探索山区农村道路交通现状及发展思路

1、探索山区农村道路交通现状及发展思路奉新县公安局交警大队宋新宇供稿摘要：调查山区农村道路交通现状，探索山区农村道路 交通发展思路。主题词：山区农村道路交通；现状调查；安全管理；发 展思路。我国是多山的国家,山区面积约占全国国土总面积的 2/3, 山区县占全国总县数的56%,全国有1/3的人住在山区。 由于经济发展等方面的原因，农村道路交通发展与大中型城 市相比，明显滞后。山区农村道路无论是通畅性，还是安全 性，都亟待规范完善，以满足山区农村群众安全出行需求， 满足山区农村经济快速发展的需求。奉新县三面环山，是典型的以农业为主的山区县，道路 交通与农村息息相关。无论哪条道路，两侧都有集镇、村庄;

2、无论哪条道路，或多或少都要穿村而过。在山区农村道路交 通中具有典型的代表性，现以奉新县山区农村道路交通为 例，探索山区农村道路交通现状及发展思路。一、山区农村道路现状调查（一）山区农村道路的建造模式：奉新县山区农村道路 建造模式，分改建和新建两种。改建以原有道路为基础，进 行路面硬化，路线根据需要适当进行调整，这种情况下修建 的道路占农村道路的90%以上。新建线路，依据经济发展需 要，结合城镇化、新农村建设重新规划建设，这种道路在农 村道路中不足10%。（二）山区农村道路的管理模式：公路养护部门是山区 农村道路的管理主体，管理和养护资金主要由地方政府负 责筹集。山区农村道路沿线群众也是道路的管

3、理者，具有 爱路、护路的主动意识，他们为山区农村道路建设提供建 设用地，按比例承担一定的道路建设费用，政府给予部分 财政补贴。山区农村道路养护管理，队伍的构成既有专业 工作者，又有业余者，养护方式既有常年养护，又有季节 性养护，与大中型城市相比，专业技术化程度不高，施工 作业机械化程度不高，养护资金相对短缺。（三）山区农村道路的通行能力：奉新县山区农村道路 中，省、县级道路255公里，省级道路按一般二级公路标准 建设，能适应按各种车辆折合成中型载重汽车2000 5000 辆的年平均昼夜交通量，路宽9 12米，设计时速小于60 公里每小时。通村通组道路825公里，按四级公路标准建设， 路宽4.5

4、米一9米，设计时速小于30公里每小时，年日平均 交通量小于200辆。县级公路大部分按省级公路标准建设， 部分因地理环境限制，按四级公路标准建设。公路通行能力 能够适应地方经济发展需要，满足群众日常出行需求。（四）山区农村道路的突出作用：奉新县境内省、县级 干线公路是交通主干线、主动脉、主骨架，四通八达的山 区农村道路通过连接干线公路，将全县18个乡镇场、184 个行政村串联在交通网络中，山区农村道路在以下几个方 面发挥了重要作用。1、成为拉动农民增收的助推器。随着山区农村道路通 行条件不断改善，农村公交得以实现，极大方便了山区农 村群众出行，农村居民购置小车、农用运输车、摩托车、 电动车，也呈

5、逐年增加趋势，促使群众就业模式、经营模 式增加，从而成为农村群众增收的助推器。2、改善了区域投资环境。山区农村吸引了不少的外来 投资，一些企业根据资源分布情况，从节省运输成本出发， 可以灵活选择最佳投资环境，近几年，奉新县境内山区农 村相继出现40多家农副产品加工企业，分布在郊区农村， 有些甚至分布在地处大山深处的农村。3、加快了城镇化进程的步伐。山区农村道路附近乡 镇、村落，得以大力改善村镇环境，因地制宜规划街道， 建设健身区、文化广场等场所，促使山区农村城镇化建设步伐加快。4、促进了旅游业的发展。郊区、山区农村因势利导建 设休闲山庄、旅游度假村等，百丈寺、九仙温泉、仰天峡 漂流等一批旅游项

6、目因此得到较好开发，丰富了当地群众 休闲娱乐方式，也促进了旅游经济发展。二、山区农村道路交通安全问题调查山区农村道路路线多，里程长，沿途村落集市繁杂， 许多安全问题比较突出。（一）城镇化建设中交通设计基本“空白”。在现代生活方式下，人们日常生活“吃穿住行”四大要 素中，“行”越来越受关注，已经成为当前最主要的社会话 题。大中型城市（包括部分经济发达县市）建设规范中，交 通设计倍受重视，甚至在城市建设规范中居于主导地位。由 于经济发展差异较大，在山区农村城镇化建设规范中，交通 设计还处于“空白”状态，因为缺乏科学合理的交通设计， 山区农村道路建设“三差”现象明显：前瞻性差、布局性差、 实用性差。

7、1、山区农村城镇道路建设前瞻性差。修建道路离集镇、 村庄太近，不少甚至穿村、镇而过，而且在进入集镇、村庄 时，没有规划车辆通行缓冲区域，分流道路也没有得到很好 的设计和规划，往往出现道路刚修好，不久就成为“街道”， 道路两旁楼房林立、摊铺云集，日常交通秩序受到严重干扰， 碰到重大节假日常常造成交通拥堵。以奉新县干洲镇、上富 镇、罗市镇、赤岸镇为例，2009年春节期间首次出现交通堵 塞现象，以后道路拥堵频率逐年上升，2010年各镇平均堵车 2次，2011年上升到4次，堵车长度从平均不足200米上升 到近500米。2、山区农村集镇、村落建设布局存在不合理现象。山 区农村集镇、村落建设布局不合理，主

8、要表现在部分居民区 跨道路建设，没有规划车辆集中停放区域，引发道路由交通 要道变为农村集市，各种摊位随意开设，各种车辆随意停放。 道路管理部门不得已的情况下，在道路两侧设置临时停车 位，道路通行宽度大幅减少，使道路通行效率大大下降。有 些集镇、村庄把群众健身场所、文化广场建在道路旁边，造 成人、车争道抢道现象。3、山区农村道路实用性受影响。为确保安全道路，在 集镇、村庄附近道路不得不加装减速板等限速设施，限制车 辆行驶速度，使道路使用功能大受影响。一些集镇附近路段 成为交通事故高发区域，行人、车辆过往提心吊胆，道路的 实用性饱受质疑。（二）山区农村道路建设隐藏诸多安全问题。由于山区农村道路大部

9、分在原有道路基础上，或改建或 翻修，原有道路存在防汛排水设施简陋，道路两侧安全视距 不够，安全警示标志缺失或不明显等问题，在道路改建或翻 修后并没能得到有效解决。山区农村地质灾害发生比较频 繁，临水临涯道路多。以奉新县为例，根据江西省奉新县 地质灾害调查与防治统计，奉新县境内易发生滑坡、崩塌 点及不不稳定斜坡共有395处，从地势分布情况看，附近均 有山区农村道路，对山区农村道路交通安全造成巨大的潜在 安全隐患。由于道路防汛排水设施简陋，路基安全缺少安全 防护屏障，2010年至2011年全县共发生4起路基损坏事件， 其中一起造成主干道桥梁倒塌，虽然未造成人员伤亡，但严 重影响到正常的交通营运。奉

10、新县境内临水临涯的山区农村 道路14条，总长度约190公里，近年来在地方政府的重视 下，危险路段新增广角镜、安全警示牌、安全提示牌，极大 提高了山区农村道路交通安全系数，但距离国家有关法律法 规要求，还存在不小的差距，安全隐患没有全面根除。1、急弯、狭窄等危险路段开辟安全区域或紧急避险区 域较少。奉新县情况看，开辟安全区域或紧急避险区域路段 不足三处，在危险路段总量内还不到的3%。2、安全警示防护栏覆盖面小。在临水临悬涯路段设置 具有夜视反光效果的防护栏，是提高山区农村道路交通安全 最直接有效的做法，奉新县境内安全警示防护栏设置长度不 足2公里，占危险路段总长度不到4%。3、其它安全防护设施设

11、置也有不小差距。首先来看， 山区农村道路视线严重不足的急弯路段，广角镜的配置太 少，县级以上主干道上设置不足5处，乡级以下道路设置几 乎为零。其次来看，现代科技手段运用还未起步，智能道路 建设还未提上议事日程，目前，仅仅是城乡公交营运的客车 上按要求安装了 GPS监控系统，山区农村道路安全预警系统、 交通实时监控系统、智能交通控制系统、车载GPS监控系统 等等，在近几年内还不可能全部实现。（三）山区农村群众文明交通意识始终在较低层次徘 徊。山区农村群众文明交通意识始终在较低层次徘徊，“任 我行”现象长期困扰“安全行”。奉新是城市务工人口输出 大县，全县农村青年外出务工比例高达80%以上，农村道

12、路 交通40、50、60后成为日常道路交通参与主体，奉新县2011 年度交通事故发生情况统计，这部分人员发生交通事故占总 量的63.6%,在重大交通事故统计中，比例高达83.5%,可 见他们淡薄的交通安全意识着实令人担忧。随着经济发展，山区农村道路交通发展迅速，以奉新县 为例，近几年辖区车辆增长迅速，摩托车、电动车户均12 辆，小型汽车、农用车增长率2010年度达到10%, 2011年 度达到15%,主要交通要道上货车、小型汽车、摩托车、电 动车等众多交通工具并行现象逐日增多，密度逐日加大，交 通环境日益复杂的情况下，山区农村群众的文明交通意识， 却明显没能跟上交通形势的发展。1、受文化教育程

13、度限制。山区农村道路交通参与主体 的文化程度普遍较低，调查显示奉新县40岁以上的山区农 村群众，具有初中以上文化程度的不到10%,大部分只有小 学文化水平，其中不乏仅接受脱盲教育人群。由于文化程度 低，对交通法规、交通安全常识乃至机动车的性能等，不能 做到全面掌握、有效理解，导致文明参与交通意识停留在较 低层次。不少群众车买回来就学，刚学会就驾车上路行驶， 凭经验凭感觉参与交通。2、受乡土意识限制。对家门口的道路，当然的认为属 于本乡本土的“地盘”，可以随意使用。导致非交通行为侵 占路权现象非常普遍，比如：随意占用道路放置建筑材料、 设备，随意占用道路晾晒农作物或其它东西，道路附近劳作 时交通

14、工具随意停放等等。3、受历史遗留问题限制。一些群众对按法律程序要求， 依法正规办理机动车牌证、驾驶证认识不足，为了规避执法 检查或者“嫌麻烦”，草草办理了事，使得依法办理机动车 牌证、驾驶证，这一提高道路交通安全管理工作的重要一环， 作用大打折扣。不少群众为规避执法检查，到一些管理较松 的地方申领外地驾驶证，或干脆到“地下车管所”购买假证 使用。这部分人往往难以纳入公安交通管理部门的有效监 管，其驾驶技术缺乏保障、文明交通意识缺乏。近年在上级 部门的大力管理下，办理机动车牌证、驾驶证已经逐步规范, 从制度上保证了彻底根除这些现象。但是历史遗留下来的这 部分问题，仍将长期困扰山区农村道路交通安全

15、。4、受地理条件限制。山区农村因为地理环境特殊，交 通相对不便，信息相对闭塞，监管力量相对薄弱。交通不便 促生诸多危险乘运现象，尽管开通了农村公交线路，大大方 便了群众出行，但相对分散居住的山区农村来讲，居民点分 散偏僻，农村公交班次、时间、设置线路不能满足他们的实 际需要，群众在不得已的情况下，选择乘坐“黑面的、黑摩 的”出行，随意搭乘非载客机动车的现象也非常突出。信息 相对闭塞凸显文化生活落后，普法活动停留在送几本法律知 识读本、派出一两支宣讲队伍上，群众接受普法途径不但少 而且单调，开展普法活动的形式也是千年不变，摆张桌子放 把椅子，一条横幅一大堆宣传资料，来一人发一份，常常因 为普法的

16、开展形式不受群众欢迎，使得普法效果大大减弱。 监管力量相对薄弱滋生非法营运土壤，在利益驱动下“黑面 的、黑摩的”公然载客，甚至运送货物，这些车辆中“无牌、 无证、无保险”的不在少数，一些货运车辆不顾乘车人员安 危，搭载当地居民，违法载人、人货混装、超员行驶丝毫不 以为意，造成极大的交通安全隐患。三、山区农村道路交通安全管理规范调查。现行山区农村道路交通管理相关法律法规，有中华人 民共和国道路交通安全法、中华人民共和国道路交通安全 法实施条例、中华人民共和国公路法、公路安全保护条 例、农村公路建设指导意见以及公路工程技术标准 等，十一五规划纲要建议也对新农村建设涉及交通方面 作出了规定，各省、市

17、、自治区相应制定了一些符合本地区 实际的办法、意见，从宏观上确定了山区农村道路建 设及管理的法律法规体系，对山区农村道路建设及交通管理 起到积极的规范指导作用，山区农村道路交通安全管理有了 强有力的法律支撑。首先确立了县级人民政府在道路交通管理中的法律地 位。中华人民共和国公路法第八条规定：“县级以上地方 人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。”； 中华人民共和国道路交通安全法第四条规定：“县级以 上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道 路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全 管理规划，并组织实施。气山区农村道路多属于县级道路， 明确了县级人民政府，在道路

18、建设及交通管理工作中的法律 地位，因此，县级人民政府可以依法因地制宜实施道路建设， 实施道路交通安全教育管理。其次确立了道路建设规划的法律地位。中华人民共和 国公路法第二章共八条专门就公路建设规划进行了详细规 定，总则中第八条明确：“国家鼓励公路工作方面的科学技 术研究，对在公路科学技术研究和应用方面作出显著成绩的 单位和个人给予奖励。”，由此，山区农村道路建设规划有了 法律支持，新思路、新理念、新技术，从法律角度上讲，在 山区农村道路建设及交通安全管理工作中有了充分的运用 空间。再次确立了道路建设国家标准。交通部2004年下发农 村公路建设指导意见，其中第二十八条规定：“农村公路交 通安全设

19、施不宜低于公路工程技术标准（JTGB01 2003） 中的D级水平，并注意：（一）交通安全设施应与公路主体工 程同步实施。（二）在高路堤、陡坡、急弯、临水沿江、傍 山险路、悬崖凌空等危险路段，应在路侧设置限速、警示、 警告标志和路侧护栏等安全设施；在漫水桥、过水路面等路 段宜设置警示标志和标杆。（三）在视距不良的急弯路段，应 根据需要设置线形诱导、警告、限速、反光镜等标志。（四） 连续长陡下坡路段应设置减速带和警示标志，有条件的可设 置避险车道。（五）在主要交叉路口、村镇、学校等路段应根 据实际需要设置必要的指示标志（方向、地名、距离等）、减 速带和限速标志。”；中华人民共和国行业标准一一公路

20、工 程技术标准规定：“D级应设置标志，视距不良急弯陡坡 等路段应设置路面标线及必需的视线诱导标，路侧有悬崖深 谷深沟江河湖泊等路段应设置路侧护栏，平面交叉应设置标 志和必需的交通安全设施。”。对山区农村道路建设标准，进 行了较详细的规定。四、山区农村道路交通发展思路探索。2003年农村中国山区概况及山区综合开发情况和组织 机构介绍，中国是一个多山的国家，山区（包括丘陵和高 原）面积663.6万平方公里，占全国国土总面积的69.1%。 包括我国（不含台湾、香港、澳门）除上海市以外的30个省 （区）的1564个县。山区人口 6.74亿，占全国总人口的 55.7%。2010年第六次全国人口普查数据再

21、次显示，农村人 口与城镇人口比例约4： 3。可见山区农村道路交通，在我国 整体道路交通框架中占据相当重要的地位，以当前山区农村 道路交通安全管理现状情况来看，显然还不能充分体现出山 区农村道路交通的重要作用，在当前大力推进新农村建设的 形势背景下，推动山区农村道路交通发展迫在眉睫。（一）重视道路安全管理，尽快按我国相关标准完善山 区农村道路安全设施。当前党和国家对“民生”问题高度重视，山区农村道路 交通安全恰恰是事关群众出行、致富的基本“民生”问题， 山区农村道路交通安全管理现状，显然与党和国家高度重视 “民生”的大背景大要求不相符。中华人民共和国公路法 第二十二条规定：“公路建设应当按照国家

22、规定的基本建设 程序和有关规定进行。”不可否认，山区农村经济相对欠发达，道路建设路线长、 地理位置复杂、安全标准要求高，按农村公路建设指导意 见、公路工程技术标准完善道路安全设施，面临巨大的 资金保障压力。不少地方政府，把修通了多少里程山区农村 道路、实现了多少村村通工程，当做政绩，资金没有筹措到 位、科学论证没有到位的情况下，盲目建设、仓促上马，乃 至不惜降低山区农村道路建设的安全标准，一条条“致富路” 建好的同时也再现一道道“鬼门关”，时刻上演着一幕幕生 死考验的惊险场面。建议对山区农村道路建设负领导管理责任的县级以上 政府，增强对山区农村道路建设的重视程度，树立正确的政 绩观，依法制定完

23、善符合县域地理环境特点的山区农村道路 建设标准，依法制定严格的检查验收标准，尽快完善建设山 区农村道路建设“百年大计”责任制度，用于指导新建道路 安全设施建设。在建设资金筹措方面，建议国家及各级政府 加强对山区农村道路建设的资金投入，并结合实际积极拓展 融资渠道，坚持安全通畅原则进行规划预算，完善已建道路 的安全保障设施。尽快把群众家门口的道路，建设成为安全 通畅的康庄大道。（二）凸显先进管理理念，明确道路规划中交通现代化 设计的法律地位。虽然中华人民共和国公路法、公路安全保护条例 对公路线路的建设规划做了详细规定，但并未明确现代交通 设计在道路建设中的法律地位。中华人民共和国公路法 第十四条

24、规定：“县道规划由县级人民政府交通主管部门会 同同级有关部门编制，经本级人民政府审定后，报上一级人 民政府批准。乡道规划由县级人民政府交通主管部门协助 乡、民族乡、镇人民政府编制，报县级人民政府批准。”，也 只是肯定了规划的重要性，没有明确交通设计的法律地位。 根据我国山区农村道路发展形势，进行山区农村城镇化、新 农村建设，必须早日明确其中交通设计的重要作用，并以法 规制度的形式确立下来，使之成为山区农村道路交通安全管 理中具有法律效力的一项根本措施。因交通设计不合理造成交通安全问题、交通秩序问题， 国内外并不鲜见，此种现象在我国城市交通中反应尤为明 显，促使城市现代化交通设计越来越受政府重视

25、。近年来， 城镇化、新农村建设步伐加快，城镇向着都市化发展，乡村 向着集镇化发展，群众出行方式也随之发生巨大变化。可以 想象，如果不重视山区农村道路交通现代化设计，城市出现 的交通问题，必将在农村再次出现。不少山区农村城镇建设， 路越建越多、越修越宽，交通却越来越堵，甚至在引进红绿 灯等交通指挥辅助设施后，此种现象仍没有得到好转，陷入 修路治堵，越修越堵的怪圈。实践证明，交通基础设施的容 量永远赶不上交通需求的增长，道路也不可能无限制地拓宽 和加长。车辆增加了，就需要更多的道路，道路畅通了，又 引来了更多的车辆。遗憾的是，现在不少山区农村的政府责 任部门，对此还没有足够清醒的认识，在应对交通需

26、求增长 上，一味追求新建新增，道路交通管理状况却始终得不到群 众认可。调查显示，山区农村道路虽然按国家标准修建了，但由 于忽略交通设计，一些交通问题反而随着道路交通环境更新 而出现。例如，道路新增了，必然出现新的平交路口，在这 些路口的设计上仅简单十字相加，造成新的交通管理安全问 题出现；有的路口设置的红绿灯交通指挥辅助系统，投入使 用科学性、实用性论证不够，反而成为新的交通堵塞源、能 源消耗源，部分红绿灯交通指挥辅助系统，在春节等群众出 行集中的时期，因为成为交通堵塞的罪魁祸首不得不关闭使 用；桥梁建造上，忽视引桥的设计，往往桥头即是平交路口， 常出现桥头堵现象；单位、企业、学校门口道路，因

27、为缺少 交通设计，使这些路段成为事故高发区，不少警力被用在这 些路段以提高交通安全系数，造成警力过劳使用。由此可见， 交通设计在道路交通安全管理中的突出作用。交通设计还是先进管理理念运用的有效承接点，通过交 通设计可以在道路建设中有效融入现代交通管理技术，通过 设施、信息建设实现道路交通智能化。智能化交通是现代交 通发展的必然趋势，将通过网络、移动电话、电视、广播等 媒体，准确、及时地提供路况和交通信息，从而大幅提高道 路交通安全系数，大幅提高道路通行率，智能化道路交通必 然也是山区农村道路建设的终极目标。（三）加强农村普法工作，明确各单位各部门道路交通 安全宣教职责义务。中华人民共和国道路交

28、通安全法第六条规定：“各 级人民政府应当经常进行道路交通安全教育，提高公民的道 路交通安全意识。公安机关交通管理部门及其交通警察执行 职务时，应当加强道路交通安全法律、法规的宣传，并模范 遵守道路交通安全法律、法规。 机关、部队、企业事业单 位、社会团体以及其他组织，应当对本单位的人员进行道路 交通安全教育。教育行政部门、学校应当将道路交通安全教 育纳入法制教育的内容。新闻、出版、广播、电视等有关单 位，有进行道路交通安全教育的义务。”可见，加强道路交通安全教育，是系统的社会工程，不 是交警部门的“专利”。当前山区农村道路交通安全教育工 作开展形势不容乐观，山区农村居住点分散，群众文化程度 相

29、对较低，接受交通安全宣传途径少，交通安全宣传教育工 作任务相当繁重。交警部门深知道路交通安全宣传教育工作 的重要性，制定了多种形式的宣传教育制度，采取了多种形 式的宣传教育手段，但主动响应的政府部门、社会团体少之 又少，形成交警单打独斗局面，独自苦苦支撑道路交通安全 宣传教育工作。建议县级以上政府部门，及时依据中华人民共和国道 路交通安全法等法律法规制定详细规范，明确机关、企业 事业单位、社会团体以及其他组织，在开展道路交通安全宣 传工作中应承担的职责和义务。单位、企业应该有固定的道 路交通安全宣传教育阵地，政府职能部门、媒体开展农村宣 传教育工作应该有明确的职责要求，学校应该将交通安全常 识

30、列入教学计划等等。通过制定道路安全宣传教育规范，明 确各自职责义务，实现政府主导法规支撑，促进全社会参与 山区农村道路交通安全宣传教育工作，提升山区农村交通参 与者文明交通意识。（四）完善“警+N”模式，探索加强山区农村道路交通 安全管理的有效机制。联合管理是加强道路交通安全管理的有效机制，已经为 实践所证明，政府相关职能部门联合对道路交通安全进行管 理，有效扩大了工作面，增强了道路交通安全管理的主动性、 即时性，并且已经积累相当丰富的经验。“警+N”模式是联 合管理机制的有益延伸和探索，“警+N”下，坚持交警部门 居于山区农村道路交通安全管理的主导地位，全力争取县政 府支持、全力争取所在乡镇政府支持、全力争取所在村委会 或街