方面已经形成了一个全面的用水协会制度框架。而开展中国家市场混乱，在制度移植中必然会遇到一些问题。 附录1：不同的农田水利投融资模

26、式 美国水利融资：多元化、多层次、多渠道。政府财政性资金虽然在水利资金中占据主要地位，但只有少局部财政性资金具有无偿性，大局部财政性资金通过市场化贷给非公益性水利工程有偿使用。从水利资金使用构造来看，它随不同的建立时期和不同性质的工程工程有所不同，防洪工程较多地依靠政府拨款，而水利和城镇供水工程较多地依靠发行债券。除各级政府财政拨款以外，联邦政府提供的优惠贷款由美国农业部负责向农村提供，用于农村供水、电力、通讯等根底设施建立。这些贷款建立期政府贴息，贷款还清后，水利设施的产权归社区所有。此外，美国水利工程建立单位可以由政府授权向社会发行免税债券，债券利率一般高于银行利率，还款期限为20至30年

27、。 法国：以财政投资带动多样化的农村投资。法国农村投融资体制由财政资金、政策性贷款以及农场主自有资金三方资金投入为主。农田水利建立是政府对农业财政投入的主要容，虽然法国农场主自有资金充足，投资额也逐年增加，但是其相对政府投资的比重却逐年下降，可见政府投入的增长幅度很快。法国还大力开展农村信贷，与财政资金一起诱导其他起到对农村的投资。目前执行的对农村工程补贴额度为25%以上，灌溉工程高达60%，土地整治为80%，对农村合作组织开展的小型水库、灌溉设施等农村水利建立，国家补助投资额的20%40%，较大工程国家补助60%80%。此外，法国对符合政府政策要求的国家开展规划贷款工程，都实行低息优惠政策。

28、非农贷款的年利率为12%14%，而农业贷款年利率仅为6%8%鹏宇，2021鹏宇：小型农田水利建立的投融资研究。中国农业大学博士论文，2021年6月。 附录2：推进产权改革、吸收农民参与印度、印尼：以小型灌区作为试点，逐步推行参与式灌溉管理。印度所有的地面灌溉工程，从水源、渠道以及水量的控制和分配都由政府机构管理，深井由国有公司所有。由于政府和国有公司长期依靠政府补助，无法通过税费征收和投资回收归还投资本钱，反而加重了政府的财政负担。印度政府逐步将深井转让给农民集体管理，由于这种管理方式运行良好，印度用水户协会在小型灌区开展很快。印尼则从1989年开场，先以150公顷以下的灌溉系统作为试点，逐步将500公顷以下的灌溉系统转让给用水户协会维护管理。 澳大利亚：公司与政府合作经营管理。澳大利亚于1995年开场实施水务管理体制改革，采用私有化的形式将国家管理的灌溉系统或水务局的管理业务转让给农民或私人公司负责经营和维护。私有化不是将灌区的固定资产按估价全部出售给公司或折算成股份作为国家入股，而是全部转成农民的股份。公司只是一个管理运行组织，虽然性质为私营，却是一个非盈利组织，在经营